本文为北京大学国家发展研究院副院长黄益平在2023年6月10日的第三届“金融四十人曲江论坛”高峰论坛一“‘一带一路’高质量发展下的西部开放水平提高”上所做的主题演讲。

当前，国际经济秩序正面临调整。“一带一路”建设或许可以在维持或支持开放经济秩序中发挥关键性作用，其核心价值在于：一是坚持多边主义方针，二是保持开放的立场。

今天主要分享三点：第一，国际经济秩序发生了什么？第二，为什么要坚持多边主义和开放的国际经济秩序？第三，从“一带一路”的角度看，有哪些需要改进或者做得更好的地方？

国际经济秩序已经发生变化

大多数人认为国际经济秩序发生了改变，但对于是否已经改变或者发生了什么样的改变看法不一。我的基本看法是，人类历时200多年，形成过两次全球化浪潮。第一次从1860年到1914年，起点存在一定争议，但大致相同，终点是1914年第一次世界大战发生。

此次全球化进程中，有两个问题比较重要。第一，为什么第一次全球化浪潮在1860年左右开始？其中一个重要原因是它紧跟着第一次工业革命，蒸汽机在产业中的应用提高了效率、降低了成本。一方面，纺织业显现出规模效益，出现可供出售的过剩产品；另一方面，铁路、航运成本降低、贸易成本降低使贸易成为可能。伴随着技术的改变，跨国的产品货物贸易和投资交流变得更加容易。

第二，为什么可以做国际交易？国际交易做不起来最大的问题就是没有国际政府来维持市场秩序。中国在交易过程中倾向于支持“有效市场、有为政府”。即使是认为政府不应发挥太多作用的人，也会同意维持市场秩序是至关重要的这一观点。但维持跨国交易的秩序比较难。第一轮全球化中，英国领导维持了一套公共秩序，直至1914年第一次世界大战，国际秩序崩塌。国际经济交易无法维系，其中一种解读是德国对英国领导的国际秩序提出了挑战，所以第一轮全球化结束。

第二轮全球化开始的时期也存在争议，我认为其始于1971年的布雷顿森林体系解体，美元和黄金脱钩，此后走向浮动汇率制度，跨境资本流动变得更加容易，国际贸易投资变得更加活跃。

此外，关于第二轮全球化何时结束或者是否结束，存在更大的争议。第一轮全球化的触发点是技术革命，而第二轮全球化是政策改变导致的。浮动汇率制度和一系列的经济政策使各国之间的经济交易变得非常容易。

第一轮全球化主要是在英国领导下的国际经济秩序，第二轮主要是由美国领导的体系。如今，这样的体系还能不能持续、有没有到终点尚未可知。不过，可以在市场中观察到一些迹象。

一是2018年美国特朗普政府开始对一些国家发起贸易冲突，与其之前领导的开放的全球化贸易投资体系并不一致。在贸易摩擦持续一段时间后，有观点认为全球化就此结束。

二是2022年2月，美国领导30多个国家对俄罗斯进行金融制裁。制裁的重要内容是国际金融支付体系和美元的“武器化”，也就是说，美元本来是一种国际公共品，但在制裁中“武器化”，美元的风险溢价上升，这是对过去秩序的一个挑战。

三是美国政策立场的转变。今年4月，美国两位高官相继发表演讲，提到中美经济关系要控制风险。美国安全顾问沙利文认为，过去实行全球化政策给美国带来了很多问题，比如金融体系泡沫、供应链不够稳健、中产阶层萎缩等等。他认为中美经济关系中，美国改变不了中国，没必要对中国做过多干预，但美国要发挥政府的积极作用和产业政策的作用，《芯片与科学法案》便是一个典型例子。过去美国认为政府干预越少越好，市场越完善越好，如今美国政策与过去发生了非常大的偏离，认为完全依靠市场是不够的，还要依靠产业政策和政府在经济中发挥作用。

如果这一套秩序真正地持续执行下去，无论全球化是否延续，过去50年美国倡导的一些政策制度可能会发生改变。2018年特朗普政府对我国挑起贸易摩擦时，曾发布过一些文件批评我国的产业政策。尽管中美双方可能都不太喜欢对方的经济政策，但这些政策变得越来越像。

政策调整是正常的现象，美国一位历史学家曾写过一本书来追述自由市场理念的变化，他认为把自由市场等同于放任自流是错误的，完全由市场主导并非是最好的。这就是我们常说的建设有为政府和有效市场，最终的问题是如何找到二者的平衡点，未来我们可能走向新的平衡点。

找平衡点的过程也会引发诸多问题。比如美国提出“小院高墙”政策，在某些关键领域和我国“脱钩”。可以看到，美国的经济政策发生了很大的变化，甚至超越了常规意义上的产业政策，比如强迫海外公司迁回美国本土。既然美国的政策立场已经发生了改变，那么美国领导下经济秩序也有可能发生了改变。

我曾在书上看到一句话，“世界是怎么走到这一步的？我们现在看到美国为保护主义辩护，中国试图捍卫一个开放的市场开放体系”。正如书中所提到的，我们的经济政策发生了变化，并正在进一步开放以维持市场经济的秩序。值得一提的是，过去四十年，改革开放是支持我国经济增长最重要的力量，即使到现在，市场依然在我国经济增长中发挥着非常重要的作用。因此，我们选择什么路径是非常重要的问题。美国虽有很多盟国，但逐渐倾向于单边主义，而单边主义能否成功尚未可知。

坚持维护多边主义道路和开放的经济秩序

美国智库专家认为，当今世界不再有过去那种可以为所欲为的超级大国。沙利文曾说，“美国不是与中国‘脱钩’，而是与中国“‘去风险’”。这个观点始于欧盟，欧美之间也存在差异，美国设想的未必能成功实施。

虽然美国是全世界最强大的国家，但也不能随心所欲。有专家认为，美国如果用产业政策发展科技、发展产业，最先受到冲击的是英国，因为英国也是领先国家，但是其脱欧以后完全没有实力和美国、中国、日本竞争，无法用产业政策和大量补贴来保持技术领先地位。

上述例子表明，国际秩序正在悄然改变，过去超级大国独力引领的局面已经无法继续，即便美国，也得在一定程度上受到其盟国一些政策立场的牵制。比如在如今的环境下，《区域全面经济伙伴关系协定》生效并继续坚持是非常难得的。得益于中国与全球紧密的经济关联，很多发展中国家、发达国家都不愿意完全和中国“脱钩”。这也是我们维持和坚持多边主义的重要基础。

换个角度来看，我们也很难脱离全球经济。在前沿科技的创新方面，如果我们不能与世界保持高质量的交流，将会给科技创新带来挑战。曾有伦敦两位学者研究发现，过去10年我国在很多前沿领域技术创新和发展迅猛，不但数量多，质量增长也非常快，但2018年以后，一些领域的创新增长速度有所放缓。

不同国家创新能力强弱不同的原因有四点：一是知识产权保护；二是国家开放度，没有任何一个国家可以完全独立来研发所有的新技术，所以知识和人才的交流至关重要；三是公共研发机构的作用，尤其是基础科研需要这些机构来发挥重要作用；四是民营企业的作用，我国民企贡献了70%以上的技术创新。“双循环”中，国内经济循环变得越来越重要，但国际循环依然重要，我们必须要继续坚持多边主义和开放立场，这关系到我们的长期发展。

通过“一带一路”推动坚持多边主义

首先，“一带一路”对中国对外经济交流的作用日益凸显。以前我们的经济关系集中在发达国家，但如今在与美国及其盟国的合作遇到压力时，“一带一路”给我们开拓了一片新的合作领域。在多边主义框架下，“一带一路”变得前所未有的重要。

其次，中国要考虑将来是否需要建立一些最基本的政策框架。我们和各国打交道时，坚持“不干预”政策，通常只在经济上合作。但是现在越来越多的研究发现，“一带一路”国家和中国打交道会形成某些共识，或者有些问题需要改进。这么多国家不太可能变成一个紧密的经济组织，也不太可能成为一个机构来统一协调。所以中国可能需要一些最基本的政策和共识。我们在对外支持方面有很多成功经验，比如建设基础设施，发展人力资本，支持经济发展等，但每个国家的情况不同，在具体做法上，既要将政治考虑和商业结合，也要将二者适当分离，比如融资援助或者借钱做项目。将来我们可以建立一个相对清晰的框架，其中要对商业化运作和国际援助作出明显区分，因为过去我们在商业化运作中对非经济因素考虑得比较多。

“一带一路”是由中国提出来的，而且我们有不少不错的想法和成功经验可以分享。我们之所以受到了很多国家的欢迎，是因为现行发达国家的做法不受他们欢迎或者做得不足够好。“建桥”和“讲座”同样重要，我们需要和其他国际组织进行适当的协调，甚至要相互合作。

最后，充分的政策沟通有助于我们更好地在新国际秩序中发挥更重要的作用。沙利文提出的“小院高墙”并非科学的概念，但每个人都知道他将来要做什么。也就是说，他们认为，在大部分领域，中美该合作就合作，但在某些领域，出于国家安全考虑不宜合作。尽管“小院”到底划在哪、“高墙”究竟有多高都有争议，但其框架清晰，企业和市场都了解将来可能是什么样的框架。一些外国专家认为中国现在不欢迎外国投资，比如在新的政策框架下，中国不欢迎部分污染性企业，但其实中国非常欢迎外国投资。所以，我们需要充分交流，阐明框架，这有助于我们推动建立新的国际经济秩序。