摘要

在许多人心中，世界贸易组织的重要性存在疑问。去年十二月在布宜诺斯艾利斯召开的第十一届世界贸易组织部长会议并未达成新的多边或者双边协定，甚至并未就往届会议的最后宣言达成一致。由此许多人怀疑这是否是世界贸易组织终结的开始。

布宜诺斯艾利斯的会议预期目标很低，部长们完成了这些预期目的。特朗普政府针对世贸组织复杂的议题内容和外界日益增强的怀疑对世贸组织进行了的口头攻击，并体现在美国贸易政策的执行上。随着其他成员国努力寻求推进贸易自由化和国际经济一体化的发展之路，美国在世贸组织中的传统领导地位正在丧失。

然而，尽管存在一些悲观的言论，但仍有人认为现在不是世贸组织终结的开始，而是初始阶段的结束。布宜诺斯艾利斯会议的很多方面有明显迹象表明，世贸组织成员寻求贸易问题诸边解决方案，而这些方案最终可能成为完全的多边解决方案。多边贸易协定必须永远是世贸组织的最终目标。但实现多边主义的途径不止一种。从一些（但还不是全部）世贸组织成员之间的协议开始，逐渐转化为完全的全球协议，似乎是21世纪多边主义最有希望的路径。

数字贸易、服务贸易、渔业补贴、环保产品、投资便利化等问题的谈判和制定协议的时机已经成熟。通过诸边途径实现多边主义，才能确保现在是世界贸易组织起始阶段的结束，而不是终结的开始。

引言

世界贸易组织去年12月举行的第11届部长级会议是世界贸易组织终结的开始还是起始阶段的结束？贸易谈判代表离开了阿根廷的布宜诺斯艾利斯，他们对以规则为基础的世界贸易体系的未来感到困惑。会议后的新闻标题有些丧气。一家媒体写到，“世贸组织可能已经到了瓦解的边缘。”还有人解读为:“如我们所知，这是世贸组织的终结，特朗普感觉良好。”《经济学人》（The Economist）的评论也许是最乐观的:“世贸组织仍然墨守成规。”在公众的心中和许多政治和外交圈子中，世界贸易组织在全球贸易中的中心地位是非常值得怀疑的。

会议的预期目标很低并且大体上实现了。这次会议未能提出当今世界急需的解决长期恶化的问题的办法。此次会议根本没有多边结果。成员们甚至未能就往届的会议宣言达成一致。许多人认为美国贸易代表罗伯特?莱特希泽(Robert Lighthizer)能够出席会议即是一个重大成就——尽管他在对其他代表发表演说后就早早离开了，这在很大程度上取决于他和唐纳德?特朗普(Donald Trump)总统认为世贸组织是错误的。对造成过度捕捞和非法捕捞的渔业补贴进行限制的协议是世贸组织长期追求的多边结果之一，在此次会议中依然并未成型。同样，2015年提出的已经近乎终止的环保产品贸易自由化诸边贸易协定，几乎没有在布宜诺斯艾利斯被提及。

在一个受到美国和其他国家似乎要从国际合作机构退出到“经济民族主义”的保护主义和重商主义的威胁的世界中，世贸组织的未来的不确定性引起了严重关切。这种关切因特朗普对进口钢铁和铝征收了新的关税，并宣布就其他产品征收关税的行为而加剧。其中一些关税的所谓征税基础是国家安全，但实际上所有这些措施背后针对的是中国（以及其他国家）在贸易规则上的作弊行为。世贸组织要求所有所有成员国在采取任何贸易行动之前，应当将所有与条约范围有关的贸易争端纳入世贸组织多边争端解决机制进行裁决。然而，美国单方面地在这个问题上采取行动即在回避世贸组织的这一要求。

特朗普声称，世贸组织是“凯旋门”，对美国来说是一场“灾难”。最起码，特朗普的动荡的贸易政策标志着世界贸易组织不再是世界贸易支点。在全球范围内，如果世贸组织不能继续为基于规则进行的贸易提供框架，将导致越来越多的国家效仿美国，并使世界再次充满弄巧成拙的贸易限制和各种贸易歧视行为，从而导致经济的混乱和对抗不断加剧。修订全球贸易规则的僵局在布宜诺斯艾利斯再次显现，这只会让许多世贸组织成员国更倾向于在其他方面寻找他们需要的解决方案，无助于对抗日益增长的反对贸易和正在加剧商业对抗的全球化的力量。

然而，与此同时，尽管部长级会议未能形成任何多边成果，但布宜诺斯艾利斯仍有一些令人鼓舞的迹象表明在一些方面出现了系统性的发展。目标一致的成员国组成的小组保证将继续就各种紧迫的新问题进行诸边谈判【译者注：诸边协议(plurilateral agreement)，亦称复边协议，是多边协议(multilateral agreement)的对称，多边协议要求世贸成员“一揽子”接受，只要加入世界贸易组织，就要受其约束。而对于诸边协议，世贸成员可自愿加入，加入诸边协议并不是成为世贸成员的必需条件；诸边协议只对签字国有效，其所确立的权利与义务并不当然地及于世贸组织的所有成员。】，包括数字贸易，投资便利化，化石燃料补贴规定，微型、小型和中型企业的贸易机会等等。即使是在美国目前对世贸组织充满敌意的情况下，这些保证中也有一些是真正会付诸实践的承诺。事实上，在某些方面，例如数字贸易倡议，美国似乎很可能参与其中。

自已经是以协商为基础的多边谈判的产物的1947年《关税和贸易总协定》(GATT)以来，尽管大多数全球贸易自由化已经在多边体系下实现，但是世贸组织协议允许——甚至事实上鼓励——替代性的诸边的自由化措施在某些而非全部领域的适用。世贸组织成员国同意首先在这些领域推进贸易自由化的新协定。如果这是世贸组织起始阶段的结束而不是终结的开始,那么就必须鼓励和利用在世贸组织框架内寻求此种诸边协定的趋势，以建立世界贸易规则并使其现代化，并继续保持世界贸易组织的中心地位。

多边主义的逻辑

在考虑世贸组织的未来时，有必要理解多边主义和不歧视的重要性。从1947年的《关贸总协定》能够逐渐演变至1995年的世贸组织的国际贸易体系的核心即是多边主义，这一主义被国际贸易谈判代表经常有时甚至是虔诚地描述为首要原则。多边主义的逻辑适用于各种国际合作，但在贸易方面，多边主义的目标始终在于在全球采取行动，减少全球贸易壁垒。

长期以来，在以世贸组织为基础的贸易体系中，最惠国(MFN)待遇这一基本规则的实施实现了上述目标。最惠国待遇可以追溯到近一千年前汉萨同盟(Hanseatic League)波罗的海贸易商的创新。世贸组织最惠国规则被广泛误传，甚至被广泛误解。许多人认为，在降低关税或者其他国际贸易壁垒的同时，一个国家将给予另一个国家的产品比其他国家更优惠的待遇。事实上，这一基本的贸易规则的含义恰恰相反:其他国家的产品受到的贸易待遇与最优惠国家产品受到的待遇相同。要求存在最惠国待遇的国家不得对其他世贸组织成员以及类似贸易产品进行歧视。

这一基本的贸易原则被视为世贸组织所有成员国在商品贸易和服务贸易中的一项共同义务。因此，每当一个世贸组织成员国给予另一成员国商品或服务贸易优惠时，就必须对所有其他所有世贸组织成员国作出同样优惠。通过这种方式，贸易互惠被“多边化”，这意味着所有世贸组织成员国(以及整个世界贸易体系)都能从每个贸易优惠中受益。通过这一机制，减少贸易壁垒的目标仅用了70年就在全球范围内得以实现。因此，通过《关贸总协定》首创、世贸组织进行承继的多回合的多边贸易谈判，世贸体系下所有参与者的贸易收益一次又一次地最大化。最惠国待遇的实行使多边协定比任何单方或者一系列双边或区域协定更有可能降低贸易壁垒，从而促进贸易发展。

继续采用多边途径促进贸易自由化的做法可能带来巨大的全球经济回报。世界银行模型表明一个全球自由贸易协定“到2020年可以使世界经济发展总值增加5万亿美元，其中3万亿美元将流向发展中国家。到本世纪末，自由贸易协定将为全球经济发展总值带来超过100万亿美元的增长，其中大部分收益来自发达国家以外的国家。”此外，在这些数字之外，更大的经济回报可能来自于更自由贸易作为必要的经济变革的催化剂的作用。全球自由贸易将相当于全球减税，并可能有助于启动全球所需的大部分现代化进程，以应对21世纪的新挑战。

当然，我们离实现全球自由贸易协定还有很长的路要走。尽管雄心勃勃，但多哈回合的多边谈判中隐含的自由化并未开始走向全球自由贸易。但我们比几十年前更接近全球自由贸易，因为我们长期坚持的多边方式在贸易体系中发挥了良好的作用。而现在情况发生了改变。现在有更多的国家参与到贸易系统中并成为贸易谈判参与者。现在的经济和参与者的相关利益与以往任何时候相比都不同。因此，现在世贸组织成员发现，按照他们长期遵循的程序进行多边谈判变得越来越困难。

自1947年以来，多边贸易谈判的目的是要达成一个“单一承诺”，即在所有的事情达成协议前什么也达不成协议。此外，多边贸易谈判长期以来一直寻求达成共识，这意味着如果任何一个谈判方的正式反对都会使协议无法达成。然而，现在各成员国就单一承诺达成共识变得极为困难。2001年启动的多哈回合谈判在经历了14年的挫折和僵局之后，几乎没有达成任何目标。

尽管存在这些真正的障碍，多边主义的逻辑仍然存在。市场准入和贸易规则的多边途径在其可以发挥作用的领域仍然是促进世界贸易发展和繁荣的最佳途径。在一些重大问题上，例如农业补贴所造成的全球市场扭曲，只有多边途径可以适用。诸边解决方法行不通。从政治上来讲，如果欧盟不接受类似的条款，美国就不可能同意削减农业补贴。如果中国不遵守类似的条款，美国和欧盟如何能在诸边协议中同意削减农业补贴？诸如此类的问题还有很多。

此外，以一种不完全多边的方式改变贸易制度中的一般适用规则将造成根本问题。以“国民待遇”规则为例，该规则禁止对进口产品的外国生产商采取与本国同类产品生产商不同的歧视政策。如果在诸边协定中改变国民待遇，对某些国家和对另一些国家将产生截然不同的影响，这将对世界贸易往来造成什么影响？由此，世贸组织为基础的全球贸易体系的安全性和可预见性将大大低于预期。

对于这些问题以及其他与市场准入和贸易规则有关问题，唯一的解决办法是多边途径。但是，在包括许多新兴的21世纪贸易问题在内的其他问题上，还有另一种可以解决部分的贸易问题的方法，这种方法现在可能是多边解决方案的前奏。

诸边主义，次优的选择

与普遍的看法相反，建立世贸组织的多边协定不要求所有世贸组织贸易谈判都进行多边谈判。世贸组织成员选择继续追求一种非强制的新的多边主义贸易义务。世贸组织条约所提供的一种选择是：通过在世贸组织成员国自己选择的成员国小组内部进行谈判以设定新的诸边贸易义务。这些成员国小组本就是在寻求世贸组织规则框架内的协议的经济利益。这种选择是“超世贸组织”的，即通过成为协议签订方增加现有义务并获得附加利益。

根据世界贸易组织条约，这些诸边贸易协定产生的“超世贸组织”的利益可以通过以下两种方式之一实现。其一，这些协议可以是最惠国待遇的，这意味着它们的利益可以提供给包括那些尚未接受多边协议附加义务的成员在内的所有世贸组织成员国，就像《世贸组织信息技术协定》(ITA)一样。或者，这些协议可以是非最惠国待遇的，这意味着它们的利益只能提供给那些谈判并同意遵守新协议中附加义务的国家，就像《世贸组织政府采购协定》(GPA)一样。

在两种情形下，最惠国待遇途径对于在特设的、目标一致的成员国小组间形成的诸边协定（的缔约国）更有吸引力。其一，如果协议是一个关税减免的市场准入协议。其二，如果大量不确定是否参与特定市场领域的参与者被视为已经同意诸边协定，就能最大限度地减少不遵守协议条款但仍能从中获益的搭便车者的潜在影响。《信息技术协定》即是此种情况。对于附加义务并不是国际习惯上的市场准入义务，以及协定缔约国不构成一个重要群体的情况，非最惠国待遇途径更有吸引力。《政府采购协定》即是此种情况。

包括美国和世界其他国家的世贸组织组建者的共同期望是，那些渴望更深层次的自由化和经济一条化的目标一致的世贸组织成员国采取的诸边方式能够得到更广泛适用。我们将世界贸易组织设想为一个论坛和一个框架，以便在提供市场准入和制定世界贸易规则方面不断创新，以适用和促进持续发展的世界经济中涌现的新生事物。我们预见到名为世界贸易组织的新的国际组织通过全球贸易的特定行业和就特定贸易问题（至少在最开始，特定贸易问题并非完全多边化）的协定解决新型的贸易问题。

有人轻描淡写地说，并不是所有针对贸易问题的建议解决方案都能立即得到普遍接受。事实上，很少有建议得到了普遍接受。在世界贸易组织中，促使大量国家去推动一种新的理念的发展总是耗时漫长。通常需要用经验来判断这个理念应该如何发展。可以理解的是，对于一些国家来说，在没有时间和经验去了解新理念的前景的情况下，并不会自然而然地想要践行此种新理念。

世界贸易组织的一些成员（但不是所有成员）在接受贸易新理念时采取诸边方法的一个好处是，它在以规则为基础的世贸组织的贸易体系框架内提供了一个试错的试验场。失败的理念会被抛弃。有用的理念能够随着时间推移被改进和推广，成为约束所有世贸组织成员的完全多边协议的一部分。在某些方面，这种方法类似于美国传统的国家观，作为民主的实验室，可以首先在当地尝试新理念，成功后可以被其他州采用，也可能在国家层面上采用。

《关贸总协定》逐渐演变成世贸组织显示了诸边主义的智慧。世贸组织条约中的几项多边贸易协定——那些涉及反倾销、保障措施、补贴和技术法规的协定——最初都是由《关贸总协定》的一些缔约方（但不是所有缔约方）接受的诸边关贸总协定。随着世贸组织的成立，这些准则才变得完全多边化。在那些期待世界贸易组织采用一系列此种诸边方式的人们看来，在当前和未来的全球贸易关注的许多其他领域中，将采取同样的渐进的法律路径。起先，这种渐进主义最初实践是《政府采购协定》被纳入世贸组织条约，之后是《信息技术协定》和《基本电信服务和金融服务协议》的缔结。对很多人来说，这似乎是逐步实现更多边主义的共同目标的途径。

但2001年9月11日世贸组织第九届部长级会议在袭击发生后不久的卡塔尔多哈召开，多哈发展回合由此启动。按照惯例，会议是一项受协商一致规则约束的单一承诺。谈判断断续续进行了14年，直到2015年在肯尼亚内罗毕召开的世界贸易组织第十届部长级会议上结束——并非轰然落幕，而是郁郁而终。和多哈回合谈判略有联系的唯一显著成果是世贸组织成员在多哈回合中完成了贸易便利化问题，并在于2013年在印度尼西亚巴厘岛单独地通过多边会谈缔结了是世贸组织《贸易便利化协定》。

2017年12月，布宜诺斯艾利斯多边结果再次落空表明，世贸组织亟需进行方向调整。

反对诸边主义的代价

长期以来，一些世贸组织成员国一直不愿支持新的诸边协定，导致世贸组织协定很难纳入这部分诸边协定。出于合理的经济原因，这些反对国更愿意从多边协议中得到一般来说更大的回报。他们也不愿在现有的基础上承担新的义务。有时，他们甚至不愿让其他成员国同意他们自己不愿承担的新的世贸组织义务，因为他们担心，会像之前一样，这些新义务将在他们缺席的情况下进行协商并最终成为完全多边化（的义务）。更重要的是，许多发展中国家认为，在同意加入新协定谈判之前，他们应该从以前的协定中得到他们应得但尚未得到的好处。

在某些方面，这种反对情绪是可以理解的。但是，无论出于什么原因，拒绝在世贸组织框架内缔结新的诸边协议，只会导致那些渴望更深入的贸易自由化和一体化的目标一致的成员国小组在世贸组织之外达成诸边承诺。发达各国尤其渴望在许多贸易领域取得进展。其他世贸组织成员国的反对情绪是促使世贸组织框架外谈判发生的催化剂，比如《环太平洋国家之间的跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)，以及美国与欧盟之间拟议的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)。这些谈判的所有参与者都是世贸组织成员。这些谈判可以在世贸组织内部进行，也应该在世贸组织内部进行，但由于相关国家无法在世贸组织内部推进谈判，因而转向世贸组织之外进行。

在世贸组织的法律范围内进行这些大型协定的谈判，将减少不参与谈判的世贸组织成员国对于被排除在新的贸易安排之外的担忧。它还将消除地缘政治的色彩，即新的安排是出于政治原因以排除其他世贸组织成员。世贸组织内的诸边协定对所有选择接受协定义务的世贸组织成员开放。例如，《跨太平洋伙伴关系协定》是否意在包围或孤立中国的问题根本不会出现；如果《跨太平洋伙伴关系协定》是世贸组织内部的非最惠国待遇的诸边协议，中国(或任何其他世贸组织成员)只要同意遵守协议条款，就可以加入。

在世贸组织内部谈判这些大型协定和其他区域协定，也将有助于减少对于世贸组织以外的国际贸易安排的泛滥威胁到世贸组织最核心的最惠国待遇的基本非歧视义务这一日益严重的担忧。当然，从定义上看，包容性的诸边协定是实行最惠国待遇，并将延续最惠国待遇义务。排他性诸边协定实行非最惠国待遇，最开始是歧视性的，但他们不需要建立永久性的贸易歧视。相反，他们可能会随着更多世贸组织成员认可协议条款而变得更加接近最惠国待遇，最终完全符合最惠国待遇。

此外，如果这些谈判是在世贸组织内部进行的，目的是建立新的多边世贸组织协定，如《政府采购协定》和《国际贸易协定》，那么由此产生的争端将受世贸组织争端解决机制的管辖。因此，这些新协定的缔约方既受益于经验丰富的贸易法学家，也受益于一整套贸易法理，否则，在新的和未经试验的争端解决机制下，这套系统必须随时间重新建立。实际上，世贸组织以外的新的大型安排只是在重塑国际贸易中现有的争端解决机制。

有人可能会问，为什么美国和欧洲想在世贸组织内部谈判《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》？他们难道不希望有一个排他性的双边安排吗？他们为什么要这样做?如果其他世贸组织成员国愿意并能够承担《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》的义务，那么美国和欧盟是否会在更大范围内实现更自由的实体贸易和更深入的经济一体化？如果这些义务的范围不只是跨大西洋的，而是跨全球的，那么世界贸易和世界投资的流动就不会全面加强吗?

非最惠国待遇的诸边协定的一个巨大障碍是，需要获得世贸组织成员的批准，将其作为诸边贸易协定列入世贸组织协定的“附件4”。应作为诸边协定缔约国的世贸组织成员国的请求，世贸组织部长级会议“可仅以协商一致方式决定将该协定列入附件4。”在任何情况下此种协商一致意见都不容易实现；在目前的情况下更非易事。

一般来说，拥有发达经济体的发达国家一直渴望通过谈判达成新的世贸组织义务以满足新的经济需求，即使达成的新协议因为非最惠国待遇而具有排他性。反之，发展中国家普遍抵制非最惠国待遇协议。基于对新的义务的担忧和对当前义务的收益的关注,除了那些涉及他们的农业和制造业出口至发达国家这些核心关切的协定，他们几乎没有兴趣制定新规则。一些发展中国家，“如巴西、中国、印度和南非，已经公开表达了他们拒绝对多哈僵局作出诸边协定的变通，他们更愿意采用多边方式。”

从这个意义上来讲，那些反对将新的非最惠国待遇的诸边协定作为是世贸组织法律框架的一部分的发展中国家只是在自作聪明。它们的抵制只会进一步刺激寻求更自由贸易和更深入的经济一体化的发达国家从世贸组织转向世贸组织之外的双边、地区和大型协定。在世界贸易组织之外设定的这些新义务，将以同样的方式影响全球贸易，这同样会让发展中国家感到不安，但是它们将无法主张自己的利益。而如果新义务成为世界贸易组织的一部分，情况就不会如此。

可以想象，大型协定可以在世贸组织之外进行谈判，然后成为世贸组织的协定。例如，《跨太平洋伙伴关系协定》成员国要求将其纳入“附件4”，从而成为世贸组织法律框架内的诸边贸易协定。与任何其他非最惠国待遇协议一样，这需要世界贸易组织部长级会议的协商一致批准。这种以世贸组织为中心的方法肯定比当前的方法更可取。现在的情况是，其他国家只有在《跨太平洋伙伴关系协定》现有缔约方同意的情况下才能加入协定。如果《跨太平洋伙伴关系协定》已经被纳入世贸组织的法律框架内，其他世贸组织成员国只要同意遵守《跨太平洋伙伴关系协定》义务并受其制约即可加入《跨太平洋伙伴关系协定》。这表明，达成将《跨太平洋伙伴关系协定》纳入世贸组织的法律框架之内是一项艰巨的政治任务。最好在大型协定设定之初就以纳入世贸组织为目标。

寻求世贸组织之外的大型协定的趋势显然不符合绝大多数世贸组织成员国的利益，其中包括一些发展中国家，这些发展中国家在世贸组织理事会中越来越有发言权，并且从世贸组织的中心性中受益匪浅。一个由大型协定所维系的竞争性贸易集团组成的世界将会对处于世界经济边缘的国家不利。贫困国家往往被排除在大型协定之外，但是如果在世贸组织法律框架内达成此项协定，则贫困国家在接受协议义务的情况下也有权从中获益。

如果继续放任大型协定在世贸组织之外达成将导致现在就是世贸组织终结的开始，而将其纳入世贸组织框架之内则现在就是世贸组织起始阶段的结束。

美国是支持还是颠覆世贸组织的多边化?

可惜的是，没有多少迹象表明美国会回归世贸组织所体现的多边主义。在特朗普的领导下，美国目前仍在出席世贸组织的会议，并参与世贸组织争端解决（尽管大部分是防御性的）。美国仍在不时地向世贸组织提出建议，比如最近提出的、值得称道的建议——要求更广泛地遵守世贸组织要求的补贴告知义务并提高告知的透明度。与此同时，美国在世贸组织会议上往往表现得异乎寻常的沉默。美国代表经常因为没有明确指示而无法发言。美国在世贸组织中传统的领导地位正在丧失。

特朗普的贸易保护主义和单边主义大使罗伯特·莱特希泽算不上是世贸组织的维护者。据称，各成员未能在布宜诺斯艾利斯部长级会议上就往届会议的最后宣言达成一致意见，并最终没有提出任何最终宣言的原因之一，即是由于美国代表莱特希泽坚持将把世贸组织描述成多边贸易体系中心的说法排除在宣言之外。与绝大多数其他世贸组织成员一样，美国过去也一直信守多边主义的声明。而现在并非如此。不仅世贸组织是世界贸易的中心这一观点已经被特朗普和莱特希泽抛弃，甚至在他们看来世贸组织是否有存在必要都存疑。他们认为国际贸易是一种赢输的命题，是对所有人的零和斗争。他们不认为国际贸易对所有参与贸易者来说都是双赢，而这正是世贸组织贸易体系形成的哲学基础。

特朗普政府的首要贸易重点之一是捍卫美国对美国贸易政策制定的主权。这一主张经常被形容为对世贸组织在政策制定方面过度干预主权领域的国内自由裁量权的必要回应。与过去的美国总统和两党政府不同，特朗普及其幕僚似乎并不理解把分享主权作为国际合作的有效手段来解决共同的全球问题的概念。至于贸易方面的国际合作，特朗普和莱特希泽在许多场合都对世贸组织表示反感，有时也暗示说，退出世贸组织可能使美国利益最大化。

与此同时，尽管还没有找到一个单独的谈判伙伴进行双边谈判，特朗普一再表示相较于全球和地区贸易协定而言更倾向于双边贸易协定。美国目前正在进行的35项谈判中，只有《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》一个也仅是名义上的单方。由于特朗普担心这是一项地区性协议且无意推进协议进展，《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》陷入了僵局。不难理解为什么很少有政府愿意与特朗普政府谈判，因为特朗普总统退出了《跨太平洋伙伴关系协定》，并继续威胁着要废止《北美自由贸易协定》(NAFTA)，与此同时已经实施了非法的单边贸易限制，并且在贸易政策方面没有连贯或者一致的立场。 （或者说,在其他很多方面都有此问题）。

在布宜诺斯艾利斯会议之后的几个月里，特朗普总统似乎打开了重返《跨太平洋伙伴关系协定》的大门，但后来又改变了主意。据报道，他的商务部长威尔伯?罗斯(Wilbur Ross)曾表示，《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》谈判仍在继续。与此同时，特朗普政府对世贸组织表达不满的同时，也表明了其将继续使用世贸组织争端解决机制，以及其为确保以世贸组织一贯的方式实施美国贸易法而不时作出的努力。自相矛盾随处可见。

鉴于特朗普总统在整体政策制定的反复无常和朝令夕改的品性，谁知道特朗普及其政府在何种程度上将长期致力于美国贸易战略从开放到紧缩这一限制转变呢？ 特朗普和他最亲近的贸易顾问们很少考虑长期问题；他们似乎只考虑短期。他们大量前后不一的说辞也造成了混乱。例如，特朗普在一场挑衅式的电视讲话中宣布，美国将退出《巴黎气候协定》。他还表示，他愿意重返协议。但若是如此，加入应对全球正在进行的遏制气候变化行动的对价是什么?贸易问题也是如此。如果特朗普政府真的重新进行大型协定谈判，美国的谈判方式会是什么?以美国在《北美自由贸易协定》和《韩美贸易协定》的重新谈判中采取“说一不二”的策略推测，特朗普重回《跨太平洋伙伴关系协定》和《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》谈判也并不会有什么结果。

这一切说明，在贸易和世贸组织方面犯下许多错误的莱特希泽，在飞抵布宜诺斯艾利斯之后的声明却是对的。他说，“许多成员国意识到世贸组织必须在关键领域谋求一个新的开始，目标一致的世贸组织成员国不受不愿意采取行动的少数成员的阻碍”。美国贸易代表办公室在推特上表示，“世贸组织的新方向已经确定:通过目标一致的国家达成的行业协议来改善贸易。”（美国贸易代表办公室也证实，在勇敢而肆无忌惮的社交媒体新世界，它的推特就是美利坚合众国的官方声明。)莱特希泽大胆地说:“第十一届世贸组织部长级会议将被铭记为打破世界贸易组织僵局的时刻。”

关于世贸组织的终结的报道为时尚早，世贸组织的日常运作很顺利。得益于世贸组织规则授权的全球框架，几乎所有的世界贸易往来每天都进行得十分顺利，不曾发生争端。由于世界贸易组织争端解决机制的存在，几乎所有的世贸组织成员国总是选择遵守几乎所有的世贸组织规则。最重要的是，由于此种解决争端解决机制，世贸组织成员国可以根据所有成员国预先同意的规则和平地解决彼此之间不可避免的贸易争端。尽管特朗普政府最近对世贸组织争端解决机制，尤其是对世贸组织法官进行了无耻的抨击，但此点仍然不容置疑。

然而，莱特希泽在布宜诺斯艾利斯告诉其他成员国的——世贸组织正在“成为一个以诉讼为中心的组织”，这是正确的。事实证明，世界贸易组织在遵守现有规则方面非常熟练——这一成就是不可低估的。但世贸组织尚未证明，它同样可以在新规则上达成一致，或在现有规则的改变上达成一致。除非成员国迅速学会如何在21世纪取得贸易谈判成功，否则积压的争端解决决定的负担最终会加剧世贸组织的失灵问题，而其成员国也会寻求去其他地方解决更加复杂的全球经济新问题。

走向起始阶段的终结

如果在布宜诺斯艾利斯举行的部长级会议之前，世贸组织成员国还不清楚，那么现在应该清楚的是，如果他们想在贸易自由化问题上尽快取得进展，他们将不得不在采用诸边方式。随着许多国家转向世贸组织体系之内以及越来越多的国家对无休止的没有结果的全球贸易谈判感到厌倦，诸边主义可能是世贸组织实现多边主义最有希望的路径。事实上，就目前而言，这可能是唯一的出路。

在世贸组织体系内没有进展的情况下，一个替代方案是其他更雄心勃勃的成员国在世贸组织的法律框架之外达成更多的双边、区际、大型协定。自多哈发展回合陷入僵局以来，在世界贸易组织之外达成的数百项贸易协议的其中绝大多数都是如此。一开始的越轨行为如今却成了当务之急。目前，世界各国正在考虑建立35个新的双边和区域贸易协定。

回顾过去世界末日般的头条和布宜诺斯艾利斯会议令人失望的结果，有一种更乐观的观点认为，这不是终结的开始，而是世界贸易组织起始阶段的结束。布宜诺斯艾利斯没有达成多边结果可能引发了一种心理和战术上的转变，转而倾向于寻求诸边贸易解决方案。多年来，目标一致的成员国一直担心瓦解发展中的多边协商机制，而现在他们可能会成为愿意推进世贸组织规则框架现代化的盟友。在目前美国领导地位丧失的情况下，欧盟、日本、中国、加拿大、澳大利亚、智利、新西兰以及其他国家可以填补这一空缺。在不同的问题上，可能会出现不同的领导者或领导者的组合。

等待新的贸易规则解决的问题很多而且与日俱增。根据在布宜诺斯艾利斯所说和所做的一切，有几个问题似乎可以得到解决，包括数字贸易和服务。

数字贸易似乎是最亟待解决的问题。一个世纪之前，世贸组织成立之时根本没有数字贸易这种东西。因此，没有专门针对数字贸易的世贸组织规则。这么多年过去了，世贸组织在数字贸易方面仍然没有明确的规则:世贸组织规则是模拟的，而不是数字的。尽管近年来世界贸易的增长有所放缓，但在过去十年里，数字产品和服务的贸易增长了45倍。数字贸易的运算法则让距离不再成为贸易的阻碍，其在任何地方都是全球化的有力助推器，深刻地改变了国际商务的行为。企业间的数字商务约占全球电子商务的90%。一个没有数字贸易规则的世界贸易组织不是一个“世界贸易”组织。

在布宜诺斯艾利斯，一个由71个世贸组织成员组成的联盟(包括欧盟成员国)宣布，他们将开始对电子商务的贸易相关方面的未来谈判进行探索。他们强调，他们愿意接纳其他世贸组织成员国。他们的第一届会谈将于2018年举行。尽管这些成员没有世贸组织的谈判授权，但他们表示将在世贸组织框架内进行谈判。值得注意的是，美国加入了这一联盟，莱特希泽大使说，“目标一致的国家之间的此类倡议为未来的世贸组织提供了一条积极的道路。”

服务贸易也是双边协定要解决的较为重要的问题。15年来，多哈回合的谈判代表无法通过扩大《服务贸易总协定》（世贸组织协定的一部分）的范围而在服务贸易方面取得进展。最终，一群目标一致的国家开始在世贸组织的《服务贸易协定》之外就服务问题进行单独的谈判。这些谈判在特朗普当选后停止，且至今没有恢复。美国进行数字贸易的意愿以及数字服务占美国经济的75%的事实表明,目前主要关注制造业贸易的特朗普和莱特希泽可能愿意重新关注这个关涉美国工人和企业的关键问题，并参与最终意在形成多边解决方案的新的诸边谈判。

实现某些服务自由化的承诺，例如职业许可和法律服务，可能很难在多边方面实现，但许多其他领域则适合诸边解决方案。在布宜诺斯艾利斯的许多世贸组织成员国关注的是，如何推进有关服务业国内监管的谈判。如果美国、中国或其他任何世贸组织成员国不愿加入新的服务贸易谈判，那么其他有意开放服务贸易的目标一致的世贸组织成员国应该在没有中美等国的情况下尽可能地推进。

世界贸易组织的部长们在布埃诺斯艾利斯同意继续讨论约束渔业补贴的问题，并希望在2019年下次部长级会议前通过一项多边协议。（在贸易谈判中，同意继续谈判即是一种成功;贸易谈判者们不明白为什么世界其他国家对如此明显的成就无动于衷。）这一议题的最后期限——2020年——已是迫在眉睫，届时，联合国成员国——包括世贸组织的所有164个成员国——将同意对产能过剩和过度捕捞进行补贴的行为进行制裁，并消除非法、未声明的和无管制捕捞的补贴。令人鼓舞的是，美国已同意继续参与谈判（此前，美国在退出《跨太平洋伙伴关系协定》的同时一道拒绝了对渔业补贴的限制，这与世贸组织所要求的限制非常相似）。如果这些谈判遇到多边障碍，那么就应该在世界贸易组织内部寻求一种诸边的替代方案，此种诸边方案最终可能发展成一种完全多边化的解决方案。

环保产品贸易自由化的曲折谈判不容遗忘,它被世贸组织定义为“能够帮助实现环境和气候保护目标的产品，例如产生清洁和可再生能源，提高能源和资源效率,控制空气污染,废物管理,处理废水,监测环境的质量和打击噪声污染。”目前，全球每年的环保产品贸易总额接近1万亿美元，并随着全球需求的增长而迅速增长。然而，对这些产品的关税仍然存在，目前一些世贸组织成员国对环保产品的关税高达35%。这些产品的贸易自由化将在很大程度上促进清洁和更有效技术在世界各地的传播，包括急需发展清洁能源的发展中国家。

关于环保产品协议的谈判已经进行了好几年。以2012年的54项征税的环保产品为开始，构成环保产品主要贸易国的46个世贸组织成员国继续试图签订一项非排他性的诸边协定以消除关税，并利用最惠国待遇将免税利益惠及所有其他世贸组织成员国。这些谈判陷入僵局，因为谈判国家就哪些产品是应该属于协议范围的“环保产品”展开了激烈争论。自行车对环境有益吗?如果是这样，各种自行车是不是“环保产品”？我们应该区分儿童的带训练轮的第一辆自行车和一辆高性能的法国赛车吗？等等。谈判国家发挥了无尽的创造性将几乎所有的东西都定义为“环保产品”。这些谈判应该重新开始。并且一旦达成了消除环保货物贸易壁垒的协议，谈判目标就应该开始转为消除环保服务贸易壁垒，以达成一项包含环保产品和环保服务的新的诸边协定。

另一个适合达成诸边协定的议题是产能过剩，钢铁行业最为典型，但是其他一些基础贸易产品中同样存在。这些产品的全球供过于求状态压低了全球市场价格，扭曲了世界市场，从而加剧了在全球范围内实施新的单边贸易限制的压力。单方面的贸易限制——比如特朗普对钢铁和铝的限制——不仅违反了世贸组织的规则，而且由于各国相应采取的被动报复措施还可能导致全球保护主义的螺旋式上升。通过谈判制定规则来解决产能过剩这一非常现实的问题，要比陷入未知的全球保护主义深渊要好得多。

世贸组织有应对供应短缺的规则。然而却没有规则应对供过于求。《关贸总协定》最初的23个缔约方在1947年第二次世界大战造成的饥荒的影响下起草规则时，供过于求并不是一个贸易问题。而现在供过于求的问题显现，需要世贸组织的规则来避免国家贸易限制和国际贸易争端之间的相互破坏，因为这种冲突将会控制并可能使世贸组织瘫痪。从20国集团(G20)主持下钢铁行业业已开展的工作出发，世贸组织成员国应通过谈判达成一项诸边化的钢铁行业协议，该协议最终可能成为世贸组织的多边协议。

此种行业协定包括的最佳实践指南，让人想起世贸组织服务协议下关于基本电信服务议定书的参考文件中所载的准则。除了协议本身之外，这些最佳实践指南可以随着时间由诸边实现多边。这种设定最佳实践的谈判方法可以复制到其他贸易关切的新领域，比如在布宜诺斯艾利斯会议上引起广泛关注的性别平等以及微型、小型、中型企业的问题。最佳实践的目标不应该是在这些关切领域创造新规则；相反，它应该鼓励人们从这些关切的角度审视贸易政策的制定。

在布宜诺斯艾利斯讨论的另一个议题是投资便利化。由发达国家和发展中国家组成的一大批世贸组织成员国通过了一份联合声明，同意启动“制定投资便利化的多边框架的讨论”。投资便利化协议包括：加强“电子治理”，如建立发布投资文件并帮助简化投资申请和批准程序的“单一电子窗口”；建立协调和解决投资者对东道国政府的关切的国家联络中心；建立企业社会责任的自愿标准；以及透明度保证的问题。

理想的情况是，这个新的世贸组织投资便利化框架将与多边《贸易便利化协定》相伴而生并成为多边贸易便利化协定的扩展。多边的《贸易便利化协定》于2013年在巴厘岛签署，目前正在逐步全面实施。随着时间的推移，新的世贸组织投资便利化框架也可以逐步实施，并且该项框架可以对不同发展阶段的世贸组织成员设定不同的义务。此外，协定还可以包含技术援助（的规定）。如果世贸组织成员国不能就这一议题实现多边结果，那么它应该成为世贸组织诸边协定的议题并最终演变成一项完全的多边协定。

乐观来看，这些创新只是一个开始。目前看来最接近成功的诸边谈判议题远非唯一能够并且应该通过此种方式推进的议题。还有很多议题同样适用。一些议题已经被纳入双边、区域、大型协定的创新之中，包括监管一致性、技术法规、卫生和植物检疫措施、知识产权保护、国有企业纪律和贸易救济。这些议题的解决将帮助世贸组织在一个面临着新的机遇和远远超出传统贸易关切的巨大挑战的新世界经济环境中扮演更多的角色，制定更多的规则。

结论

诸边解决方案不是世界贸易组织唯一的解决方案。包含多边规则的多边协定始终是世贸组织的最终目标。多边主义的逻辑依然存在。的确，多边国际合作的必要性与日俱增。但实现多边主义的方法不止一种。如果在经历了20多年的历史成就和挫折之后的现在是世界贸易组织的初始阶段的结束，而不是终结的开始，那么成员国就不能再幻想着仅仅是谈判各方同意谈判、安排会议或者在日内瓦讨论议程中提出议题就可以算是有所进步。解决问题才是进步。现在就是行动之时。

世贸组织成员国必须开始用能快速达成新的贸易协定的新方式进行谈判。如果他们等待、犹豫、声称谈判却不付诸行动、不能遵循新的挑战需要新的行动的共识立即行动,那么2019年的下一届世贸组织部长级会议过后，许多贸易政策制定国可能再也不愿参加世贸组织会议。

本文译者：蒋雨璇，北京大学法学院2017年法律硕士。

翻译文章：

James Bacchus, Was Buenos Aires the Beginning of the End or the End of the Beginning? The Future of the World Trade Organization,  POLICY ANALYSIS NO. 841, May 8, 2018.

网络链接：

https://www.cato.org/publications/policy-analysis/was-buenos-aires-beginning-end-or-end-beginning-future-world-trade