摘要：日本曾被视为一个在自由贸易政策上相对内向、谨慎乃至保守的国家，既是双边自由贸易协定（FTA/EPA）的“后来者”，在多边贸易自由化进程上也鲜有独到的倡议和实践。但进入21世纪后，日本与时俱进，对其国家身份做出相应调整，其自由贸易战略所体现出新特征。
一、双边FTA时代的“摸索者”与“追赶者”
在进入21世纪之前，日本政府侧重多边层次的贸易自由化，对区域贸易自由化这一政策选项较为消极。新千年之后，日本经过对双边FTA近十年的“摸索”和“试探”，虽态度日益积极，但整体而言，在全球层面仍是议程和机制的“追随者”，在区域与双边层面仍处于对韩国等先进国家的“追赶者”地位。
1999年日本政府发表的《通商白皮书》，首次作为官方立场对区域贸易协定特别是其积极作用给予关注和肯定。在小泉纯一郎执政时期，日本政府的态度出现了更为明显的整体变化。日本的自由贸易政策逐渐由多边主义向多边主义、区域主义和双边主义协同并进的方向转变，且后者的重要性日益提升。在“后小泉时代”，尽管经历了频繁的政府换届乃至政权更替，但无论是自民党还是民主党，多届政府都推出了各自的FTA政策主张。
2002年1月13日，日本与新加坡签署第一个EPA。同年10月，日本外务省经济局发布《日本的FTA战略》，成为集中阐述日本自由贸易政策的首份官方文件。该文件阐述了FTA的意义、价值以及值得关切之处，明晰了日本FTA战略的应有姿态、判断标准和战略优先度，提出了“综合性、灵活性、选择性”的战略原则，倡导以邻近的东亚地区作为最具战略优先度的FTA目标。尽管这一文件属于省厅级别的部门文件，并非日本政府的整体立场，但对日本FTA战略的阐述却是之后所有相关文件中篇幅最长的。考虑到日本决策体系中的“禀议制”特点，可以说这一文件为此后日本FTA战略的细化和推进确定了基调。2004年9月，经济财政咨询会议设立了“日本21世纪愿景”调查委员会，该委员会2005年4月公布的报告《新的跃动时代》描绘了2030年日本的应有形象，并提出：日本应尽量在签订FTA（EPA）方面不处于落后地位，进而避免在全球化中滞后于时代。
2004年12月，“促进经济合作相关阁僚会议”制定了《关于今后推进经济伙伴关系协定的基本方针》，这是日本政府制定的第一份全面的EPA战略。该方针基本延续了《日本的FTA战略》确定的标准和方针，事实上仍强调EPA对于日本参与以世界贸易组织为核心的多边自由贸易体制的补充作用。作为一份纲领性文件，该方针并没有提出明确的国家身份认定和战略目标，表现出务实渐进和缓步摸索的特征。
2006年5月，经济财政咨询会议制定的《全球化战略》提出了较为具体的国家身份目标，敦促日本在全球化进程中成为“作为产业领跑者的世界领导国”和“在国际社会中发挥知识型领导作用的、有品质的国家”。在这一文件中，EPA战略尽管仅占较小部分，却后附详细进度表，提出应加速EPA谈判，并设定了到2010年与EPA对象国的贸易额占贸易总额25%以上的目标。2008年的《通商白皮书》将主题确定为“面向创造新市场的通商国家日本的挑战”。在国际金融危机的背景下，该白皮书提出，日本要追求新的发展战略，需要在三个新市场的创造中起主导作用：成为世界经济新的良性循环原动力的“50亿人市场”（新商圈），成为世界经济发展基础的“亚洲大市场”（新经济圈），促进应对全球问题的“可持续发展的市场”（新经济领域）。为此，日本需要加紧推进EPA的建设。
政党轮替后，民主党政府于2009年12月30日和2010年6月18日分别确定了《新增长战略》的基本方针和具体内容。为了彰显与前政权的差异，鸠山由纪夫政府和菅直人政府提出了诸多激动人心的政策设想和宏大愿景，但在EPA政策上却着墨不多，只是建议借2010年日本主办亚太经合组织（APEC）峰会的契机，在2020年实现建立亚太自贸区（FTAAP）的目标，将其作为细化“东亚共同体构想”的一环。
在2010年11月制定的《关于全面经济合作的基本方针》中，菅直人政府对EPA战略做了相应的细化，结合民主党政府“开国”和“开拓未来”的理念，提出要在积极推进亚太地区的双边EPA、“巨型EPA”以及APEC等各个领域的建设中扮演“主导性角色”，为在亚太地区形成“21世纪型的贸易和投资规则”起“主导性作用”。在此前后，是否加入“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）的谈判成为日本国内争论的焦点，究其实质，反映的正是日本的国家定位问题，即如何与主要贸易对象国建立“高水平”的经济伙伴关系，并以“美日主导”的方式构筑亚太地区的21世纪规则体系。韩国与美国重启的FTA谈判于2010年12月正式结束，并于2011年7月部分生效，这也对日本造成了极大触动。
2011年8月，离任之前的菅直人主导制定了《日本再生战略》。在这一文件中，面对东日本大地震及一系列次生灾害的现实，EPA政策被置于“强化国与国之间纽带”的语境之下。此时的日本EPA战略似乎陷入两难境地：一方面不得不正视韩国等其他国家FTA的蓬勃发展与日本相对落后的局面，另一方面又必须顾及“受灾农业和渔业从业者的心情、国际谈判的进程、对产业空心化的担忧”等，因此显得较为踌躇。后继的野田佳彦政府没有推出关于日本EPA战略的新理念，却在任期内做出了加入TPP谈判的明确表态，从而无形中使日本的自由贸易战略谋划进入一个新阶段。野田佳彦主张，在21世纪贸易和投资规则形成中，日本应扮演起“主导角色”，而TPP的规则有可能成为向亚太乃至整个世界拓展的标准。
综上可以看出，在2010年前后，日本在自由贸易战略上展现的国家身份设定出现了明显变化，开始不断提升，但囿于实践时滞和谈判进程，实际成果仍乏善可陈。民主党执政时期的内忧外困、频繁更迭、政官对立，也使其政策理念和行动倡议大多停留于纸面或口号，难以在短期内真正付诸实施。因此，在亚太地区所谓的“自由贸易热心国俱乐部”（新加坡、新西兰、澳大利亚、加拿大、美国、智利、巴拿马）中尚无日本的身影，日本甚至与第二梯队国家（墨西哥、秘鲁、韩国）也尚存距离。
二、“巨型FTA”时代的“倡言者”与“引领者”
2012年12月，自民党重夺政权，安倍晋三再度执政，日本的EPA战略实施骤然加速。在安倍任职以来的六年内，日本在“巨型FTA”蓬勃兴起的大潮中，日益展现出“倡言者”乃至“引领者”的国家身份和国际形象。2013年3月15日，安倍政府声明将参加TPP谈判，同年7月23日正式加入谈判。从2013年开始，安倍政府每年6月公布《日本振兴战略》（2017年起更名为《未来投资战略》），这一系列文件成为透视该时期日本自由贸易战略的重要来源。
2013年的《日本振兴战略》提出三大行动计划，主要包括促使国内企业再生和强化产业基础的“日本产业复兴计划”、应对社会问题和构筑新兴市场的“创造战略市场计划”、扩大企业海外收益和国际市场的“国际拓展战略”等。其中，构筑战略经贸关系、推进EPA、参与制定全球贸易和投资规则是“国际拓展战略”的重要组成部分，涉及四个方面：一是根据国家利益和产业需要，积极推进日本—欧盟EPA、TPP等自由贸易协定的谈判进程，强化相应的政府体制和谈判机能。二是设置“规制改革会议”，推进规制改革。三是缔结或修改投资协定和关税协定。四是引入或扩充外国人护士和护工。在这一战略中，安倍政府还提出了延续至今的一个宏大目标：将与EPA伙伴国的贸易额占日本对外贸易总额的比例由19%提升到2018年的70%。尽管如此，这一时期日本政府的国家身份设定仍是相对低调的，仅仅提出要通过各个EPA的相互刺激和灵活运用，在推进全球贸易和投资规则制定上成为“重要的参与者”。
2014年之后的各份战略报告可视为日本政府对“安倍经济学”的自我评估和后续补充，在行动计划上基本延续了2013年版本的内容，只是依据政策实践，对具体内容进行了细化、更新和调整，并适时提出了“第四次产业革命”和“5.0社会”等引领性概念。2016年2月TPP谈判结束后，日本在EPA战略上的论调骤然提升。当年的《日本振兴战略》中，安倍政府提出，日本要成为贸易和投资的“国际核心据点”、新的广域经济秩序中的“核心”以及全面、平衡、高水平的世界规则中的“牵引者”。在此基础上，2017年和2018年的战略报告又连续提出了“自由贸易的旗手”等身份设定。
此外，2015年日本经济产业省围绕中长期结构性政策的讨论，提出了关于规则、革新和人口的三大领域、九条建议，其中“进一步深化经济伙伴关系”列第一条。日本政府提出，一方面，在东亚地区要在现有贸易投资的基础上，向金融自由化、自然人流动自由化、国内制度协调等“更深的一体化”迈进，另一方面，需要积极参与以美欧日三极为核心的高标准经济规则制定，并在规则形成中成为连接发达国家和新兴经济体的“主导角色”。 2016年5月，日本政府各省厅又联合发布了关于促进投资关联协定的行动计划，提出到2020年，力争与100个国家和地区签署或生效投资协定以及包含投资章节的EPA。2017年11月25日公布的《与TPP等相关的综合政策大纲》中再次重申“国际核心据点”的目标，宣告TPP揭开了新“亚太世纪”的大幕，要以CPTPP和日欧EPA等为契机，将日本建设成“新的出口大国”，“强化国内产业的竞争力”，开创“农政新时代”。
进入21世纪后，世界贸易组织每两年对日本进行一次贸易政策评估，从近年来日本提交的自我评价报告中亦可发现其国家身份定位的微妙变化。在之前的报告中，日本始终强调EPA等协定的补充作用，将其视为在多边层次促进更高水平贸易自由化的“垫脚石”。但在2013年的报告中，日本第一次提出，将在促进亚太地区的双边EPA、更广泛的区域EPA以及APEC的部门路径（sectoral approach）中“扮演领导角色”，同时在为亚太地区制定“面向21世纪的投资和贸易规则”中“发挥主动”。2015年和2017年的报告中，日本的表态更进一步，婉转地表示应当将高水平的双边和诸边倡议的结果反映到多边贸易体系中，评估其可能性。上述变化及日益积极的评价在世界贸易组织秘书处的最终评审报告中也有所呈现。
综上可见，21世纪以来，日本在自由贸易战略上所展现的国家身份定位经历了三个彼此关联的重大转变：在机制建设上，变消极追随者为积极引导者；在规则体系上，变后续接受者为前期塑造者；在议题设置上，变被动防守者为主动进攻者。这些转变并非一蹴而就，仍处于变化过程之中，远未定型，但从CPTPP、日欧EPA等阶段性成果来看已初见端倪。
（作者系复旦大学日本研究中心副教授）
