改革开放以来，取得巨大成就且影响极其深远的当属城镇化。我国的城镇化率从改革开放初期的18%，到2017年的58%，提高了40个百分点，平均每年一个百分点，高于全世界平均城镇化速度一倍左右，由低于世界平均水平到高于世界平均水平多个百分点，不能不说创造了奇迹。但40年来，我国的城镇化也存在比较大的问题，需要采取有效措施尽快解决。
改革开放以来的城镇化成就
改革开放初期，最受世人瞩目的改革是家庭经营责任制，当时谓之“联产承包责任制”，农民俗称“分田到户”，其焕发了农民的生产积极性，在短时间内解决了农民的温饱问题，但农民的收入并没有大幅度提高。八亿农民“窝集”在农村，农民的支出负担不断加重，使农民的生活水平长期在低水平徘徊。
1986年，中共中央“一号文件”规定：允许农民自理口粮进城务工经商。虽然实行已久的城乡户籍制度并未根本改变，但城乡分割的高墙被撕开了一个口子，开启了我国有史以来速度不断加快的城镇化进程。思想前卫的农民开始走出世代居住的农村进入城市和城镇务工经商。沿海地区的对外开放和乡镇企业的兴起、城市建设加快创造了大量的就业岗位。1992年以后，中国出现了前所未有的“民工潮”，当年就有大约4000多万农民工到沿海城市和城镇去打工，此后外出打工的农民越来越多，形成了波澜壮阔的洪流。可以这么说，这一洪流改变了我国的经济社会结构，提高了农民的收入，改变了一大批人的命运和生存状态，为我国的工业化提供了源源不断的劳动力供给，促进了农业机械化，加快了我国的现代化进程。所以说，允许农民进城务工经商的举措意义重大。
改革开放以来，一批批农民脱离了农业，离开了农村，进入工厂，进入城市，形成了庞大的群体。据统计，其总人数已超过2.8亿。他们不仅为中国的工业化作出了贡献，也为城镇化作出了贡献。但时至今日，这些农民虽然在统计数据上大部分已属于城市常住人口的一部分，但由于身份问题并没有解决，家属没有进城，未能享受与城市居民平等的待遇，所以，农民工问题依旧是社会各界广泛关注的问题。
我国改革开放以来的城镇化过程分为两个阶段：第一阶段是2000年之前，属于被动的城镇化阶段。农民冲破了制度的罗网，进入城市，进入工厂、商场、餐厅和建筑工地，成为了城市建设的生力军。城市人将他们称为“盲流”，学者称他们为“流民”，不久以后，一个新概念随之诞生，就是“农民工”。虽然有些逻辑不通，但得到最大限度的认同。很久以后，中共中央文件中出现了替代“农民工”的新概念，就是“农业转移人口”，但“农民工”这一概念并未退出历史舞台，仍为学者和市民所沿用。第二阶段是2000年之后，属于主动的城镇化阶段。进入21世纪，党和国家领导人及社会各界认识到，城镇化是现代化的必由之路，是解决三农问题的有效途径，是国家的大战略。城镇化由“堵”和“疏”，转到“留”和“拉”，解决农民工遇到的困难与问题成为各级政府的重要任务。之后城镇化速度不断加快，城镇化水平不断提高，由1998年的33.35%提高到2017年的58.2%。
城镇化战略的形成过程
20世纪90年代，面对汹涌澎湃的“民工潮”，人们的认识并不是很一致，一些人认为，农民工进入城市抢占了城市人的就业岗位，打破了城市的平静。很多人认为，农民从农村出来是无奈之举，但最好去小城镇，而不要来大城市。进入21世纪，对城镇化的认识有了升华。“十五”计划纲要提出“要不失时机地实施城镇化战略”“在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平，走出一条符合我国国情，大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路”。“十五”计划中提出的城镇化，仍然是城市建设问题，并没有把农民进城即农民工问题作为城镇化的核心内容来考虑。
“十一五”规划纲要以一章的篇幅阐述城镇化问题，提出：促进城镇化健康发展，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。对临时进城务工人员，继续实行亦工亦农、城乡双向流动的政策，在劳动报酬、劳动时间、法定假日和安全保护等方面依法保障其合法权益；对在城市已有稳定职业和住所的进城务工人员，要创造条件使之逐步转为城市居民，依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务；对因城市建设承包地被征用、完全失去土地的农村人口，要转为城市居民，城市政府要负责提供就业援助、技能培训、失业保险和最低生活保障等。鼓励农村人口进入中小城市和小城镇定居，特大城市要从调整产业结构的源头入手，形成用经济办法等控制人口过快增长的机制。“十一五”规划纲要将城镇化聚焦到人的层面，提出解决临时进城务工人员、已有稳定职业和住所的进城务工人员和失去土地的农村人口的问题，但在实际工作中却没有强有力的措施。
党的十七大报告提出：“走中国特色的城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”“十二五”规划纲要明确提出“坚持走中国特色城镇化道路，科学制订城镇化发展规划，促进城镇化健康发展”。该纲要提出要解决农民工的户籍问题，并把“农民工”这一概念表述为“农业转移人口”，“稳步推进农业转移人口转为城镇居民。把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务”。问题是城镇居民与城市居民是不是一回事，人们的理解不同，更多的人理解为小城镇应解决农业转移人口的户籍问题，进入城市尤其是大中城市的农业转移人口的户籍问题依旧悬而未决。
党的十八大报告中将城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化相并列，即，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
2013年12月，中央城镇化工作会议在北京举行，习近平总书记在会上发表重要讲话，李克强总理论述了城镇化工作的着力点，提出了推进城镇化的具体部署。会议指出，城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。此次中央城镇化工作会议的召开，标志着推进城镇化成为全党全国的共识，城镇化战略成为我国未来经济社会发展的大战略。
2014年，中共中央、国务院批准了《国家新型城镇化规划》，规划明确：城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。此后《国家新型城镇化规划》成为推进城镇化的基本纲领，中国的城镇化进程进一步加快。
中共十九大报告回顾了十八大以来城镇化的成就，城镇化率年均提高1.2个百分点，8000多万农业转移人口成为城镇居民，提出“以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。
城镇化的本质是实现人口由农村向城市和城镇的转移，城镇化的最终目的是要为人的全面发展创造条件，让进城的农民进得来、住得下、过得好。因此，城镇化的核心是人的城镇化，城镇化政策的核心也应是促进农业转移人口的市民化。
农业转移人口市民化：提高城镇化质量的关键所在
党的十七大以后，中央不断强调农业转移人口市民化，农业转移人口市民化成为城镇化战略的核心内容与难点所在。解决农业转移人口问题也就是农民工市民化是提高城镇化质量的关键。正确的选择是让进城的农民工留下来，并且让他们的家属进城来。解决农民工的子女就学问题、社会保障问题和住房问题。
农业转移人口市民化就是让已进城的农民工不管是在大中城市，还是小城市、小城镇都能享受与城市居民同等的福利待遇、享受同等的社会保障、同等的权利与义务，不再是城市的“边缘人”。很多人认为，农业转移人口市民化就是解决农民工的户籍问题，户口问题一解决，其他问题就迎刃而解了。事实上，户口是一个形式，而附着在户口上的福利和保障才是本质内容。农业转移人口市民化可从解决农民工的福利与保障入手。户籍问题因中小城市附加在其上的福利已极少，农民工转户的积极性受到抑制，由过去“抢着转户”到“不想转户”，因此，通过解决农业转移人口的户籍问题来提高城镇化质量的途径基本被阻断。
首先应该解决也最容易解决的是农业转移人口的社会保障问题。在社会保障制度方面，主要是解决农业转移人口社会保障的可转移问题，应加快在农民工输入和输出大省之间进行养老保险关系转移的对接试点工作，在取得经验的基础上向全国推广。农业转移人口的资金来源本不成问题，因为，农业转移人口从工作之日起，就要缴纳各种社会保险，是自己为自己保险。应尽快实现社会保障全国统筹问题，以使农民工群体全面建立社会保障制度尽快成为现实。其次是农民工的子女教育问题。儿童教育当然是输入地政府的责任，不应该对农民工子女有任何的歧视。实质上这已经不是农民工的福利而是农民工子女的权益。最后是在住房方面，要城市政府包下来也不现实，应多层面完善农民工的住房问题。制定解决农民工住房的长期政策，参照城市住房公积金制度，制定并实行农民工住房公积金制度，对建立公积金账户的农民工允许其以公积金购房和支付房租；建设一批小户型的廉租房，向包括农民工在内的无力购房的低收入群体出租。针对农民工住宿房源极其紧缺的现状，应采取多种渠道增加农民工住房的有效供给。各城市建设的廉租房，应把农民工考虑在内。鼓励家庭移民，家庭中凡有一人在城镇有固定职业者，允许其家庭成员落户。户籍制度改革的目标是实现城乡二元户籍向城乡一元户籍制度的转变，也就是取消二元户籍，建立全国统一的以居民身份证和居住证为基本依据的人口管理机制。
对城镇化的讨论仍在继续。有些人认为城镇化导致农村衰落。持这种观点的人既对城镇化缺乏正确的认识，也对乡村存在的问题不甚了了。事实上，城镇化有利于农村的发展，有利于农业、农村的现代化。城镇化与乡村振兴并不矛盾，只有农村人口大幅度减少，留在农村的农民的收入才能够提高，土地规模化经营才有可能，人才和资本才能够流入农业和农村，农村产业才能兴旺。有些地方政府至今仍把城镇化与城市建设混为一谈，把大量资金用于城市的美化洋化，而不去解决农业转移人口面临的困难，农村的“留守儿童”“留守妇女”“留守老人”问题仍然非常严重。“三留问题”与“三农问题”一样，都是城镇化不彻底的问题，加快农业转移人口市民化、提高城镇化质量才是重中之重。
(作者系国家发改委国土地区研究所研究员、博士生导师，中国区域科学协会理事长）
