欧美安全关系的一个核心问题，在于北约与欧盟独立安全与防务建设之间的关系。在北约主导的欧洲安全秩序结构下，欧盟独立安全与防务建设的自主性有限、能力建设长期不足。在内外安全环境恶化、英国脱欧和美国特朗普政府调整北约政策的背景下，欧盟25国于2017年末启动“永久结构性合作”。欧盟预计将通过“永久结构性合作”，构建强大的北约“欧洲支柱”，提高对北约防务的贡献度，从而协调欧盟安全与防务一体化和北约平衡发展，使欧美安全关系良性互动。
一、“永久结构性合作”机制建立的背景
在《里斯本条约》通过后的较长时间里，欧盟共同安全与防务并未得到长足发展。2016年以来的一系列热点事件，倒逼欧盟做出改变。
（一）欧盟安全形势恶化而安全与防务能力长期发展不足
乌克兰危机爆发以来，俄罗斯的传统军事威胁中夹杂着信息战、宣传战，对北约和欧盟的防御能力提出更大挑战。就欧盟内部安全形势而言，2015—2017年共有超过320万避难者在欧洲寻求庇护。伴随而来的恐怖袭击事件，使欧盟内部安全形势日益严峻，欧盟同时面临内部难民安置和外部难民管控的双重挑战。与安全形势恶化形成鲜明对比的，是欧盟共同安全与防务政策发展不足的现实。欧盟成员国普遍防务开支不足，装备制式不统一也限制了欧盟的军事协调能力，增加了其行动成本。
（二）英国“脱欧”为欧盟安全与防务推进带来“时机之窗”
在缺少英国参与的情况下，欧盟整体防务实力会有所下降。与此同时，没有了英国的欧盟在北约中将进一步面临被边缘化的风险，欧盟与北约不对称的关系将更加突出。退出欧盟后，由于英国不再享有干预欧盟事务的合法身份，这层英美特殊关系对欧盟的影响力将会减弱，由此减少了欧盟推动安全与防务政策一体化所受到的来自英国和大西洋彼岸的阻力。
（三）美国“孤立主义”使欧美安全关系出现结构性变化
自奥巴马政府以来，美国对欧洲安全事务采取“幕后领导”政策。特朗普上台后这种“孤立主义”倾向走向极端。在特朗普看来，美国对北约成员国的集体防务承诺并非天然义务，而是北约成员国各自分担防务支出换取的“产品”。特朗普将安全问题与贸易问题相挂钩，他威胁德国如果不达到防务支出占GDP2%的要求，就有可能对其出口美国的汽车加征关税。总之，美国的安全保障具有很大的不确定性和不可测性。欧盟认识到，在“美国优先”的语境下，欧盟需要更多的“硬实力”作为与美国“讨价还价”的资本，以便在必要时捍卫自身的核心利益。
二、“永久结构性合作”机制的内容和特征
2017年12月11日，除英国、丹麦和马耳他外的欧盟25国外长会议正式启动“永久结构性合作”。2018年3月6日和11月19日，欧盟理事会分别通过了首批和第二批各17个合作项目及其负责国家和行动路线图。《欧盟条约》第42条、第46条和第十附加议定书奠定了“永久结构性合作”的法律依据和指导原则：“永久结构性合作”是为欧盟疆域及其公民的安全与防务领域投资的、一个有雄心、约束力和包容性的欧洲法律框架。参与其中的成员国同意履行“有雄心且更具约束力的共同承诺”，包括定期实质性地提高防务预算以达到约定目标，将全部防务支出的20%进行防务投资，增加联合与合作的战略防务能力项目，将约2%的防务支出用于共同防务研究与技术，并建立对上述承诺的审查机制。
（一）约束力
“永久结构性合作”的约束力，主要体现在它的审核程序上。参与其中的成员国，每年必须向其他成员国和欧盟对外行动署及欧盟防务署通报一份国家执行计划，报告其是如何为履行承诺做出贡献的。“永久结构性合作”的约束力，使它区别于以往松散、临时的成员国间的自愿双边或“小多边”安全与防务合作，使欧盟安全与防务的“共同”定位更加突出。
（二）包容性
“永久结构性合作”的包容性，体现在成员国可以自行分配其能力资源。首先，“永久结构性合作”对所有能够履行《欧盟条约》第十附加议定书所规定的承诺的成员国开放。其次，成员国根据其能力与意愿自行决定参与的项目，因此成员国保留了如何灵活、有效配置能力资源的决定权。此外，“永久结构性合作”也允许参与国邀请第三国参与能为它们带来“实质性增值”的项目，这实际是在为“脱欧”后的英国与欧盟在“永久结构性合作”框架下合作留有政策余地。
（三）“多速欧洲”属性
“永久结构性合作”体现出“多速欧洲”(又称“双速欧洲”)的属性，即在特定领域愿者、能者多做。欧盟核心成员国和南欧国家参与普遍较为积极，在第二批项目中各成员国的参与度普遍有所下降。在“永久结构性合作”的模块化设置中，每个项目都呈现出不同的“意愿者联盟”的排列组合。
从首批项目内容来看，“永久结构性合作”目前大幅集中在军备合作（研究、开发与采购）和欧洲军备技术与工业基础上，尤其注重军备工业的标准化和程式化。这一侧重点有助于消除军备制式不统一为防务一体化造成的掣肘，增强参与国行动的协调性。同时，军备项目合作几乎不必担心对北约结构的复制，参与国家较容易达成目标一致。就审查程序而言，“永久结构性合作”采用了柔性审查机制。作为“永久结构性合作”的基础，防务合作协调年度审查机制的审查，依靠成员国自觉自愿、以“同行评价”和“同行施压”的手段进行。
三、“永久结构性合作”机制与北约的关系
客观而言，从资源获取的角度来看，“永久结构性合作”与北约构成潜在的竞争关系。成员国投入到“永久结构性合作”的资源，可以投入到北约、联合国或其他任何一种双边、多边合作机制中，这有可能加剧北约与欧盟的机制重叠。但对欧盟而言，在北约内构建“欧洲支柱”的重要性和必要性，远超过一套与北约相平行的安全机制。在美国欧洲防务关注度下降的情况下，欧盟必须提高自身的雄心水平和行动能力，以实际军事实力增强在北约的话语权。同时，北约对欧盟而言具有特殊的地缘政治意义，建立真正可靠的欧盟防务需要北约盟友的支持，而维系与北约盟友的关系就需要欧盟增强其防务实力与北约的适配性。
“永久结构性合作”与北约的能力建设目标相契合，因此可以对北约能力建设起到补充作用。其中，最直接的体现是参与国承诺提高防务支出和增强军备工业上。这意味着，欧盟主动提高长期被美国所诟病的防务分担水平，使美国将可供支配的战略资源投入其他区域。此外，“永久结构性合作”项目可以嵌入北约能力建设进程中，改善欧盟在北约“鲁棒型”任务中长期缺位、贡献不足的状况。例如，当前“永久结构性合作”参与国家最多的项目军队移动能力建设，有助于消除欧盟军队行动时所面临的物理和程序性障碍，以提高欧盟军事机动性、高效部署军力。对于新兴防务领域，如网络安全领域，“永久结构性合作”可为北约和欧盟提供合作框架，增强双方在起步阶段保持一致性与协调性。
“永久结构性合作”使欧盟共同安全与防务政策的推进有了切实可行的抓手和相对明晰的行动步骤，但它不以改变北约在欧洲安全架构中的主导地位为诉求，而是通过弥补自身实力短板增强北约当中的“欧洲支柱”。欧盟强调“永久结构性合作”对北约能力建设的补充和与北约资源互用，使欧盟与北约的“战略伙伴关系”更具持续性，从而减轻英国“脱欧”和美国战略重心转移对欧盟防务造成的冲击。
“永久结构性合作”从长远角度来看，会为跨大西洋安全关系的发展增加新的活力，而非破坏或颠覆跨大西洋安全关系。但是，欧盟在“永久结构性合作”机制下防务能力的进步速度仍落后于当前安全威胁的扩张速度，有限的“战略自主性”难以使欧盟真正“将命运掌握在自己手中”。欧盟无意无力重塑欧美安全关系，而是希望优化这一安全结构中的权责分配与能力贡献，使欧盟安全关系朝着良性、持续的方向发展。
（作者：郑春荣，同济大学德国问题研究所/欧盟研究所所长、德国研究中心主任、博士生导师；范一杨，同济大学外国语学院博士研究生。摘自《欧洲研究》2018年第6期《重塑欧美安全关系？——对欧盟“永久结构性合作”机制的解析》）
