内容提要：澜湄合作是新时期中国与湄公河国家进行次区域合作的一个成功典范。在短短两年时间内，建立了多层级合作机制体系，形成了“高效务实、项目为本、民生优先”的澜湄模式。各方发扬“推土机”精神，取得了丰硕成果。澜湄合作从一开始便得到东盟的大力支持，也成为中国与东盟升级合作的重要组成部分。其内生因素主要在于区域大市场的驱动，也是逆全球化和贸易保护主义兴起倒逼的结果，此外还与本地区非传统安全特殊性密切相关。正如其他成长机制一样，澜湄合作也面临挑战，包括机制赋权、能力建设和内外协调等问题，未来需要完善体制机制，加强横向联系，注入可持续动力。

关 键 词：澜湄合作  次区域合作  中国—东盟关系

澜湄合作成立两年多来，取得了丰硕成果，在次区域合作中的影响日渐扩大，成为中国与周边国家构建命运共同体的重要典范。全面总结澜湄合作所取得重大进展的成功经验，分析未来发展可能面临的主要问题，对进一步深化澜湄合作具有重要意义。

一、澜湄合作进展

澜湄合作是中国与周边国家进行次区域合作发展最为迅速和最具成效的机制之一。2016年3月23日，为落实第17次中国—东盟领导人会议提出的澜湄合作倡议，中国与湄公河五国在中国海南省举行首次领导人会议，发表了《三亚宣言》，共同建立澜湄合作机制。2018年1月10日，在该机制成立两周年之际，六国领导人举行第二次会议，全面总结了合作经验，并对未来发展进行了全面规划，标志着该合作从培育期迈向成长期。两年来，中国与湄公河国家发扬“推土机”精神，脚踏实地推进合作，在机制建设、项目推进、金融合作等方面均取得显著成绩，形成了“高效务实、项目为本、民生优先”的澜湄模式，培育了“平等相待、真诚互助、亲如一家”的澜湄文化。

(一)澜湄合作机制全面形成

澜湄合作在成立之初即设立“3+5合作框架”，“3”即三大支柱，分别为政治安全、经济和可持续发展、社会人文；“5”即五个优先领域，分别为互联互通、产能合作、跨境经济合作、水资源合作、农业和减贫合作。两年来，在六方共同商讨和共同努力下，澜湄合作形成了多层次、宽领域合作机制，建立了领导会议、外长会议、高官会议、优先领域联合工作组会议等四个层级机制，形成“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的澜湄合作格局。在“3+5合作框架”的基础上，澜湄合作积极拓展其他新的合作领域，将“3+5合作框架”进一步发展为“3+5+X合作框架”。各国均建立了澜湄合作秘书处或协调机构，增加各国跨部门之间的横向联系及成员国之间的协调能力。同时，还成立了三个辅助机构，包括澜湄水资源合作中心、澜湄环境合作中心和全球湄公河研究中心，三个中心已进行实质运作，分别在各自领域发挥牵引作用。

(二)早期收获项目释放示范效应

澜湄合作第一次领导人会议确定了45个早期收获项目，覆盖五大优先领域，包括水资源管理、生态和环境保护、风险评估、减贫、防灾、疾病防治、旅游、能力建设等项目，涉及民生领域方方面面。所有项目均为开放的多边合作项目，由各国分别提出和牵头，其中，中国提出和牵头的有20个、柬埔寨5个、老挝10个、缅甸2个、泰国5个、越南3个。各个早收项目全部按计划推进，其中多数已完成或取得实质性进展。在第二次外长会议上，中方又提出13项倡议，也得到各方积极响应和快速落实。此后，又陆续形成和实施了百余个新的合作项目。各领域合作取得丰硕成果，释放良好的示范效应，带动了次区域其他项目的落地。比如在跨境经济合作方面，中国、老挝、越南等都在竞相推进“跨境特别经济区”建设，“中缅经济走廊”的提案与建设也取得进展。第一批合作项目取得超预期的成绩和效果，使得各国积极性进一步提高，因此第二次领导人会议又确认了《澜湄合作第二批项目清单》，进一步提升了合作的水平。

(三)金融支持迅速到位

在首次澜湄合作领导人会议上，中方提出5年内提供3亿美元合作专项基金，支持成员国中小型合作项目。目前，专项基金已全面启动，为132个合作项目提供支持。中方设立的100亿元人民币优惠贷款已落实近三分之二，优惠出口买方信贷也在有效实施。①中方设立第一批50亿美元国际产能和装备制造合作专项贷款，优先推进成熟项目的融资进程。截至2017年11月底，第一批专项贷款已完成授信承诺52.5亿美元，超额完成50亿美元授信评审计划，兑现中方对外有关承诺。专项贷款支持了柬埔寨暹粒新机场、越南永新火电站、老挝万象电力环网、泰国开泰银行转贷等11个项目，有力地推动了澜湄地区电力、交通、产业园区等领域建设。此外，专项贷款目前还储备23个项目，储备意向融资额达280亿美元，为后续进一步深化澜湄合作机制建设奠定基础。②为实现跨境投资便利化，成员国加强金融政策对接，强化金融支持，创新融通机制。比如，在瑞丽开放试验区，成立首个中缅货币兑换中心，推出了“瑞丽指数”，设立了中国首个在缅甸的非现金跨境支付服务点，填补了中国在缅甸无跨境结算服务点的空白。这些措施为跨境投资与贸易结算开辟了中缅金融汇兑的新途径。数据显示，2016年人民币中缅跨境结算达到158亿元，同比增长45.63%。③

(四)合作行动计划出台

澜湄合作已从早期“探索合作”发展到现在的“规划合作”，是从成长期步入成熟期的一个重要标志。澜湄合作从成立之初的一个倡议、一个构想，各方共同描绘合作轮廓，继而过渡到强化合作共识，将合作内化于心，从区域整体发展角度制定发展规划，上下游协调，各领域互动，各国协作共进。经过一年时间，六国经过工作组层面的反复磋商、高官会议的研讨、外长会议的定稿，齐心协力，共同编制了第一个《澜湄合作五年行动计划》，并在第二次领导会议期间发表。这一具有前瞻性与纲领性的文件，在合作机制的基本原则、机制架构、务实合作、支撑体系等方面制定了明确的行为准则，为澜沧江—湄公河的繁衍生息与可持续发展规划了蓝图，勾勒出次区域共同繁荣的美好愿景。④在《澜湄合作五年行动计划》的指导下，各方加紧就澜湄环境合作、澜湄水资源合作等领域，制定相关行动计划。各方乐见中方在南南合作援助基金项目下，为在湄公河五国开展医疗卫生、教育、农业等民生领域合作项目编制方案。

二、驱动合作因素

澜湄合作是中国—东盟关系最为活跃的组成部分，是中国与湄公河国家次区域合作跃上新台阶的重要标志。澜湄合作进展如此迅速，与其强劲的内生动力密切相关，它从一开始便得到东盟的认可和支持，是区域经济一体化的必然结果，同时也是逆全球化倒逼的产物。

(一)东盟的支持为次区域合作注入动力

澜湄合作是中国—东盟关系新纽带，旨在促进澜沧江—湄公河流域经济社会发展，增进各国人民福祉，缩小本区域国家发展差距，支持东盟共同体建设，并推动落实联合国2030年可持续发展议程，促进南南合作。⑤澜湄次区域合作的设想最先是由泰国在2012年提出的，中国给予了积极回应。此后，中国—东盟领导人会议上多次确认将支持澜湄合作机制。2014年11月，第17次中国—东盟领导人会议主席声明第十九项指出：“我们支持中国与湄公河流域国家开展更紧密的次区域合作。我们欢迎泰国提出的澜沧江—湄公河次区域可持续发展倡议，该倡议将有助于缩小东盟国家间的发展差距。我们欢迎中国和湄公河次区域国家探索建立相关对话与合作机制的可能性。”⑥2016年9月，第19次中国—东盟领导人会议联合声明第十三项指出：“我们欢迎澜沧江—湄公河合作首次领导人会议于2016年3月23日在中国三亚成功举行。我们也欢迎在现有湄公河次区域合作机制，如澜湄合作、大湄公河次区域经济合作、东盟—湄公河流域开发合作及其他相关次区域合作框架下加强合作，以支持缩小地区发展差距。”⑦

澜湄合作确定“3+5+X合作框架”中的“3”，与东盟一体化倡议确立的政治安全、经济及社会文化三大支柱一致，“5”也与东盟共同体建设的优先领域吻合，比如澜湄互联互通与《东盟互联互通总体规划2025》兼容。澜湄合作框架与中国—东盟“2+7合作框架”⑧全面对接。中国—东盟宽领域、深层次、高水平的制度性合作，为澜湄合作提供了重要保障和制度基础。

(二)市场机制驱动经济合作升级

澜湄合作是中国与湄公河五国共同协商界定的跨国经济区，通过利用彼此之间生产要素禀赋的不同来促进贸易和投资。各方发挥自身比较优势，弥补不足，实现产业综合竞争力提高。

各方先前经济合作有深厚积累，建立机制化合作水到渠成。经过长期的经济合作，中国与湄公河国家经济相互依赖性、互补性加深。目前，湄公河国家中除老挝以外，其他国家的第一大贸易伙伴和第一大进口来源国均是中国；而中国则是老挝的第二大贸易伙伴和第三大进口来源国。从出口看，中国是缅甸的第一大出口市场，老挝和泰国的第二大出口市场，越南的第三大出口市场以及柬埔寨的第六大出口市场。若将湄公河五国作为一个整体，该地区是中国的第五大贸易伙伴。从投资存量看，目前中国是柬埔寨、老挝和缅甸最大的外资来源国，越南第八大外资来源国；从投资流量看，2017年以来中国是泰国第三大外资来源国。中国的投资对湄公河国家经济增长越来越重要。⑨

次区域经贸合作需要换挡升级，提升在全球价值链中地位。自2002年11月中国与东盟签署了《中国与东盟全面经济合作框架协议》后，中国与湄公河国家经贸合作进入快车道。2010年1月，中国—东盟自由贸易区正式启动，中国与湄公河国家经贸合作机制化水平达到一个较高层次。2015年1月，中国—东盟自由贸易区在越南、缅甸、老挝和柬埔寨等国实现“零关税”，次区域内的关税已降低到非常低的水平。随着削减关税的边际效应降低，提升合作水平成为日益突出的问题，次区域合作需要拓展新的空间。澜湄国家均为发展中国家，许多成员资源禀赋和产业结构近似，在全球生产网络中处于低端位置，许多产品在国际市场上面临直接的竞争。随着国际分工沿着产业链条的不断深化，次区域各国间迫切需要加强合作，减少竞争，促进互补，共同提升在全球价值链中地位。⑩

逆全球化与反自由贸易思潮兴起，倒逼地区国家携手共同应对。近两年来，逆全球化思潮、反自由贸易声浪四起，“黑天鹅”事件频发，贸易保护主义在全球蔓延。世界贸易组织(WTO)框架下谈判停滞，全球自由贸易体系经历艰难时期。湄公河国家处在经济发展起飞阶段，市场有限，外向型经济特点尤其突出，最先感受到逆全球化的冲击。这些国家需要加强区域和次区域合作，释放经济活力，实现共赢，除了推动中国—东盟快速达成贸易升级版外，还积极利用相互之间山水相连、文化相通的人文和地理特点，通过建立合作机制来推动域内生产要素快速、高效流动，确保贸易和投资制度化进程，为区域经济可持续增长注入强劲动力。

(三)非传统安全挑战倒逼制度性合作

同其他东南亚国家相比，中国与湄公河国家面临的非传统安全问题具有独特性。这种独特性伴随全球化和信息化的加速发展，挑战性也越来越大，急切需要进行制度性合作共同应对。

一是水资源问题联动性和敏感性。跨界或边界河流水资源开发争议变得越来越棘手。争端主要涉及水电的开发与利用，各国对流经境内的水资源基本上按照自己的需求进行单方面开发利用。湄公河、萨尔温江、伊洛瓦底江等河流上游开发利用引发下游猜忌。中国在湄公河上游的澜沧江修建梯级电站，也引来下游国家的非议，尤其是在下游出现大旱时，一些舆论将矛头指向中国。下游国家之间也有矛盾，老挝力图将本国打造为亚洲的“蓄电池”，但其发展水电计划遭到下游柬埔寨、越南责难。相关河流水资源的开发利用问题已影响次区域国家之间的关系，迫切需要从全流域加强对相关问题的磋商、协调，从长远角度进行规划，在对水资源进行有效管理和合理开发的同时，增强各国间的互信。

二是跨国犯罪形势严峻。受历史、政治、地理、经济、社会等多种复杂因素影响，湄公河流域跨国犯罪频发。“金三角”地区至今依然是世界上制毒、贩毒等涉毒犯罪活动的高发区。湄公河作为次区域水上运输大动脉，航运安全问题日益突出，收取保护费、抢劫、绑架等跨国犯罪猖獗。特别是2011年10月，13名中国船员在泰国码头被枪杀，举世震惊。此外，国际洗钱、贩卖人口、军火走私等非传统安全问题也非常严重。澜湄国家迫切需要合力打击各类跨国犯罪活动，维护流域航运安全和社会秩序。

三是非法移民流动性强。次区域各国跨界民族众多，人文相通，由于资源禀赋、地理位置不同，经济机遇各异，人均收入差异较大，随着互联互通的便捷化，人口流动加速，非法移民问题日益突出。非法移民主要来自缅甸、老挝、柬埔寨，而泰国、中国是非法移民的主要输入国。缅甸《七日新闻》称，目前在泰国非法打工的缅甸劳工有200万人左右，其中缅族、孟族、克伦族占多数。(11)随着中国经济的发展，越南、缅甸等地劳工偷渡到中国寻找工作机会。

(四)地区小多边机制急需制度创新

湄公河流域有两个重要的小多边机制，即湄公河委员会(简称湄委会，MRC)和大湄公河次区域经济合作(GMS)，两个机制自成立以来对推进地区合作起到了先导作用，但随着时间的推移，制约因素日益显现，效率降低，能力缺失，需要创建新的机制进行补充和促进。

湄委会是一个由湄公河下游国家组成的专门从事水资源开发与管理的政府间组织。该组织代表性不足，不包括中国和缅甸这两个上游国家，不满足全流域国家这个必要条件。湄委会大部分活动经费来自成员国，西方国家和组织以“发展伙伴”名义提供资助和捐赠，其中多数捐助具有附加条件，这在一种程度上影响其独立性及全流域的整体利益。近年来西方的捐赠减少，对湄委会影响下降。(12)湄委会的致命性机制弱点是缺乏政治权威，机制能力较弱，在实施可持续合作和资源管理方面缺乏执行力。成员国对各种发展项目保持独立决策权。湄委会仅起着咨询作用，主要功能局限于收集和分享信息，协调磋商，没有权力否决和要求改变成员国的工程设计。成员国也没有任何意愿要重新协商《湄公河协定》，赋予湄委会政治权力。湄委会只好依靠各成员国单独去追求可持续发展目标。各成员国湄委会是支持湄委会项目运行的国家协调机构，得到国内法授权，但《湄公河协定》没有对其明确定位。由于各国国情不一，各成员国湄委会普遍缺乏足够政治资源，机制设置独特，有的在环保部下运作，有的则受水资源部门管理。各成员国湄委会名义上为跨部委合作，实则权力非常有限，各工作组难以施展手脚。(13)

湄委会在推进地区合作中象征意义多于实际意义，不仅难以达到可持续发展的目标，还成了各国未能适当处理发展问题的挡箭牌。湄委会也在进行转型，更加明确定位于工具化的技术组织，继续收集信息、监测环境和进行复杂的科学分析，让更多的政治协调工作留给各国外交部门。2014年，湄委会开始进行全面的“组织责任的去中心化”，尽管组织的基本结构部件仍存，但是关键的技术和金融责任开始转移，从其中心机构驻万象的秘书处向成员国平行机构转移，在各国湄委会指导和协调下运行。按照去中心化和改革路线图，秘书处裁减一半职员，同时缩小功能，从资金募捐者转向让成员国自行其是。湄委会重组、转移责任、调整资金募集机制等，显示其在区域合作中力不从心。

大湄公河次区域经济合作是一个以综合开发项目为导向的合作机制。该机制包括了中国在内的全流域六个国家，得到亚洲开发银行稳定资金支持，成立二十多年来取得一定成果，但随着合作的深入，局限性逐渐显露出来，一些瓶颈问题制约着合作的进一步深入。该机制属于松散、开放式的合作，各国没有政治意愿来建立共同授权的、统一的执行机构，以至于被称为“没有牙齿”的非约束性磋商机制；也没有建立一个独立的监督机制，一些项目的推进易中断；没有涉及关键的水资源开发项目；成员国的行动受亚行制约。(14)

次区域合作制度不健全，使得深化合作缺乏制度保障，迫切需要创新治理模式，实现次区域合作中政治、经济和环境利益的最优化，澜湄合作机制应运而生。

三、未来发展方向

经过两年的发展，澜湄合作已有了坚实基础，为确保未来合作稳定发展提供了重要保障。正如其他机制一样，澜湄合作也存在自身问题，需要在不断克服困难中前行。未来发展需要面对三大问题：

第一，机制赋权问题。新机制在建立之初动力往往比较强劲，但要保持持久力，则需进一步赋权。湄委会、大湄公河次区域经济合作经验表明，区域机制活力取决于各国授权程度。各国让渡权力的程度，决定次区域组织的合作深度和广度。今后，澜湄合作纵深推进和合作领域拓宽，需要各国共同寻找利益公约数，给予新机制明确的政治身份。澜湄合作作为一个次区域组织，需要不断自我完善，通过制定相关决议、法律文件等形式把合作目标、程序、成果等固化下来，在区域合作中不断提高自身声望，扩大影响力。澜湄合作需要以实际行动和实际效果来支持东盟一体化，帮助东盟缩小发展差距，也需要以开放、透明的姿态与东盟保持密切沟通。

第二，能力建设问题。澜湄各国政体、法律制度不同，政治运行体系不一。一些国家议会权力较大，重大议题和工程建设均需要经过议会批准。部分国家市场经济比较成熟，而部分国家仍处于由计划经济向市场经济转轨时期，国内相关法律法规尚不完善，各国行政效率参差不齐。鉴于各国治理模式不同，彼此需要适应和磨合。有的议题和项目可能走得快，而有的可能只能慢慢推进。各国发展阶段不同，所遇到的问题和关注度、信息掌握度不同，对一些专业领域和技术性问题的研究能力和处理能力存在差距或者各有所长。比如在水资源开发、农业科学灌溉、土壤综合治理等方面，中国经验丰富，能力较强；在经济建设、城市管理、环境治理等方面，泰国也拥有一定优势，而老挝、柬埔寨、缅甸则存在短板。

第三，内外协调问题。该区域现已存在各种合作机制，除了湄委会、大湄公河次区域经济合作外，还包括东盟—湄公河开发合作、美国启动的湄公河下游行动计划、日本—湄公河国家领导人对话、印度发起的恒河—湄公河流域合作、韩国湄公河国家外长会议等，这些机制分由不同国家或国际组织主导，既有合作，也存在竞争。域内各国对美、日、印等国参与湄公河次区域合作的态度不一。一些国家认为，域外国家的介入容易导致区域内部事务国际化，使合作机制更加复杂，有可能导致参与次区域合作各方的分化；而一些国家则认为，域外国家的介入可以帮助发展经济，还可以发挥“平衡器”作用。澜湄合作需与各种次区域机制进行协调，减少域内外国家之间的相互猜忌及机制之间的不良竞争。

为确保可持续发展和强劲发展动力，未来澜湄合作可从以下几个方面着力。

一是完善体制机制。健全的机制是促进次区域合作深入推进的制度保障。执行机制是次区域各国实现合作的必要条件，没有具体和制度性的执行机制，势必会导致合作各国的意向落空或受阻，阻碍合作目标的顺利实现。在机制初创阶段，各国内部机制都需加强协调，各部门之间关注点不同，对合作有一个磨合过程。各国澜湄秘书处或协调机构刚建立，统筹能力不一。未来各国需要让渡部分权利给共同的合作体，应在加强澜湄合作内部能力建设的基础上，整合各国秘书处或协调机构，搭建统一的执行机构，建立国际秘书处。国际秘书处具备行政能力，担负统一协调功能，将澜湄流域视为一个整体，规划次区域的整体发展，根据各国授权制定保障次区域合作的法律法规。

二是加强横向联系。澜湄合作是中国—东盟合作的重要组成部分，需要与中国—东盟10+1合作建立联系制度，加强沟通与协调。澜湄合作与其他次区域组织是一种相互补充、相互促进的关系，互不排斥，作为协作性伙伴，共同为次区域发展构建一种多层次、各具特色的治理结构。通过与大湄公河次区域合作、湄委会等构建伙伴关系，有效协调彼此之间的关系，避免功能上的重叠，减少重复工作，使决策和行动更加合理和科学。澜湄合作是一种开放性和包容性合作，在机制完善走稳之后，视情可吸收其他国家和区域组织为观察员，协调域内外国家和区域组织之间的关系。通过建立对话关系加强与域内外非政府组织合作，比如创建类似“澜湄水资源合作论坛”、“澜湄环境合作论坛”、“澜湄能源合作论坛”等各类论坛，交流澜湄合作信息，宣介合作进程。

三是注入可持续动力。创新金融机制，增强造血功能，加强金融政策对接，加快促进跨境投资便利化。制定落实五年发展规划的细则，落实具体推进项目，实现阶段发展目标。在深化现有合作的基础上，逐步拓展新的合作领域。加强全流域的整体规划，充分利用各方自身优势，建立各具特色的产业集群，打造澜湄流域经济发展带，增强在全球供应链中的竞争地位。

①“澜湄合作专项基金柬埔寨首批项目签约”，新华网，2017年12月21日，http://www.xinhuanet.com/2017-12/21/c_1122148989.htm。(上网时间：2018年2月24日)

②“国开行设立第二批50亿美元，国际产能和装备制造合作专项贷款支持澜湄合作”，新华网，2018年1月12日，http://www.xinhuanet.com/money/2018-01/12/c1122252465.htm。(上网时间：2018年2月24日)

③“边城瑞丽：因扩大开放而更加美”，瑞丽市官网，2017年12月4日，http://www.ruili.gov.cn/jrrl/rlzk/content-162-2660-1.html。(上网时间：2018年2月22日)

④“澜沧江—湄公河合作五年行动计划(2018-2022)”，《人民日报》2018年1月11日。

⑤“澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言”，中国政府网，2016年3月24日，http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/24/content5057018.htm。(上网时间：2018年2月24日)

⑥“第十七次中国—东盟领导人会议主席声明”，外交部网站，2014年12月1日，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/dnygjlm_673199/zywj_673211/t1215662.shtml。(上网时间：2018年2月24日)

⑦“第19次中国—东盟领导人会议暨中国—东盟建立对话关系25周年纪念峰会联合声明”，外交部网站，2016年9月8日，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/dnygjlm_673199/zywj_673211/t1395707.shtml。(上网时间：2018年2月24日)

⑧“2”指两点政治共识，包括深化战略互信，拓展睦邻友好；聚焦经济发展，扩大互利共赢。“7”指政治、经贸、互联互通、金融、海上、安全、人文等七个重点合作领域。

⑨中华人民共和国商务部：“以经贸合作擦亮澜湄合作‘金字招牌’”，人民网，2017年12月16日，http://finance.people.com.cn/n1/2017/1216/c1004-29711130.html。(上网时间：2018年2月24日)

⑩卢光盛、金珍：“‘澜湄合作机制’建设：原因、困难与路径？”，《战略决策研究》2016年第3期。

(11)金师波、许红艳：“大湄公河次区域非法劳工移民问题研究”，《发展研究》2014年第3期；王亮：“大湄公河次区域合作的问题及启示”，《文山学院学报》2016年第6期。

(12)Luke Hunt,"Can ASEAN Save the Mekong River?," The Diplomat,May 5,2017.

(13)Jack Guen-Murray,Monzima Haque and John Lichtefeld,"The Future Shape of Mekong Cooperation:A Closer Look at the Paths Ahead for the Mekong River Commission," The Diplomat,September 13,2017.

(14)Linh Tong,"Is Sustainable Development along the Mekong Possible?," The Diplomat,October 31,2017.