内容提要：中国地方政府参与国际合作是国际关系和中国政治研究中的一个新问题。中国地方政府参与国际合作的动力与改革开放以来中国对外关系领域的分权是分不开的，制度性分权和政策性分权为地方政府参与国际合作提供了激励和保障。在现行中国国家结构下，地方参与国际合作对中央外交起着配合、补充和支持的作用。通过对港澳、沿海省份、西南省份、西北省份和东北省份参与次区域合作的研究，作者指出：跨界次区域合作是亚洲区域化进程中的一个重要现象，国际组织、中央政府和地方政府在其中发挥不同的作用；政府主导的区域主义符合亚洲政治文化的特点，更能有效地推进亚洲的区域化进程；从中国与亚洲区域化关系看，目前已初步形成了中国-东盟机制、上海合作组织和东北亚合作机制的“Y”形干状制度性安排，地方政府参与的次区域合作则形成了多层次枝状制度性安排，在“枝繁干壮”的区域化战略中，需要对地方政府的作用给予更多的关注和重视。
[修回日期：2010-02-07]
[中图分类号]D61 [文献标识码]A [文章编号]1006-9550(2010)05-0004-21
地方政府进入国际舞台是当代国际政治中一个较为突出的现象，对于中国政治和外交来说，更是一个全新的现象。中国的政治学、行政学、经济学在地方政府研究上积累了许多成果，但就地方政府与国际政治关系而言，似乎未给予足够的关注；国际政治研究长期关注中央政府间关系，对次中央政府在国际政治中的作用，应有许多值得开拓的地方。而从国内政治和国际政治结合的角度研究这个问题，是个有用的视角之一。本文以中国地方政府参与国际合作为例，探讨中国地方政府在亚洲次区域合作中的动力、行为和机制，并进一步思考其对中国亚洲区域化战略的含义。
一 为什么要研究亚洲区域合作中的中国地方①
地方省份参与国际合作是全球化时代国际关系以及中国对外关系中出现的一个新现象，尤其在东亚甚至广泛的亚洲区域合作过程中，中国地方省份发挥的作用不可忽视。在已有的关于中国参与区域化进程的研究中，学者们大多将目光聚集在中央政府层面的双边和多边合作上，对这一合作进程中处于地缘前线的地方的角色似乎关注得不够。区域主义是近年来中国外交战略的重要组成部分，亚洲的中小国家是中国外交战略的重要依托之一。本文试图从中国地方参与国际合作的角度，研究亚洲区域化进程中非中央行为体的作用。笔者之所以提出这个视角并做初步的研究尝试，出于以下几个研究理由：
第一，中国是世界上拥有邻国最多的国家，周边国家多达29个(其中陆地接壤邻国有14个)，另外，中国有15个沿海省(自治区直辖市、特别行政区)、9个边省(自治区)与一个或多个国家地理上接壤。地理上的独特性和丰富性赋予中国地方参与周边国际合作以天然的条件。中国共产党第十七次全国代表大会报告提出“深化沿海开放、提升沿边开放、扩大内地开放”战略。②因此，沿海、沿边对外开放及其参与的次区域合作是中国新周边外交和新区域战略的重要组成部分。③
第二，亚洲的区域化进程很大程度上得力于中国改革开放的动力，没有中国的改革开放，就难有亚洲近年来迅猛发展的区域化进程。1978年以来，中国的改革开放从区域层面上带动了亚洲特别是东亚的区域化进程。在20世纪80年代，东亚一些国家一度出现学界广泛探讨的“东亚经济奇迹”或者“东亚模式”，由于日本在当时亚洲经济中的显赫地位，“雁阵模式”成为人们讨论东亚合作最常使用的词语之一。笔者认为，中国的改革开放以及中国对区域合作的参与方式解构了“雁阵模式”，而中国地方对次区域合作的广泛参与则构成亚洲区域合作新形态的重要内容之一。
第三，新中国成立以来，中国与邻国逐步解决了边界问题。改革开放以来，中国与邻国维持了近30年的和平。在和平的大背景下，边界和边境的政治、军事属性相应降低，与此同时，边界和边境的经济和人文交流的属性则相应上升。这为中国地方省份与其周边邻国开展跨界次区域合作提供了可能。另外，亚洲区域主义进程存在地区-中央-地方的多层次制度安排特点，地方作为区域治理的最低层次以及次区域合作的倡议者、参与者和推动者，经济合作和人文交往如何促进区域合作效应的扩大以及是否进一步降低边界的威胁因素，值得我们关注。
第四，中国地方的经济发展离不开其与周边国家的合作，同时，地方经济发展又使其有能力更进一步参与到区域特别是次区域合作中。从地方能力来看，我们对2008年中国地方的国内生产总值(GDP)与中国的亚洲周边国家GDP进行比较(见表1)后发现：(1)亚太地区前20大经济体中，11个是国家，9个是中国地方省(直辖市、自治区、特别行政区)；(2)亚太地区前40大经济体中，16个是国家，24是个中国地方省(直辖市、自治区、特别行政区)；(3)中国沿边省(自治区)的GDP普遍接近甚至超过其邻国。自进入21世纪以来，中国国务院批准了14个经济区建设规划，其中大半经济区与周边国家区域合作有关，呈现出内外联动、相互呼应的特点，在此背景下，地方成为次区域合作的重要参与者、相关者。
第五，有关区域主义研究的最主要知识来自欧洲经验，欧洲一体化模式被诸多学者认为可以借用和复制到亚洲区域合作实践中，④亚洲学者在研究亚洲区域主义进程的时候，多多少少会下意识地以欧洲为参照。另外，中国和东亚的大部分学者认为，东亚本身巨大的差异性和复杂性，决定了东亚要走到当今欧洲一体化的地步会非常困难。⑤笔者认为，对中国地方参与区域合作进程进行考察，有助于我们以中国和亚洲为中心，重新认识亚洲的区域化进程及其中国因素。进一步而言，有关中国边境次区域合作经验研究的展开，最终能否为多邻国的大地域政治体(如俄罗斯、巴西等)的区域合作提供参考和指导，也是个很有意义的学术问题。
说明：阿富汗、中国澳门的国内生产总值为2007年数据。缅甸、朝鲜的数据缺失。除此之外的其他国家和地区的GDP均为2008年数据。其中中国台湾数据来自亚洲开发银行，原始数据为123 652亿新台币，按31.5的年均汇价折算为美元。
本文首先阐述了中国对外关系领域的分权问题与地方参与国际合作的动力机制，认为制度性分权和政策性分权为地方参与国际合作提供了激励和保障；文章第二部分还概述了现行中国国家结构下地方参与国际合作与中央外交之间的关系，指出地方对外活动起到了对中央外交配合、补充和支持的作用；文章第三和第四部分简略地回顾并总结了港澳地区、沿海省份、西南省份、西北省份和东北省份参与区域和次区域合作的特点；本文第五部分通过对中国地方参与次区域合作的分析，进一步思考了亚洲区域主义道路、中国的区域主义战略和亚洲区域治理前景问题。
二 分权与中国地方的国际行为
分权或集权是各国内部政治中轮替出现的政治现象。20世纪80年代末以来，随着全球化的发展，分权成为各国内部政治经济发展的趋势之一，另外，相对稳定和开放的国际体系也为各国内部政治的分权提供了很重要的外部条件。⑦学界探讨比较多的以及较一致的看法是，改革开放以来中国的分权方向集中在地方、部门和企业三个领域，笔者认为，作为单一制国家结构的中国，自改革开放30多年来，伴随着对地方的分权过程，中国还存在一个不为我们所注意的对外关系分权现象，该现象为本文研究的中国地方的国际行为和跨界次区域合作提供了制度和政策上的可能。
(一)中国存在对外关系领域的分权吗？
中国存不存在对外关系分权这个问题，很大程度上取决于我们对外交的定义。一般中国政治理论研究告诉我们，中国的国家结构是单一制，外交权力属于中央政府。从比较政治角度看，无论联邦制还是单一制国家，国防和外交权力理论上都归属于中央政府。当然，在实践中，这种权力归属也不是绝对的。⑧从狭义的外交定义看，地方政府均无权涉及国家外交事务，但是从议题联系和内外政治联系的事实甚至大外交的角度分析，地方参与国家外交却是不容置疑的事实。作为对这一事实的默认，联邦制或单一制国家通过分权、授权、放权等形式，给予地方或者州政府一定限度的参与对外关系的权力，从而使地方或者州逐步活跃在国家的对外关系领域。⑨
当然，如果从广义的外交概念出发，尤其是在经济外交、人文外交和公共外交领域，个人、公司、非政府组织、政府机构中的非外交部门乃至地方政府都日趋活跃在国家的对外关系领域中。在这一大趋势下，单一制和联邦制国家在国家安全和中央权威不被威胁的前提下，都不禁止这类行为体参与对外关系活动，在全球化时代的今天，它们参与对外关系的行为甚至得到中央政府的鼓励。就改革开放以来的中国而言，我们可以从纵横两个层面关注对外关系领域的分权。一是事关外交的职能性权力(事权)在越来越多的政府部门中得到分享、分担，或者说，现在不仅仅是外交部，其他政府部门也越来越多地卷入到外交事务处理中，这一点特别体现在近年来中央提到的多领域外交中。⑩随着各个政府部门越来越多地参与到国际公共产品的供给中，部门外交会成为中国外交研究中的重要问题。这个问题本文暂不论述，当另以专文论之。二是从大外交以及中国独特的国家结构角度理解，外交在纵向的央地关系上也存在有限度的分权现象。例如，香港和澳门回归祖国以后，它们在一些职能性国际组织中仍然具有代表权，在一定条件下还具有缔约权。这是“一国两制”制度的创新性设计之处。再如，改革开放以来，随着外贸体制改革和内外直接投资审批权的下放，地方省份与一些沿海、沿江、沿边及内陆城市具有越来越多的自主性，开展国际合作，展开国际活动。(11)
改革开放以来，中国在对外关系领域的分权表现在以下几个领域：第一，从宪法和立法领域看，1982年颁布的《中华人民共和国宪法》(简称1982年《宪法》)强调在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性，赋予地方政府较为清晰和自主的行政管理权限和立法权限；(12)按照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(简称《基本法》)，“一国两制”体制下的港澳地区相对于内地其他省份，具有独有的、高度自主的参与国际活动的权力；另外，从中央和地方的立法权力分配上，自改革开放以来，随着《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)颁布和地方立法实践的扩大，地方立法的范围会间接涉及调整地方与外部同级行为主体之间的关系，此权力不直接与狭义的外交缔约权相抵触，但与国家广义的对外关系行为存在关联。(13)第二，改革开放以来，外贸和融资权的下放，促使地方政府拥有更多的自主权开拓国际合作活动空间。伴随着社会主义市场经济的建立，特别是2004年开始实施的《中华人民共和国对外贸易法》，取消了外贸经营权的审批制，法人、其他组织包括个人全面进入外贸流通领域，所有的经济实体都具有进出口贸易权，这为地方参与全方位对外开放创造了前所未有的便利。第三，中国的分权、放权、授权存在倾斜和梯度的特点，到20世纪90年代后期，在全方位开放背景下，中国的地区倾斜政策开始转向更多地考虑中西部地区，由先前注重面向海洋的沿海省份为重点的开放转向沿海、沿边、内地省份兼顾和并重的开放战略。开放战略和政策的转变为内陆特别是沿边省份的对外合作提供了契机。
在现行国家结构下，我们应该如何认识地方政府获得的对外交往权力的属性？张蕴岭教授指出，鉴于地方政府参与对外关系的权力部分来源于中央授权的事实，因此，有必要将分权与授权区别对待。(14)有的经济学者认为，由于中国不是联邦制国家，在目前的体制下，中央和地方的分权只能属于行政管理性质的向下授权，下放的权力随时可以被收回。(15)为了区别分权、放权、授权的差异，笔者认为，首先，可以从政策性分权、功能性分权和制度性分权看待中国对外关系中的分权现象。例如，前述1982年《宪法》、《立法法》、港澳地区的《基本法》有关中央和地方(含特别行政区)事权的划分，当属于制度性分权。其次，在全球化时代，为了管理全球公共问题，政府还会往上向国际组织授权，这种授权是在国际法和授权国国内法接受的范围进行的，也属于制度性分权。而在倾斜和梯度开放战略下中央给予某些沿海省份和城市独特的对外经济交往权力，应该属于带有授权性质的政策性分权。最后，由于开放政治下议题广泛的涉外性以及领域外交的突出，非外交部部门也直接参与到国家总体外交活动中，这类非外交部部门获得的对外关系权力应当属于具有分享性质的功能性分权。(16)
总的来说，笔者认为，若我们遵循“大外交”、“大外事”的定义，改革开放以来，中国确实存在对外关系领域稳定的分权趋势，正是存在制度性和政策性的分权，地方才可能被推到国际合作的前沿。
(二)分权与地方国际行为的动力
分权毫无疑问给地方带来极大的激励，这种激励成为地方参与国际合作的强大动力。参与国际合作会给地方带来税收好处，仅从财政角度考虑，不论是1994年前的财政包干制还是1994年后的分税制，都以不同方式激励地方参与国际合作，根据先前研究所揭示的逻辑，“在前种制度下，与外部世界的贸易和投资可以保证地方截留更多的财政收入，在后种制度下，地方在财政收入减少的情况下被迫更加依赖对外贸易和投资”。(17)除了税收利益以外，参与国际合作还能为地方带来其他显性的好处，例如，通过将本地区置于国际合作的前沿或者中心，而吸引中央的关注，并进而可能为地方发展争取到更多的中央资源。当然，在主要以经济增长考核干部工作绩效的激励机制下，地方从全球联系中获得的增长结果，对地方领导干部的升迁也是个重要因素。张军、周黎安等人的研究阐述了分权与经济增长之间的相关性，(18)该逻辑同样适用于解释地方参与国际合作的动力和行为。
随着地方对外活动的增加，必然出现地方对外活动与中央外交的协调问题，围绕这个问题，出现了不同的观点。陈志敏从比较外交体制角度，概括了地方国际行为与中央外交之间关系的不同模式，即地方中心论(平行外交说)、多层外交论、市场中心论、国家中心论四种。(19)笔者认为，无论何种模式，中央外交与地方的国际行为之间仍然是个主次问题，这是近代以来主权国家体系所决定的。即便看似极为分权的联邦制国家，州或省的对外活动一旦涉及国家核心利益问题，也必然从属于联邦政府，在这一点上，联邦制国家的集权丝毫不弱于单一制国家。因此，在国家核心利益问题上，地方对外活动对中央的从属性地位是毋庸置疑的。当然，在不背离国家利益的前提下，在宪法和法律允许的范围或者没有禁止的领域，或者在获得中央授权的情况下，如本文所分析的中国地方参与次区域合作的事例，我们可以把地方的对外活动或者国际行为看做对中央外交的重要配合、补充和支持，所以，两者之间是良性合作关系，不应该以狭义外交定义将其认定为冲突的关系，或者如极端分权学说所认为的那样，其重要到与中央外交平行的地位。本文是在这个理论前提下探讨中国地方参与次区域合作问题的。
即便承认地方对外活动居于从属性地位这个前提，我们还是不能忽视在对外关系中可能出现的地方行为与国家法律和中央政策之间的偏离以及地方之间围绕国际合作产生的竞争。设想一旦地方利益从对外合作过程中得到强化，与此同时，地方的国家利益观得到弱化，若没有一个强有力的中央政府对其进行纠正，地方的对外活动就会伤害到国家整体利益。(20)从本文研究的几个案例上看，地方的国际行为超出了宪法和法律规定权限，或者在事实上出现为了地方利益而严重损害国家利益的行为，是极为少见的。值得重视的是，地方之间的保护主义甚至消极竞争正在出现扩散到地方参与次区域合作进程中的可能，此现象尤其体现在我们后面研究的多省份共同参与的次区域合作进程中，各个地方省份往往会为次区域合作中地方层面的主导权而竞争。
地方对外活动的从属性含义并不意味着地方总是中央政策的被动执行者和国际合作的简单参与者。理论上，地方利益考量会促使地方拥有不受节制的动机游说中央对其分权，且都希望在次区域合作过程中扮演中心角色，以便获得重要的对外资源。这就涉及地方和中央的博弈问题。尤其值得注意的是，在我们研究的几个案例中，地方经常对中央政策进行创造性的理解和实施，鉴于先行的次区域合作多少带有示范性的意义，其成功的经验一旦得到中央或者国际组织的肯定，那么就会上升到机制层面，并进而向其他省份推广，在这个意义上，地方参与次区域合作的经验就会提升到国家或者国际组织层次。因此，我们绝不要低估地方政府参与次区域合作的创造性智慧。
三 地方在次区域合作中的位置
根据中国周边政治经济的特点，笔者将中国地方参与区域和次区域合作分成五个部分，即港澳地区、沿海省份、西南省份、西北省份和东北省份，分析其对次区域合作的参与程度及其发挥的作用。限于篇幅，笔者无法详尽阐述这五个案例，以下概述是非常简略的。
(一)港澳与内地的自由贸易协定
2003年6月和10月，中华人民共和国商务部分别与香港特别行政区财政司和澳门特别行政区经济财政司共同签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及其六个附件文本。2009年5月9日和11日，内地与香港、澳门《〈关于建立更紧密经贸关系的安排〉(CEPA)补充协议六》(以下简称《CEPA补充协议》)分别在香港、澳门签署。香港和澳门与内地更紧密经贸关系的安排属于中国主权管辖范围内的经贸合作协定，然而，与以往经贸协定不同的是，CEPA是一个高标准的自由贸易协议，是中国国家主体与香港和澳门这两个单独关税区签署的自由贸易协议性质的文件，也是内地第一个全面实施的自由贸易协议。CEPA签署后，港澳地区仍将继续作为单独关税区参与国际经贸事务，这遵循了“一国两制”的方针，也符合世界贸易组织的规则。根据CEPA规定，中国内地与港澳分别成立了“联合指导委员会”。委员会内地方召集人为商务部，香港方召集人为财政司，澳门方召集人为经济财政司。近年来，通过三地政府和工商界的积极交流与合作，中国内地多个省市与港澳建立了经贸交流平台，如京港、沪港、粤港、闽澳经贸合作机制，特别是福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九个省区和香港、澳门两个特区(简称“9+2”)还共同成立了泛珠江三角洲区域经济合作机制。(21)
CEPA是个开放的协议。在“一国两制”和世界贸易组织规则下，CEPA的原则和措施可以被推广运用到祖国大陆与台湾更紧密的经贸安排上。2009年1月26日，“海峡两岸经济合作框架协议(ECFA)”第一次两会(即海协会和海基会)专家工作商谈在北京举行。两会经过交流和协商，取得了多项共识。在相互体谅和相互尊重的基础上，按照先易后难、循序渐进的原则，分阶段逐步推进，两岸终会达成并签署这项协议，将两岸经贸合作推向新高度。
从制度性分权角度看，在两个《基本法》框架内，香港和澳门获得中央更多授权，开展对外关系活动。香港作为中华人民共和国的一个享有高度自治权的特别行政区，在参加国际组织、适用国际条约、缔结双边条约等方面享有《基本法》授予的广泛权力，当然，这种权力也受到一定的限制。(22)目前，香港以不同身份参加了34个政府问国际组织的活动，(23)在不违背《中华人民共和国宪法》和《基本法》前提下，其对国际组织以及作为独立关税区对其他国际经贸合作的参与，享有高度的自主性。澳门和香港作为中国政府的特别行政区享有高度的自主性，其参与对外交往的优势是内地省份所不能比拟的。例如，就次区域合作而言，最近的例子是，2009年12月，中日韩、东盟十国财长和中央银行行长以及中国香港金融管理局总裁正式签署了《清迈倡议多边化协议》(香港不是中国-东盟自由贸易区和国际货币基金组织成员)，香港在《清迈倡议多边化协议》中占有一定的出资份额和借款乘数。(24)
(二)沿海省份(25)
沿海省份是中国经济最发达、国际化程度最高的地区，与外部世界的相互依赖关系最为密切。以贸易计算的中国地方对外依存度和以地方吸收外商直接投资占全国外商直接投资的比重来看，东部沿海省份均占高额比重。(26)改革开放以来，最早开放的城市全部集中在沿海省份，截止到2009年，在国务院批准建设的14个经济区中，大半集中在沿海省份。
沿海省份的国际化维持了中国与外部世界更高的相互依赖水平，这种高度相互依赖的状态从一般国际关系理论来说，至少产生三种可能(但不必然)的结果：第一，根据2008年的数据，珠江三角洲、长江三角洲、京津冀三大经济圈的国内生产总值占全国国内生产总值的近40％，考虑到沿海省份对外部经济的高度依赖状态及其经济权重对国民经济的意义，来自沿海省份的压力。也会使国家层面必须考虑维持与国际体系更为合作而非对抗的外交政策。(27)第二，如前文所述，地方省份从国际合作中获得的潜在好处、地方利益的苏醒以及经济增长(过去30年主要依赖出口和外商直接投资拉动)在地方官员升迁中的重要权重，都会推动地方政府实行更为开放的对外经济政策。尽管地方政府和中央政府的目标函数存在差异，但是地方的国际主义取向并不违背中央整体的对外开放战略，两者的目标诉求总体上是一致的。第三，地方在区域和次区域合作中的地位，使地方可能日益扮演区域和次区域综合治理甚至公共产品提供者的重要主体之一。一个具有象征性意义的例子是商务部和浙江义乌联合发布的义乌中国小商品指数，该指数在一定程度上具有影响全球小商品价格交易的能力。(28)另外，中国政府提出“走出去战略”后，沿海省份站在“走出去战略”的前列，一些省份同企业合作在国外设立“经济开发区”(例如，苏州工业园区在老挝设立的经济开发区等)，成为中国经济外交的重要环节。
相比内地，沿海省份承担或将承担更多的国家重大外事活动(例如，广州的广交会和亚运会，上海的世博会、亚太经济与合作组织会议、上海合作组织会议，南京的世界华商大会、中欧峰会、2014年青年奥运会等(29))，使沿海省份能够从技术层面配合、支持、服务国家外交。学者们有关省会城市的对外交往活动支持了这个论点。(30)而沿海个别省份的对外经济合作在经济上对实现国家统一具有战略性的意义，例如，中国国务院于2009年通过的《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，(31)一个重要目的就是将海峡西岸经济区构建成为祖国统一的大平台之一。
与港澳地区不同，沿海省份参与对外关系的权力更多来自中央的政策性授权。首先，这与中国梯度推进的改革开放战略有关，沿海省份最先获得中央授权，开展对外经济活动。当然，随着均衡和全方位改革开放战略的推进，这些政策性优势带来的显性作用正在降低。其次，沿海省份能够创造性地利用、发挥这些政策性授权，为地方谋利益。更有甚者，有的时候，地方在对外交往中可能会存在“创造性作为”现象，(32)此现象常常成为制度创新的源泉之一，它在不危害国家利益的前提下常常会得到中央的默认。
(三)西南省份(33)
云南和广西是近年来中国地方省份参与次区域合作最为积极的典型案例之一，其典型性是在中国西部大开发战略、近年来中国-东盟稳步提升的合作关系、两省区业已开展的较为有效的次区域合作中凸显出来的。
早在1992年，在亚洲开发银行倡议下，大湄公河次区域六国举行首次部长级会议，共同发起了大湄公河次区域经济合作(GMS)机制，以加强各国间的经济联系，促进次区域的经济社会发展，实现共同繁荣。大湄公河次区域经济合作启动以来，云南省是中国唯一参加GMS合作的中国地方省份，但是，从2005年开始，国务院正式批准广西作为中国第二个省区参与GMS经济合作。另外，2003年，由温家宝总理倡议，中国和东盟国家共同主办的中国-东盟年度博览会由广西承办。2006年，在南宁举办的首届“环北部湾经济合作论坛”上，时任中共广西壮族自治区党委书记刘奇葆提出构建中国-东盟“一轴两翼”区域经济合作新格局的构想，这一新格局即由南宁-新加坡经济走廊一个中轴和西面已经形成的大湄公河次区域合作、东面正在形成的泛北部湾经济合作两个板块组成。(34)在城市竞争中，2009年7月，中共南宁市委第十届委员会七次全会宣布要将南宁建设成为“在中国和东盟开放合作中发挥重要作用、有较强区域竞争力和影响力的区域性国际都市”。另外，广西一直争取将中国-东盟中心工作机构设在南宁。(35)广西参与中国-东盟合作的势头后来居上。云南面对广西的竞争也不甘落后。2008年6月，首届“大湄公河次区域经济走廊论坛”在昆明举行，论坛发表了《昆明宣言》，旨在加强和实施大湄公河经济走廊发展战略。
广西、云南与东盟国家日益深化的国际合作成为西南地区参与区域一体化进程的一个典范。广西和云南参与区域和次区域合作有四个特点：第一，来自国际层面和中央层面的相互呼应为广西和云南参与次区域合作提供了可能。2002年11月，《中国与东盟全面经济合作框架协议》的签署以及中国-东盟自由贸易区的启动将中国广西和云南推到对外开放合作的前沿。亚洲开发银行在次区域合作中扮演的推动作用不可忽略。从中央层面来说，西部大开发战略特别是泛北部湾经济合作区的批准也体现了内外联动政治以及国内-国际大局统筹下对国际议程的恰当回应。第二，云南和广西的对外合作权力仍然属于政策性分权，但是，这些政策性权力通过次区域合作势头的发展，特别是已有的次区域合作机制，其作为次国家参与主体的地位渐渐被制度化了。2003年，当时的国务院副总理曾培炎在“东盟-湄公河流域开发合作”第五次部长级会议讲话中明确肯定了云南“是中国参与东盟-湄公河流域开发主体”的地位。(36)另外，如前面所说，云南和广西作为次国家主体，它们在次区域合作中的主体地位还得到国际组织的认可。第三，这一地带的合作机制极为丰富，既有国家层面的，也有地方层面的，许多地方层面的合作机制带有地方间竞争的特点，通过这些机制，广西或者云南可以从外部和中央获得更多的发展资源(包括外事资源)，至少理论上如此。目前，看不出这些交错的机制产生消极保护主义的后果，从表面和总体上看，这类竞争不是向坏而是在向好的方向演进。当然，这些机制如何在中央和地方、部门与部门、地方与外部主体之间做好协调仍是个问题，正如中国财政部一位官员所说：“泛北部湾经济合作是在中国与东盟经济合作的背景下，以广西北部湾经济区开发为基础，将中越之间的环北部湾经济合作延伸到南海沿岸各国而形成的一个次区域合作机制。在这个区域内，已有一些国际区域经济合作机制在开展活动，例如，大湄公河次区域经济合作、中越‘两廊一圈’、南宁-新加坡经济走廊等机制。如何处理好与现有国际区域合作机制的关系，实现互利共赢，是推进泛北部湾经济合作时需要处理好的一个课题。”(37)第四，广西和云南不仅是次区域合作的参与者，同时还扮演着某种意义上的议程倡议者和推动者的作用。实际上，以云南为例，云南参与次区域合作的主体地位得到国际组织、中央政府和地方政府的三重认可，这使得云南不同程度地成为中国参与大湄公河次区域经济合作机制的半决策主体地位。(38)因此，我们可以谨慎地得出这样的结论，即地方在国家的大外交中不仅仅是具体的参与者，也可发挥倡议者甚至部分决策者的作用。
(四)西北省份(39)
上海合作组织(SCO)成立于2001年，其前身为成立于1996年的“上海五国”会晤机制。SCO目前的成员国包括中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦，观察员国家有蒙古、伊朗、巴基斯坦和印度，对话伙伴国有白俄罗斯和斯里兰卡。SCO是冷战结束以后中国发起成立的第一个政府间国际组织，成立SCO的初衷是为了在边境地区加强军事领域信任和相互裁减军事力量，目前，成员国合作已扩大到政治、经贸、人文等诸多领域。
新疆是中国面积最大、边界线最长、交界国最多的一个省区，与8个国家接壤，有5 600公里的边界线，同时是中国通向中亚、西亚以及南亚的主要陆路通道，现有17个国家一类口岸和12个国家二类口岸，以油气当量合并计算，2007年新疆排在全国第一位。(40)上海合作组织的成立以及国家西部大开发战略使得新疆在推进中西亚区域经济合作的地位凸显。按照有的学者多年前的看法，“将中国的西部开发、开放与上海合作组织联系在一起是篇大战略的文章”，(41)一点也不为过。
新疆参与中亚区域合作的机制主要有三个，即上海合作组织经济合作机制、中亚区域经济合作机制以及中俄哈蒙阿尔泰区域经济合作机制，这些机制有的是国家层面的，有的是地方层面的。
中亚区域经济合作由亚洲开发银行于1996年发起，并于2002年建立了正式合作框架，确定的四大重点合作领域分别为交通、能源、贸易便利化和贸易政策。中国参与中亚区域经济合作的国内工作由财政部与国家发展和改革委员会牵头，交通部、商务部、海关总署等国家部委以及新疆维吾尔自治区政府共同参与。经国务院批准，中国于2006年10月在乌鲁木齐主办“中亚区域经济合作第五次部长会议”。来自中国、阿富汗、阿塞拜疆、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、蒙古、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦八国的政府代表和亚洲开发银行、世界银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署、欧洲复兴开发银行和伊斯兰开发银行六个国际组织的代表出席了会议。与会部长分别代表各自国家政府发表了《乌鲁木齐宣言》，通过了促进和推动各项区域合作的倡议。(42)
“阿尔泰区域”是指环阿尔泰山系区域，包括中国新疆的阿勒泰地区、俄罗斯的阿尔泰边疆区及阿尔泰共和国、哈萨克斯坦的东哈萨克斯坦州、蒙古的巴彦乌列盖省及科布多省(简称“四国六方”)。2000年7月，在“中、俄、哈、蒙阿尔泰区域科技合作与经济发展国际研讨会”上，“四国六方”代表签署了《阿尔泰区域合作倡议》。2003年4月，中、俄、哈、蒙阿尔泰区域合作国际协调委员会正式成立，从而建立起“四国六方”合作的机制，新疆是该机制的重要参与主体。该机制旨在探索新的合作方式，扩大合作领域，突出区域的共同利益和发挥各自的优势，在最大程度上促进区域的经济繁荣、社会进步和可持续发展。(43)
与中国内地其他省份参与国际合作一样，新疆参与区域和次区域合作的权力仍然来自中央的政策性授权，例如，1992年，国务院同意新疆进一步扩大对外开放的设想中，通过授权，赋予新疆扩大包括地边贸易经营权，下放外资项目审批权，开放伊宁、博乐、塔城三市和乌鲁木齐享受沿海开放城市政策等八条优惠政策。(44)在新近的区域合作中，新疆也呼吁需要获得中央授权，以与周边国家就区域贸易便利化、经济合作机制化问题进行磋商与谈判。
但是，与广西和云南以及沿海省份不同，新疆面临三股势力(恐怖主义、分裂主义、极端主义)带来的地方层面的社会稳定和国家层面的安全压力，是妨碍其开展区域经济合作的消极因素。对新疆地方官员来说，相比其他省份，社会治安综合治理比经济增长可能在官员政绩考核中占据更高的权重。因此，边界地带更多的经济合作和人文交流能否消解、降低边界地带三股势力带来的安全压力，抑或相反，仍然需要研究者进行持续的观察。
(五)东北省份(45)
截至2008年，中国东北三省及内蒙古东部地区，总共有46个对俄罗斯、朝鲜、蒙古的开放口岸。(46)在东北省份参与的多边次区域合作机制中，以图们江次区域开发最为典型，是中国参与东北亚区域合作的重要平台。
1992年，联合国开发计划署(UNDP)倡导图们江次区域开发，提出用20年时间，筹资300亿美元，在中、朝、俄三国毗邻的三角洲地区，兴建一个多国经济技术合作开发区。为落实联合国开发计划署的开发计划，有关各国随即做出了积极的回应。1992年3月，中国政府批准珲春市为边境开放城市。1995年12月，中、俄、朝、韩、蒙五国在联合国总部正式签署了《关于建立图们江经济开发区及东北亚开发协调委员会的协定》、《图们江地区经济开发区及东北亚环境谅解备忘录》，中、俄、朝三国签署了《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》，这两个协定和一个备忘录的正式签署标志着图们江地区国际合作开发进入了一个新的阶段。(47)从中国国内发展战略看，2003年，中共中央、国务院下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，加速了东北对外开放步伐；2009年，《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》(下称《规划纲要》)获国务院批复，形成了对图们江次区域合作的有力呼应。(48)
就地方参与次区域合作来说，《规划纲要》有这样几个值得注意的地方：⑤第一，吉林成为图们江开发的主体省份，规划同时将辽宁、黑龙江和内蒙古自治区纳入到开发计划中。根据《规划纲要》，“吉林省要切实做好本规划的落实工作，制定具体实施方案，完善工作机制，落实工作责任”。在区域国际合作中，“中国图们江地区开发项目协调小组(50)要进一步发挥指导和协调作用，搞好省部区际关系协调，代表中国政府参与大图们江区域合作开发机制等有关工作，注重研究新情况，提出重要建议，重大问题及时向国务院报告”。第二，建立一些新合作机制。《规划纲要》提到：“在现有的大图们江倡议合作机制基础上，定期举办东北亚经济合作论坛、图们江区域城市论坛等专业性研讨活动，搭建互信互动的信息交流和人员往来平台”。第三，适度地给予地方参与国际合作更大的权限。《规划纲要》指出：“按照国家有关规定，合理扩大区域内县级及以上政府的投资和贸易管理权限”，“适度扩大我地方政府参与图们江区域合作开发的权限”。第四，《规划纲要》志不在“小区域”、“次区域”合作，而是在如何使“小区域”、“次区域”合作成功地转化为东北亚大区域合作的平台。按照国家发展和改革委员会官员的说法，一是图们江区域合作开发是中国整个对外开放格局中的重要组成部分，对于促进东北亚的经济技术合作具有十分重要的战略意义；二是图们江区域合作开发将成为中国建立和谐东北亚乃至和谐世界的重要战略支点之一。(51)根据笔者的理解，这是《规划纲要》真正的战略性意义所在。
与西北省份参与次区域合作类似的是，东北省份参与次区域合作的深度在一定程度上受到东北亚安全环境的影响，甚至民族问题也是不可忽略的因素。看起来，经济的逻辑——通过次区域经济合作扩大合作范围，最终减少疑惧和不信任——依然占着上风，通过经济合作提高政治信任是近些年中国外交转型的重要内容之一。
四 地方参与次区域合作的特点
从以上概括来看，地方通过各种途径参与到国家的大外交活动中。地方在次区域合作进程中的地位有共同的一面，也有差异的地方。在国际组织和各国中央政府于正式外交场合共同或单独倡议的次区域合作中，我们不可能或者很少看到地方政府的身影，但是，一旦深入到次区域合作的具体操办和执行过程，我们发现地方政府是非常活跃的力量之一，它们是次区域合作的重要主体。
比较中国沿海、沿边在对外开放中参与国家大外交的权限，我们发现，这些权限更多符合张蕴岭教授所说的“授权”。依据本文划分的政策性分权和制度性分权，与联邦制国家的州政府所拥有的更大对外关系权力相比，中国省级地方政府通过制度性分权所拥有的对外交往权力是比较有限的，唯一的例外是港澳地区。但是，这并不代表后者在国家对外关系中就一定扮演微不足道的角色，实际上，来自财政、职位升迁等激励因素，使地方政府经常创造性发挥中央政府给予它们对外交往方面的授权，从而扩大它们在次区域合作中的次国家主体地位。
从经验上看，亚洲次区域合作的倡议和推动力量主要来自上层，也即国际组织(如联合国、亚洲开发银行、上海合作组织和东盟)，或者是中国中央政府，或者是两者联合推动。这个特点符合亚洲国家强政府的政治文化特征，它对于我们进一步思考亚洲区域主义的路径是不无意义的。然而，自上而下的这个特点并没有否定地方在基层所起的推动作用，有的时候，地方先期的积极作为便于中央抓住时机，顺应时势，次区域合作则可在上下互动和内外联动中乘势而上。广西和云南的例子充分说明了这个道理。
笔者认为，冷战结束以来，亚洲兴起的区域主义浪潮在很大程度上得益于中国的改革开放战略。然而，问题的关键还不在于此，而在于强有力的中央政府能够适时地根据区域现实，及时地将区域化进程纳入国内发展议程，通过沿边、沿海的内部经济区建设与外部次区域建设内外联动的方式，推动地区整体的区域化发展；另外，地方政府要能够积极呼应地区和中央的战略，将次区域合作进一步落实到地方发展计划中。这可能是与中国相关的次区域合作和亚洲区域合作得以成功的重要保证。在我们粗略概述的四个案例(不包括港澳)中，沿海和沿边省份在近几年的政府工作报告中均以一定篇幅论述地方参与次区域合作的重要性、必要性和具体工作进度。(52)这也进一步说明在中国的政治体制内，中央和地方在对外关系上的相互配合、支持、补充对国家大外交实施的重要意义。
在四个案例(不包括港澳)中，除了来自中央的统一协调以外，地方政府在次区域合作中还逐步发挥同级政府间的跨政府协调作用(例如，跨国省级领导人或省会城市论坛机制)，通过参与次区域合作，地方政府还同国际组织建立了工作联系。这种现象将来会越来越频繁。国际组织是当代全球治理中重要主体，是议程设置、倡议、推广和实施的能动性主体，地方政府即便从地方利益出发，也渴望从与国际组织的联系中获得更多的外部资源。正如有的学者所言，国际组织是资源的集聚者和提供者，可为地方发展提供智力、财政、国际舞台等支援。(53)进一步而言，中国如何利用已有或者自建的国际组织(国际制度)，在次区域合作中更多考虑到他国地方政府的作用，是发挥中国软实力的可行途径之一。
从已有的案例观察，在参与区域和次区域合作进程中，地方之间是否出现在国内地方政府间竞争中带来的某些向下消极竞争(race to the bottom)的地方保护主义呢？(54)在先前的研究中，笔者发现地方政府间国内的保护主义与地方政府参与国际合作表现出来的国际主义，是一对有趣的现象。(55)本文的案例没有详细展开这个问题，这个问题仍然有待进一步的研究，但是云南和广西、吉林和辽宁在各自参与的次区域合作中已经呈现出这种迹象。笔者的一个初步看法是，地方政府参与次区域合作更多地具有向上积极竞争的特点，在参与区域和次区域合作中，地方政府受到中央政策性授权和国际制度的双重约束，在对外活动中，其地方利益目标更受制于国家利益的目标，这使其在参与对外关系活动中向下式的恶性竞争趋势更容易得到抑制。从贸易和投资的“用脚投票”(追求完善的投资环境)效应来看，地方政府在参与区域合作进程中，更倾向于或有助于建设服务型政府和法治政府，以留住、吸纳、争取来自国际层面和中央层面的资源。从长远趋势看，地方政府在国际合作中的吸引力并不取决于其拥有多少政策性分权享受到的特权，而取决于政府的服务和法治水平。(56)从这个角度讲，参与区域合作或许可能成为降低国内地方政府间保护主义的途径之一。
五 次区域合作、中国地方与亚洲区域化进程的再思考
新经济地理学认为，跨边界次区域合作可以改善边境地带由于边界的政治属性而被扭曲的边境市场，并最终缩小边境地带经济与中心地带经济的差距。(57)一体化理论则认为广泛的次区域合作产生的累积和扩散效应可以渐进地抬升区域一体化的程度。在当代世界政治中，边境两端国家的政治经济制度不同或者其他非经济因素，会导致两端地带经济发展程度的极大差异。边境区域的经济合作经常为各国所忽视，一度属于经济合作的盲区。有意思的是，即便在国内地缘经济地图中，仅以中国为例，我们也会发现省区间或者市县交界地带的经济发展，往往相对于省会中心地带，也更缺少活跃的成分，有时贫富简直就是一村、一镇、一县之隔。本文考察了中国地方参与区域和次区域合作的动力、行为和机制，探讨了区域主义的基层力量，它对我们进一步思考亚洲区域主义和中国的区域主义战略具有什么启示呢？
第一，跨界次区域合作是亚洲区域主义的重要形态之一，其丰富性和多样性使我们不能简单地以其属于区域化的低级阶段来概括。这一进程如本文所阐述，有国际组织积极介入的影子，但更多是政府(中央政府和地方政府的相互支持)推动的结果。本文探讨了中国中央政府特别是地方政府通过与中央政府相互配合的战略对于推动次区域合作的独特意义，由此指出“政府主导的区域主义”在亚洲区域化进程中的重要性。也就是说，区域化进程中的相关国家，需要(至少核心国家)有一个强有力的政府，足以制定连贯的区域发展战略，并能在上下政治互动和内外政治联动中保证区域化得到国际力量和国内力量的支持。因此，核心国家强有力政府对区域主义可靠的连贯承诺，是亚洲政治文化背景下区域化进程顺利进展的最重要保证。这可能使我们需要反思发达经济体内部“市场主导的区域主义”在发展中经济体间区域化的适用性问题，并有必要给予“政府主导的区域主义”在推进发展中经济体间区域化进程以更多的重视。进一步来说，对那些通过区域化以获得国民福利改进的发展中国家而言，若想更积极地介入区域化进程，其国家转型和建设的首要目标是要拥有强有力政府的可靠承诺，在对外可靠承诺的获得性方面，西式民主政治往往是较为摇摆和脆弱的。换言之，在市民组织发育普遍不完善以及缺乏强制性国际组织的背景下，强有力的政府常常是推动区域化进程的最重要力量。
第二，正如有的学者所言：“中国的区域利益是周边，不仅仅是东亚”。(55)在区域合作中，中国不会将任何已有的某个亚洲多边合作机制作为其亚洲区域主义战略的唯一支柱或全部支柱。反过来说，亚洲不同地区的国家在考虑亚洲区域主义问题时，由于地理局限，可能更多地看重、倚重小地区(东亚、南亚、东南亚和中亚等)的多边合作机制。因此，这个特点决定中国与其他亚洲国家相比，在亚洲区域合作上更具全局性的眼光和战略。在亚洲现有的“Y”型区域“干”形机制中，中国-东盟机制、上海合作组织以及处于制度化进程中的中日韩及东北亚合作机制，中国都是其核心参与者和支持者；而在围绕中国周边形成的枝叶繁茂的次区域合作机制中，中国中央政府和地方政府是其不同层次的参与主体。这种“枝强干壮”的形态符合中国的亚洲整体区域战略，也为亚洲区域发展提供了机遇。
第三，中国地方对区域和次区域的合作形成了多层次、网络化、星罗棋布的正式和非正式周边制度安排。(59)对于多邻国国家而言，少有如中国周边如此丰富的制度网络。政治家和学者们面对如此纷繁、相互交织甚至难以缕析的正式和非正式制度，有时难免会有一筹莫展之苦。另外，从制度类型来看，当前亚洲区域合作中形成的非正式制度安排远远多于正式制度安排，是否拥有来自政府的授权、集体决策、独立审查和强制执行等是区别正式制度和非正式制度的重要标准，(60)国际制度理论过去较为强调正式制度对于全球和区域治理的意义，但从事实来看，非正式制度经常成为各国参与国际治理的选择目标。来自国际法的新近观点认为，国家内部结构之间巨大的差异性使软法更容易为人接受，即便硬法可能更好，但是各国容易屈尊于软法。(61)亚洲国家政治制度、经济结构、文化认知上的巨大差异促使带有软法性质的非正式制度流行于亚洲治理中，各国更倾向于较少约束力和强制性但更为可行且渐进的非正式制度选择。所以，问题可能不在于如何使非正式制度正式化，而在于这些非正式制度是否比理论上更动听的正式制度(来自欧洲的经验强调正式制度的作用)提供更有绩效的治理。即便出现非正式制度正式化的必要，亚洲也不大可能出现普遍性、地区性的超国家组织安排，已有的次区域制度枝状网络，附着于“Y”形的干状制度安排发展，形成多头中心的治理结构，可能更符合亚洲历史和现实，这种多中心安排也可以借助制度手段最大限度地减少区域外力量对亚洲区域合作的消极影响。假如亚洲区域化战略真的沿着这种“枝繁干壮”的方式层层推进，我们就更应该给予地方政府参与的次区域合作以更多的重视。
注释：
①中国政治学界关于中国地方政府概念的界定看法不一。本文所说的中国地方政府特指省级单位政府并包括港、澳、台地区，这种使用方法是非学术性的，完全从与中央对照的角度以及行文的方便才做这样的使用，请读者理解。当然，中国是单一制国家，地方政府还包括省级以下的由人民代表大会和人民政府组成的政府单位。
②胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》第五部分第八节，参见http://cpc.people.com.cn/GB/64093/67507/6429847.html。
③关于中国新周边外交和新区域战略的论述，参见张蕴岭：《中国与邻国的关系》，载王逸舟主编：《中国对外关系转型30年》，北京：社会科学文献出版社2008年版，第34-44页。
④参见[美]安德鲁·莫劳夫奇克著，赵晨、陈志瑞译：《欧洲的抉择——社会目标与政府权力》(上册)，北京：社会科学文献出版社2008年版，中文版前言，第7-13页。
⑤关于现有亚洲区域化模式的比较，可参见王正毅：《亚洲区域化：从理性主义走向社会建构主义》，载王正毅、[美]迈尔斯·卡勒、[日]高木诚一郎编：《亚洲区域合作的政治经济分析》，上海：上海人民出版社2007年版，第7-12页。
⑥感谢上海外国语大学中国海外利益研究中心主任汪段泳博士为表格所做的整理工作。
⑦当然，随着2008年以来金融危机的发展以及国际体系中不确定因素的增加，我们也不排除集权化和内向化成为各国内部政治经济转变方向的可能。
⑧例如，在联邦制国家，联邦政府在实践中越来越趋向于允许本国次国家政府与外国同级政府签订国际协议。新近对联邦制、联盟制、邦联制和分裂制国家的外交体制的比较分析，参见陈志敏、简军波：《“一国两制”与台湾的国际活动空间：国际经验的借鉴》，教育部人文社会科学规划课题结项报告,2009年9月，未出版。笔者引用时征得了陈志敏与简军波的同意，特此致谢！
⑨参见陈志敏：《次国家政府与对外事务》，北京：长征出版社2001年版。
(10)例如，胡锦涛同志在2009年第十一次驻外使节会议的讲话中提到：“积极开展多边外交，大力加强各领域外交工作”。参见《第十一次驻外使节会议在京召开，胡锦涛发表重要讲话》，http://www.gov.cn/ldhd/2009-07/20/content-1370171.htm。
(11)从纵向来看，还存在一个不为人们所注意的现象是中央政府对国际组织的授权而产生的分权。笔者认为，全球公共问题的大范围增加及其治理会使这种现象越来越频繁。有学者将中国外交在横向和纵向上的发展概括为“层次多样、优势互补的复合外交形态”，参见王逸舟：《中国外交十特色》，载《世界经济与政治》，2008年第5期，第9-11页。
(12)在1982年由全国人民代表大会通过、公布、实施的《中华人民共和国宪法》(后经过1988年、1993年、1999年和2004年修正)第一章第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”《宪法》全文见http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content-62714.htm。
(13)关于地方立法的研究，参见封丽霞：《中央和地方立法关系法制化研究》，北京：北京大学出版社2008年版。
(14)张蕴岭教授对本文初稿的评论意见。
(15)张军：《为“为增长而竞争”而写》，载张军、周黎安编：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，上海：上海人民出版社2008年版，第12页。
(16)当然，如果细分的话，地方政府外事部门和其他职能部门在国际合作中也存在对外权限的分享现象。感谢匿名审稿人提醒笔者对这一问题的补充。
(17)苏长和：《国际化与地方的全球联系——中国地方的国际化研究(1978-2008年)》，载《世界经济与政治》，2008年第11期，第27页。
(18)代表性文章收在张军、周黎安编：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》一书中，另参见周黎安：《转型中的地方政府》，上海：上海人民出版社2008年版。
(19)参见陈志敏：《次国家政府与对外事务》，北京：长征出版社2001年版，第9-23页；陈志敏：《沿海省份与中国的对外政策》，载郝雨凡、林甦编：《中国外交决策：开放与多元的社会因素分析》，北京：社会科学文献出版社2007年版。
(20)最优分权的界限是个谜，困扰着政治学家、经济学家和政治家们。毛泽东在《论十大关系》一文中曾提到，“地方从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义”。参见毛泽东：《论十大关系》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第8册，北京：中央文献出版社1994年版，第253页。当然，在实际工作中，要清晰地判定地方利益和国家利益之间的界限，不是件容易的事。
(21)材料整理自“商务部台港澳司司长唐炜谈深化落实CEPA等相关情况”，http://video.mofcom.gov.cn/class_onile010671951.html。
(22)陈志敏、简军波：《“一国两制”与台湾的国际活动空间：国际经验的借鉴》，教育部人文社会科学规划课题结项报告，2009年9月，参见第8章“大陆‘一国两制’构想的提出与实践”。
(23)《外交部发言人发表谈话：香港特区可以适当方式继续参加有关国际组织活动》，载《人民日报》，1997年6月25日。
(24)中国总份额为32％，包括香港3.5％的份额，参见《清迈倡议多边化协议正式签约》，http://www.pbc.gov.cn/detail.asp?col=100&ID=3465。感谢陈志敏使笔者注意到这个事例。
(25)这里的沿海省份不包括广西、辽宁以及港澳台地区。
(26)两份数据比较详见苏长和：《中国地方的国际化》，载王逸舟主编：《中国对外关系转型30年》，北京：社会科学文献出版社2008年版，第255-256页。
(27)此种观点参考陈志敏：《沿海省份与中国对外政策》，载郝雨凡、林甦编：《中国外交决策：开放与多元的社会因素分析》，北京：社会科学文献出版社2007年版；苏长和：《国内-国际相互转型的政治经济学》，载《世界经济与政治》，2007年第11期。沿海省份同样也是中国城市化程度最高的地区，从城市居民对经济国际主义的支持态度也可辅证沿海省份在中国维持与国际体系合作关系中的意义，此分析可参见卢春龙、田野：《中国城市居民对经济国际主义的支持：强度和来源》，载《世界经济与政治》，2007年第9期，第62-70页；有关中国城市中产阶层对国际事务态度的分析，参见Alastar Iain Johnston,"Chinese Middle Class Attitudes Towards International Affairs:Nascent Liberalization?" The China Quarterly,No.179,2004,pp.603-628。
(28)感谢刘鸿武教授使笔者注意到这个案例。
(29)其实，近年来，内地城市也逐渐承办越来越多的国家级外事活动，如成都、南宁、昆明、乌鲁木齐、重庆等。
(30)可参考周元：《当代中国省会城市参与对外交往的研究》，载《人大国际评论》，2004年第1期，第149-150页。
(31)全文参见http://www.gov.cn/zwgk/2009-05/14/content-1314194.htm。
(32)关于“良性违宪”和“良性违法”现象的分析参见封丽霞：《中央和地方立法关系法制化研究》，北京：北京大学出版社2008年版，第457-462页。
(33)这里主要分析广西和云南，省去四川，关于四川与南亚国家的合作，可参考杨文武：《中国四川与南亚经贸合作研究》，成都：巴蜀书社2008年版。
(34)韦朝晖、陈万华：《面向可持续协调发展——广西与周边东盟国家互利合作》，南宁：广西师范大学出版社2009年版，第62页。
(35)韦朝晖、陈万华：《面向可持续协调发展——广西与周边东盟国家互利合作》，第330页。
(36)引自贺圣达：《大湄公河次区域合作：复杂的合作机制和中国的参与》，载柴瑜、陆建人、杨先明主编：《大湄公河次区域经济合作研究》，北京：社会科学文献出版社2007年版，第17页，注释1。
(37)财政部国际司司长郑晓松在第三届泛北部湾经济合作论坛上的讲话，参见郑晓松：《加强协调，扎实行动，共同推动泛北部湾经济合作》，2008年7月30日，http://www.mof gov.cn/guojisi/pindaoliebiao/lingdaojianghua/200808/t20080804_60573.html。
(38)陈迪宇：《云南与“大湄公河次区域经济合作机制”》，载《国际观察》，2008年第6期，第18-19页。比如，大湄公河次区域经济合作(GMS)年度部长级会议中方代表团就由中央和云南代表分别担任正副团长。
(39)这里选取新疆作为案例，不含其他西北省份。
(40)材料整理自《新疆打造国际能源枢纽》，载《中国工业报》，2008年5月29日。
(41)庞中英：《中国与亚洲——观察·研究·评论》，上海：上海社会科学院出版社2004年版，第78页。
(42)《中亚区域经济合作第五次部长会议通过＜乌鲁木齐宣言＞》，http://www.tianshannet.com.cn/special/content/2006-10/24/content_1292951.htm。
(43)上述材料整理自“中国新疆与俄罗斯区域经济合作”，http://www.crc.mofcom.gov.cn/crweb/crc/info/Article.jsp?a_no=115869&col_no=18。
(44)高新才、高宏霞编：《西北区域经济发展蓝皮书：新疆卷》，北京：人民出版社2008年版，第391页。
(45)这里的东北省份既包括传统的东北三省，也包括内蒙古东部地区。
(46)数据整理自李玉潭主编：《中国东北对外开放》，长春：吉林大学出版社2008年版，第183-194页。
(47)材料整理自王胜今：《中国与周边国家区域合作研究报告》，http://nasc.jlu.edu.n/zhuantiyj_list_detail.php?id=31&p_type=周边国家区域合作。
(48)此《规划纲要》为1992年和1999年以来的第三个开发规划。
(49)《规划纲要》全文见：http://www.chinadaily.com.cn/zgzx/2009-1/17/content_8984985.htm，以下引用不做另外标注。
(50)中国图们江地区开发项目协调小组是经国务院批准设立的部际协调机制，其办公室设在国家发展和改革委员会地区经济发展司。吉林省人民政府也设有本省图们江地区开发领导小组。吉林省、内蒙古自治区的代表参加了2008年3月由国家发展和改革委员会在北京召开的中国图们江地区开发项目协调小组会议。
(51)《发改委就〈中国图们江区域合作开发规划纲要〉答问》，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/fzggw/200911/t467014.htm。
(52)沿边、沿海省份近年来的政府工作报告可在各省政府门户网站政务信息公开栏获得。
(53)陈志敏：《全球多层治理中地方政府与国际组织的相互关系研究》，载《国际观察》，2008年第6期，第13-14页。
(54)张蕴岭教授和李晓教授在对本文的评论中，均以不同方式提出地方政府(城市)参与区域合作中的竞争现象。
(55)苏长和：《国际化与地方的全球联系——中国地方的国际化研究(1978-2008年)》，载《世界经济与政治》，2008年第11期，第30-31页。
(56)笔者没有研究过地方政府的服务和法治水平与经济吸引力(如吸引投资)之间的关系，不过，有一点似乎是比较明确的，也即政策优惠不是投资流入的必要条件，否则就无法解释为什么较沿海省份政策更具优惠措施(如土地、税收等)的一些内地省份，不仅吸引不了更多的外商投资，甚至连本地积累的资本都出现外流的现象。法治薄弱、权力寻租、政府权力在经济生活中的越位和错位造成的“办事难”现象，都可能成为“吓跑”外商投资的决定因素。
(57)李铁立：《边界效应和跨边界次区域经济合作研究》，北京：中国金融出版社2005年版，第72-77页。
(58)张蕴岭：《东亚合作之路该如何走？》，载《外交评论》，2009年第2期，第5页。
(59)关于“周边制度”的论述，参见苏长和：《周边制度与周边主义》，载《世界经济与政治》，2006年第1期，第11-14页。
(60)关于正式制度与非正式制度的区别，可参见田野：《国际关系中的制度选择》，上海：上海人民出版社2006年版；刘宏松：《正式与非正式国际机制的概念辨析》，载《欧洲研究》，2009年第3期，第91-106页。
(61)[美]W·迈克尔·赖斯曼：《国际政治中软法的概念与作用》，载[美]W·迈克尔·赖斯曼著，马轶南等译：《国际法：领悟与构建》，北京：法律出版社2007年版，第147-148页。
原文来源：《世界经济与政治》(京)2010年第5期 第4-24页
