2001年“9·11”事件发生后，伴随着恐怖主义的蔓延与全球性问题的凸显，地处中南亚地区的两个国家——阿富汗和巴基斯坦凭借特有的地缘位置与战略地位，引起美国的高度关注。随着国际战略格局的变化,美国的南亚政策也不断调整；这种调整必然会产生较大的外溢效果，对地区安全形势形成重大影响。巴基斯坦紧邻中国，美国势力在该地区的渗透和扩张、战略性调整势必引起地缘政治格局的变化，也影响着中国的周边外交。
美国对巴基斯坦政策战略性调整的背景
（一）美国南亚战略的调整与印太战略的提出
2017年8月21日晚，美国总统特朗普在弗吉尼亚州的麦尔堡军事基地发表电视讲话，宣布美国对阿富汗和南亚地区的最新政策，推翻了竞选期间提出的美国将立即从阿富汗全面撤出的承诺；声称，美军从阿富汗匆忙撤军会造成权力真空，美军必须“为胜利而战”。
特朗普提出了此次政策调整的目标：首先，美国应早日结束这场“历史上持续时间最久的战争”，必须谋求一个“光荣而不朽之结局”；其次,匆忙从阿富汗撤出的结果会是“可预见且不可接受的”，造成的力量真空会使“伊斯兰国”和基地组织等恐怖分子乘虚而入；最后，美国在阿富汗乃至更广阔地区面临的安全威胁是极其巨大的，当下，在阿富汗和巴基斯坦仍然活跃着20余个美国认定的恐怖组织，而“巴基斯坦经常给予造成混乱、暴力和恐慌的恐怖组织以庇护”。
由此可见，美国的新政策一改此前美军从阿富汗撤军的承诺，转而开始向阿增兵，并公开指责巴基斯坦的政策立场。美国国务卿蒂勒森随即也公开表示美国不能容忍恐怖主义在巴基斯坦境内组织策划反美行动，敦促巴方修正其对待恐怖主义的立场，并将此视为继续支持巴政府的前提条件。事实上，巴阿边境跨境部落的容留和暗中支持确实是塔利班势力长期无法被彻底剿灭的重要原因。
实际上，特朗普政府关于新政策的讨论已经持续了很长时间，这正是美国政府内部就一系列关键问题存在较大分歧的表现。阿富汗与南亚事务本不在特朗普政府的优先议程上，然而，当前阿富汗政府实际控制的区域还不到其国土面积的一半，塔利班控制区比2001年美军发动阿富汗战争以来的任何时候都多，美军在阿部署更多部队是扭转阿富汗态势的“最佳方案”。
自2017年11月特朗普亚洲之行开始，美国多次提出“印太战略”。12月18日发布的《美国国家安全战略报告》（２０１７）也以较多篇幅论述了“印太”概念，以替代原有的“亚太”概念，凸显美国在该地区政策的战略性调整。由此可见，美国中南亚政策出现的新迹象，体现了其对整个地区局势掌控的战略需求，而持续性的反恐需要是美国加强其在中南亚地区存在的本源动力。
（二）美国全球反恐战略的需要与巴基斯坦
在阿富汗问题上的重要作用“9·11”事件发生后，阿富汗日益成为美国中东战略的关键一环，而巴基斯坦凭借其特有的地缘位置与战略地位在美国的南亚战略中占据不可取代的位置。巴基斯坦和阿富汗是中南亚地区相邻的两个国家，均信仰伊斯兰教。近年来，巴阿关系总体向好，但时有起伏。表面上看，巴阿两国长期不睦的直接矛盾是“普什图尼斯坦问题”引起的领土争端与跨境民族问题，而根本矛盾却错综复杂。
1.历史遗留的“杜兰线”与普什图尼斯坦问题
作为“大博弈”中的关键一环，1890年，时任英属印度总督兰斯多恩侯爵亨利·查尔斯·佩蒂－菲茨莫里斯派遣时任英属印度政府外交部长亨利·莫迪摩尔·杜兰爵士赴阿富汗进行边界谈判。1893年，阿富汗迫于强大压力不得不接受英国早已拟定好的《杜兰协定》，该协定将瓦罕走廊至波斯约2430千米的“杜兰线”作为英属印度和阿富汗的边境线，并将“杜兰线”以南的普什图人聚居区划归英属印度，使得普什图人就此成为跨境民族，英国得以最终完成在印度次大陆的殖民扩张；而阿富汗则丧失了在印度次大陆的领土、也失去了出海口，成为一个内陆国家。领土主权的变更给巴基斯坦与阿富汗两国关系埋下了隐患。印巴分治后，巴基斯坦继承了“殖民遗产”，将该地区纳入版图，普什图尼斯坦问题就此形成，领土争端与民族主义、跨境民族问题相互纠缠，使得巴阿两国在该问题上产生了严重的对立与冲突。
2.苏联入侵阿富汗时期的巴阿关系
1979年12月，苏联入侵阿富汗，不但使巴基斯坦失去了阿富汗这个缓冲地带，面临来自超级大国苏联的直接威胁；而且，大批阿富汗难民的涌入对巴基斯坦的国内安全与经济运行都造成了很大冲击。加之《印苏和平友好合作条约》签订后，印度与苏联一直保持着准盟友关系。
巴基斯坦承受着极大的安全压力，顿时陷入两线受敌的困境。地区形势的急剧变化迫使时任巴基斯坦总统穆罕默德·齐亚·哈克不得不着手调整对外政策。与此同时，美国也意识到通过巴基斯坦扩大在阿富汗的存在的重要性。在美国等国的军事和经济援助下，巴基斯坦采取了双重举措：一方面，开始大力支持阿富汗抵抗运动等抗苏势力，甚至直接培训并向阿境内输送了大量武装人员；另一方面，积极通过外交途径要求苏军撤出阿富汗。
3.“9·11”事件与巴基斯坦重返世界政治舞台
２０世纪９０年代，随着苏联从阿富汗撤军，巴基斯坦的战略地位下降。加之核武器试验与佩尔韦兹·穆沙拉夫军变使得巴基斯坦受到严厉的国际制裁，一度面临非常不利的国际环境。直到2001年，美国借反恐战争之机进驻阿富汗，巴基斯坦的地缘政治优势再次凸显。
然而，“9·11”事件后,虽然巴基斯坦参与了联军在阿富汗的战事，但并未对塔利班势力采取强硬态度。印度则趁机增强其对该地区事务的介入，甚至欲借美国反恐之机将巴基斯坦定为“恐怖主义支持者”；而阿富汗新政府为了抗击塔利班势力频频向印度示好。巴基斯坦对腹背受敌的担忧越来越大。与此同时，美国宣称如果巴基斯坦不为反恐战争提供更多支持，不惜将其领土“炸回石器时代”。
事实上，巴基斯坦有自己的苦衷。由于参与了美国反恐活动，巴基斯坦国内的安全局势持续恶化。巴政府认为对塔利班进行军事打击不仅会导致其在国内展开更多袭击行动，而且会使巴境内武装分子获得外部支持。而巴基斯坦对塔利班的暧昧态度也被美国和阿富汗政府视为造成阿国内安全局势不稳的重要因素之一。美巴之间的分歧部分削弱了巴基斯坦在阿富汗问题上本应发挥的重要作用，并面临着国际社会对其庇护塔利班的指责。
总之，由于历史、宗教、地缘政治等多重因素的影响以及大国势力的不断介入，巴基斯坦作为阿富汗问题的利益攸关方，对阿富汗未来局势走向具有十分重要的影响力；而巴基斯坦在其中将扮演什么样的角色，既取决于其利益诉求是否得到尊重,也与其他外部因素息息相关。受自身综合国力所限，巴基斯坦只是阿富汗问题的众多“推手”之一，但并不拥有决定阿富汗未来局势的能力，注定了其影响力的有限性与非决定性。
（三）中国在南亚影响力的拓展引起美国的警觉
南亚地区是中国周边外交中极其重要的一环，也是中国“一带一路”建设的重要战略支撑。新时代以来，中国周边外交取得了历史性进展、中国的南亚战略思路日渐清晰，其战略目标就是积极与南亚国家打造“利益共同体、命运共同体”。
在政治领域，中国与巴基斯坦、印度、斯里兰卡、孟加拉等国陆续建立了战略合作伙伴关系，直接推动中国南亚战略的发展。在安全领域，除了保持与巴基斯坦等国的传统合作外，中印两军的联合军演已成常态，两军高层互访频繁。
在经济领域，充分利用现有经贸合作机制，推动中国与南亚国家的经贸往来。中国积极在南亚地区投资港口建设，已成为与南亚国家合作的重点。斯里兰卡汉班托塔港地理位置优越，可以成为中国在印度洋的中转站，2017年底，斯里兰卡将汉班托塔港经营权移交中方，标志着中国在印度洋的地位得到进一步巩固。
在巴基斯坦，瓜达尔港作为“中巴经济走廊”巴方起点以及“丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路”的交会点，既关乎“一带一路”建设全局,也承载了当地人民对发展的期盼。中国已在瓜达尔港投入了大量资金和技术专家，广泛参与各项建设。中方投资瓜达尔港将大大缩短中国到中东及欧洲的海上航程。
巴基斯坦是最早积极对接“一带一路”建设的国家之一。“中巴经济走廊”作为“一带一路”建设在巴方的具体体现，历经3年多的规划和建设，不仅在巴国内呈现全面开花结果的积极势头，也成为“一带一路”建设规划六大经济走廊中的领跑者。随着走廊框架内能源、交通基础设施等项目建设的稳步推进，“一带一路”建设为巴方经济发展带来的机遇得到集中体现。
在文化教育方面，近年来，中国赴南亚国家留学生人数逐年上升,南亚国家来华留学的比例也逐年提高。中国与南亚国家之间的文化交流日趋增多，中国已在南亚设立了多所孔子学院，越来越多的南亚民众开始学习汉语，文化已然发挥了沟通中国与南亚的桥梁作用。
尽管中国的南亚战略以经贸合作为主、以维护和保持稳定的中国周边为目的，但中国在周边地区影响力的增强却引起了印度的忧虑。加之部分西方国家的推波助澜，中印之间因此时有龃龉。印度对华政策趋于保守与强硬，洞朗对峙与无人机越境事件即为明证。
自2017年11月特朗普亚洲之行开始，美国多次提出“印太战略”概念，凸显美国在该地区政策的战略性调整。这一调整显著提升了印度的地位与作用，更是把中国直接称为“对手”，而美国对巴基斯坦政策的战略性调整正是基于这个大背景。
美国对巴基斯坦政策的战略性调整演变
自美巴关系建立以来，其总体走向可概括为联盟关系的不断建立与破裂。二战后美国先后三次与巴基斯坦结为联盟：1954～1965年间结成“冷战联盟”；1979～1989年间形成“援阿抗苏联盟”；2001年至今“反恐联盟”。
（一）冷战前后：注重发挥巴基斯坦的战略平衡作用
1.冷战前期，美国主要利用巴基斯坦平衡印度并防止印度坐大
20世纪50年代，冷战的阴云早已遍布欧亚大陆，南亚地区战略地位凸显，故而成为美苏争夺最为激烈的地区之一。印度作为南亚地区最大的国家，对争夺霸权的美苏两国而言都具有重要的战略意义，苏印关系的迅速升温令美国十分不安，也让和印度对立的巴基斯坦感到非常忧虑。为此，巴基斯坦决心寻求西方大国的支持，在意识到英国无意提供援助的情形下，美国成了巴基斯坦唯一的选择。与此同时，本欲拉拢印度的美国对印度选择亲苏倍感失望，故选择将巴基斯坦纳入其遏制苏联的战略体系。
美巴两国于1954年5月签署《共同防御援助协定》，9月，巴基斯坦加入了由美国实际控制的东南亚条约组织；1955年９月，巴基斯坦又加入了由美国主导的巴格达条约组织（1959年8月更名为中央条约组织）；1959年３月，美巴两国正式签署《双边（军事）合作协定》。美巴双边关系持续加深。然而，即使是盟友关系，美巴之间仍然存在着不和谐因素。1959年，中印爆发边界冲突，美国将印度视为制衡中国的重要力量，大幅提升了对印援助水平；巴基斯坦作为制衡印度的地位则被削弱，美国大幅降低对巴援助的力度，到1961年时，援助几乎完全终止。
1962年，中印边界战争爆发后，美国加紧拉拢印度，对其提供了大规模军事援助。巴基斯坦原想趁中印战争之机让美国对印施加压力，以解决克什米尔问题,然而美国却要求巴基斯坦保证不借机进攻印度。1965年，第二次印巴战争期间，美国宣布对印巴两国同时实行武器禁运。由于巴基斯坦的大部分武器供应来自美国，而印度的武器则主要来自苏联，因此，美国的武器禁运政策看似“中立”，实则有明显倾向性,对印度来说仅具象征性，但对巴基斯坦而言却是釜底抽薪。在1971年第三次印巴战争中，美国亦未遵守美巴间的既有协定，未向巴基斯坦提供任何实质性帮助，而是任凭印度将巴基斯坦分裂为两部分。
美国的这一政策使得第一次美巴联盟名存实亡。巴基斯坦对美国倍感失望，认为美国的举动极大地威胁了其国家安全，穆罕默德·阿尤布·汗总统多次公开发表谈话，反对美国实行亲印政策。1968年，巴基斯坦宣布关闭白沙瓦空军基地，不再将其供美军使用。1974年，印度首次进行核武器试验，巴基斯坦感到国家安全受到严重威胁,遂决心启动核计划以示抗衡。美国反对巴基斯坦进行核试验，1979年4月，卡特总统宣布中止对巴基斯坦一切形式的援助。
2.苏联入侵阿富汗时期，为了联合抗苏，美国主动改善与巴基斯坦关系，双边关系趋暖
1979年12月，苏联入侵阿富汗。巴基斯坦认为这是一个超级大国对一个伊斯兰国家的公然侵略，遂敦促苏联从阿撤军，并支持阿富汗游击队的抵抗运动。而这与美国的战略利益高度契合，巴基斯坦霎时成为抗苏援阿的“桥头堡”，战略地位陡升，双方在该议题上寻得共识，美巴关系迅速走出低谷，转为十分密切的政治、安全和经济关系。1980年，卡特政府批准了价值4亿美元的对巴援助；1981年里根执政后，通过了价值32亿美元的对巴军事、经济一揽子援助计划。巴基斯坦获得了当时最先进的F-16战斗机等多种武器。美巴关系的回暖也增强了美国在巴基斯坦的存在：巴基斯坦同意美在巴设立电子基地；美国中情局和巴基斯坦三军情报局在给阿富汗抗苏势力提供军事与财政支持上开展合作。
尽管在阿富汗问题上合作密切，但在巴基斯坦核问题上美巴之间仍然存在分歧。为使巴基斯坦保持在阿富汗战争中的政策，美国降低了对巴核计划进展的批评调门，这引起了印度的抗议。1985年，时任印度总理拉吉夫·甘地表达了对巴基斯坦核设施进行打击的想法。美国对此坚决反对，但也承诺将遏制巴基斯坦发展核武器。由此可见，美巴之间在核问题上有根本性矛盾，这也为之后两国关系的再次倒退埋下了伏笔。
3.苏联撤军阿富汗与后冷战时期，美国在核问题上频频向巴施压
1985年，美国国会就通过了《普莱斯勒法案》宣称除非总统能够证明巴基斯坦没有核武器计划,否则美国将对巴基斯坦进行全面制裁。1990年10月，《普莱斯勒法案》正式生效，此时，尚有12架巴基斯坦订购的F－16战斗机未移交给巴方。1994年，巴基斯坦总统法鲁克·艾哈迈德·汗·莱加里访问美国，再次强调核武器事关巴基斯坦国家安全,巴政府与民众均要求继续发展核武器。在巴基斯坦的强烈敦促下，美国国会通过了《布朗法案》，同意将根据《普莱斯勒法案》尚未交付的武器一次性交付巴方。
1998年5月，印度和巴基斯坦相继进行核试验，引发国际社会的强烈谴责。西方各国纷纷向巴基斯坦施压，要求巴方签署《全面禁止核试验条约》；但巴方明确表示签署该条约的前提是印度也要签署，巴基斯坦因此遭到了国际制裁。1999年10月，时任巴基斯坦陆军参谋长兼参联会主席穆沙拉夫发动军变，解除了谢里夫的总理职务，美国等西方国家认为军变不利于巴民主化进程，故发起了新一轮国际制裁。美国的举动不仅使巴基斯坦国内经济陷入困境，也使其面临更为孤立和被动的国际环境。
（二）“9·11”事件后，全面提升巴基斯坦的反恐战略地位
正当美巴关系再次濒临破裂时，突如其来的“9·11”事件使两国关系得以反转。阿富汗，这个22年前挽救美巴关系的国家再次起到了相似的作用，美巴关系得到了全面提升和加强。
1.小布什政府时期美巴关系全面修复，反恐合作深入展开
2001年，美国发动阿富汗战争。巴基斯坦因其特有的地理位置再次显得尤为重要，在穆沙拉夫总统宣布断绝与塔利班的关系转而支持美国后，美国旋即投桃报李，取消对巴制裁。美巴两国结成“反恐联盟”后,巴基斯坦国际地位大幅提升，因核试验和军变而陷入困境的巴基斯坦外交迎来了春天。
这一时期，美巴之间围绕反恐进行了多种形式的军事合作。巴基斯坦对美国的支持主要体现在提供情报和后勤补给上，同时，也直接参与军事行动，积极打击国内宗教极端组织。巴基斯坦政府的态度和举措得到了美国的赞赏。2004年3月,美国国务卿鲍威尔将巴基斯坦称为“主要的非北约盟友”。2005年3月,布什总统宣布重启对巴出售F-16战斗机。美国对巴基斯坦的支持主要体现在提供资金、技术、武器装备和军事培训项目以及与巴基斯坦开展防务合作等方面。美巴关系的裂缝因“反恐联盟”的建立得以全面修复。
尽管美巴两国在反恐问题上通力合作，但随着阿富汗战争的深入,美巴之间在核问题上的分歧再一次凸显。2008年10月，美国国务卿赖斯与到访的时任印度外交部长慕克吉签署了《美印民用核能合作协议》，彻底打破了印度于1998年进行核试验后长期受到国际孤立的被动局面，标志着印度作为实际拥核国家的地位得到了美国的承认；而与印度情况相似的巴基斯坦却没有得到同等待遇，这充分体现出美国行事的双重标准。
在反恐领域，美巴之间也出现了龃龉。一方面，阿富汗战争初期,巴基斯坦向美国提供了军事基地、后勤保障及开放领空等多种支持，这些举措并未损害巴基斯坦主权，因而在国内遭遇的抵制尚不强烈。2007年，美军无人机在巴阿边境地区的行动造成数百名巴基斯坦平民伤亡,引起了巴基斯坦国内民众的愤慨，一时间，全国各地爆发了针对美国的示威游行。另一方面，美国对巴基斯坦政府的反恐力度表示不满。
美国坚持认为巴基斯坦政府与部落武装进行和谈是对恐怖分子的纵容，这将使其得到喘息的时间，继而对驻阿美军造成威胁，故而强烈反对穆沙拉夫采取的和谈政策。美国认定穆沙拉夫政府难以在反恐上发挥更大作用，开始寻求更契合美方需要的政治势力。于是，贝娜齐尔·布托回国、弹劾穆沙拉夫、政权更迭等一系列政治事件便接踵而至。美国企图以推动巴基斯坦民主化进程为手段，促进反恐事业的发展。
2.奥巴马时期提出“阿—巴新战略”，对巴战略信任降低，反恐行动更加趋向专行
2009年3月，上任不久的奥巴马即提出了“阿—巴新战略”，将阿、巴视为一体，反恐战略重心发生了新的转移，巴基斯坦联邦直辖部落地区成为反恐的重要节点，巴基斯坦从“桥头堡”变成了“反恐第一线”。巴基斯坦积极响应美国的战略调整，加大了对塔利班、尤其是巴基斯坦塔利班的清剿力度。美巴关系在新的反恐合作中有所回暖。
然而，本·拉登被杀及随后发生的哨所被炸事件直接导致美巴反恐联盟走向实质性破裂。2011年5月1日，美国在巴基斯坦政府不知情的情况下，派遣海豹突击队在位于巴基斯坦阿伯塔巴德的藏身据点将奥萨马·本·拉登击毙，巴方抗议美国侵犯其主权；11月26日，美军在空袭中轰炸了一个巴基斯坦边境哨所，致使24名巴基斯坦士兵殒命，直到2012年7月31日，美巴双方才就此事件达成谅解备忘录，巴基斯坦宣布重开进入阿富汗的北约补给线。上述两个事件成为美巴关系的重大转折，尽管两国关系未完全破裂，但已很难再找到密切合作的基点，而两国在阿富汗和平谈判和“哈卡尼网络”等问题上的分歧则加剧了这一趋势。
此外,随着“亚太再平衡”战略的实施,美国减少了对巴基斯坦的关注,而印度则成了美国愈发倚重的对象。美巴反恐利益与目标的差异、反恐政策的分歧、互信的缺失等因素，令双方“反恐联盟”名存实亡。因此，巴基斯坦也随之调整了外交战略：加强与阿富汗、伊朗和土耳其等国家的联系，深化与中国的战略伙伴关系，重启与印度的谈判，加强与东亚国家合作，突出巴基斯坦的地缘重要性。
（三）特朗普政府的新战略：重心明显向印度、阿富汗倾斜
2017年8月21日,特朗普宣布了美国的阿富汗和南亚地区新战略：美国必须将阿富汗战争持续下去，美军从阿富汗匆忙撤军会造成权力真空，带来“可预测和不可接受的结果”，美军必须“为胜利而战”。特朗普同时指责巴基斯坦“为恐怖分子提供避难所”。
2017年10月23日，美国务卿蒂勒森秘密到访阿富汗，警告巴基斯坦“加快打击其境内的激进分子”。“若想维护同美国的关系，巴基斯坦必须将藏匿于其领土的极端分子驱离”。次日，蒂勒森对巴基斯坦进行了4个小时的闪电访问，在会谈中他感谢巴方在反恐斗争中所做的牺牲，但他也再次提及巴方应加大力度清除境内的武装分子和恐怖分子。巴方对此断然否认，坚称其与武装分子仅有的联系是为了促其重返谈判桌开展和平对话。
自2017年11月特朗普亚洲之行开始，美国多次提出“印太”概念，以替代原有的“亚太”概念，凸显美国在该地区政策的战略性调整以及印度战略地位的提升。12月2日，在加利福尼亚的里根国防论坛上，被问及特朗普政府如何说服巴基斯坦遵守其新的阿富汗战略时，美国中情局局长迈克·蓬佩奥警告称，如果巴基斯坦不清除其领土内为恐怖分子提供的“安全港”，美国将尽其所能摧毁它们。然而仅仅在一天后，美国国防部长詹姆斯·马蒂斯在飞往伊斯兰堡途中向记者表示，他不打算“催促”巴基斯坦采取行动,因为他希望伊斯兰堡会遵守其打击恐怖主义的承诺。他认为可以和巴基斯坦“寻找共同点，然后共同努力”。美方强调总统特朗普对巴方的要求为“不再为恐怖分子提供藏身之处”。
2017年12月18日，特朗普总统发布了上台后首份综合安全政策文件《美国国家安全战略报告》（2017）。他说：“我们向巴基斯坦明确表示，如果希望继续保持伙伴关系，那就必须让我们看到其对其领土上活动的恐怖主义集团采取果断行动。我们每年都向巴基斯坦支付巨额款项。他们必须帮忙。”12月21日，美国副总统迈克·彭斯突访阿富汗，他在演讲中指责巴基斯坦“窝藏”塔利班分子，并且称他们之间存在“长期的关系”。
2018年1月1日，特朗普以指责巴基斯坦只给了华盛顿“谎言和欺骗”的方式开始了他新的一年。他在推特上表示，在过去15年里，华盛顿“愚蠢地向巴基斯坦提供了超过330亿美元的援助”，但巴基斯坦给予的回报是“向我们在阿富汗追缴的恐怖分子提供庇护，几乎没有帮助我们”。美国政府一名高级官员表示，对巴基斯坦援助的冻结可能会影响价值近20亿美元的援助，这远远超出了最初的预期。巴基斯坦随即宣称暂停与美国的军事和情报合作。在受到巴方强烈回击甚至威胁中断北约补给线后，美国又试图为此事降温。美防长詹姆斯·马蒂斯表示美国仍与巴军方保持沟通。五角大楼发言人罗布·曼宁也表示，援助的“暂停”并非是“永久的削减”，美国将继续与巴基斯坦合作打击恐怖主义。
美国对巴基斯坦的政策由过去的鼓励合作到现在的强力施压，体现了其对巴政策调整的方向。有观点认为，巴基斯坦只是借反恐之机向美国寻求援助，而美国的援助不仅没能达到预期目标，反而可能起到了壮大巴国内保守势力的反作用，从而使巴国内自由派力量受到削弱。另一种观点则认为，巴基斯坦的政策也有自身的无奈，而且美国不能完全忽视巴基斯坦在反恐进程中发挥的积极作用，若切断对巴援助将导致巴国内局势动荡，最终将损害美国利益，美国应该给对巴援助设置更多条件，要求巴基斯坦对境内的恐怖分子实行更为严厉的打击。
美国对巴基斯坦政策战略性调整的原因及影响
由于国际形势的变幻和各自战略利益的冲突，美巴关系经常呈现起伏不定的状态。鉴于两国国力的差异，美国是双边关系变动的主动一方。
（一）美国对巴基斯坦政策调整的主要原因
美国对巴政策战略性调整原因复杂多元，大体上可概括为以下三方面：
首先，根本原因是国际形势的演化与美国战略的调整。自建交以来，美巴两国从冷战时期组成反苏阵营、到抗苏援阿伙伴、再到反恐盟友，一直存在着战略合作关系。然而，基于双方各自的国家利益与战略目标的差异，加之综合国力相差巨大，两国间的联盟关系并不牢靠。作为强势一方，美国曾因本国战略关切的转移而变相抛弃了巴基斯坦；作为弱势一方，巴基斯坦也曾因本国战略地位的下降而备受美国的冷落,甚至还因发展核武器与军变之故受到以美国为首的国际制裁。由此观之,美巴之间是为实现各自战略目标而结成的“临时性联盟”，但作为弱势的一方，巴基斯坦在双边关系的发展进程中几乎没有任何选择的权利，只能被动接受。
其次，直接原因是巴基斯坦不可取代的地缘政治因素。冷战前期,美巴发展双边关系的主要考量是美苏争霸与印巴对峙，而阿富汗因素在美巴双边关系中并未占据重要位置。苏联入侵阿富汗时期美巴发展双边关系是基于“反苏联盟”，依旧基于美苏争霸与印巴对峙的大背景。阿富汗因素在美巴双边关系中逐渐占据重要位置，由于战事告一段落，美国战略重心转移，巴基斯坦失去了其特有的战略地位。阿富汗因素已经在美巴双边关系中居于重要位置。
再次，根据不同时期的战略需求，美国对中南亚国家的重要性重新排序。例如，在冷战前期美国对外战略中，一直把巴基斯坦与印度定为并列关系。但是现在美国进行了机构调整和重组，将“南亚暨中亚事务局”单列，又设立了“阿富汗与巴基斯坦事务特别代表”统一协调与阿富汗、巴基斯坦相关的诸项事务，从一个侧面证明美国将巴基斯坦与阿富汗问题相关联，而印度作为“最大的民主国家”的地位和作用将更多地与中国联系起来。
美巴关系是基于实用主义发展的。一方面，美国对巴基斯坦的需要随着阿富汗在其对外战略中地位的提升而提升；另一方面，在经历数次“背弃盟约”之后，巴基斯坦似乎也终于明白了“飞鸟尽，良弓藏；狡兔死，走狗烹”的道理。迫于现实，巴基斯坦不得不调整对外政策，由于一些举措与美国利益不符，因此，美巴虽仍有继续相互倚重的诉求，但在反恐战略上的结构性矛盾与核问题等重要议题上的分歧，使得两国不时陷入谈而不拢、双边关系修而不复的尴尬境地。
（二）对中南亚地缘政治和国际关系的影响
鉴于美国在国际上的重要地位，其对巴政策的战略性调整必然会产生巨大的外溢效应，对中南亚地缘政治和国际关系产生重要影响，具体分析大致为以下三点：
首先，导致中南亚地区地缘政治关系更加复杂多变。特朗普的阿富汗与南亚新战略明显提升了印度的作用。在关于“印太战略”的表述中,特朗普更是强调印度既是“最大的民主国家”，又是美国重要的经济、安全伙伴。明知巴基斯坦与印度是一对宿敌，特朗普政府依旧明确表白，显然是试图借印度“敲打”巴基斯坦。由于巴基斯坦与阿富汗有着千丝万缕的联系，若想解决阿富汗问题，根本无法离开巴基斯坦的帮助。在这种情况下，特朗普的阿富汗与南亚新战略必然导致原本混乱不堪的阿富汗局势又掺杂了更加复杂的印巴争端，而这势必会在阿富汗和南亚地区引起新一轮势力范围的争夺与地区主导权之争。
其次，无益于阿富汗局势的快速扭转与稳定。毋庸置疑，美国短期内的暂时增兵之举无法逆转阿富汗的持续混乱，相反却会增加恐怖组织制造骚乱的借口。无数事实已经证明，美国主导的阿富汗战争已成鸡肋。美国目前的战略目标不应是彻底消灭塔利班势力，而应是稳定阿富汗局势、使阿富汗现政府真正成为阿富汗局势的主导者。至于彻底消灭塔利班势力则应是阿政府稳定局势后的长期目标。有关各方均应清醒地认识到这一点。
最后，不利于巴阿关系的调整和改善。巴基斯坦自1947年建国至今，由于历史、宗教、民族、地缘政治等多重因素的影响，其与阿富汗的关系一直是错综复杂的，而美国政策的不断调整更使得巴阿关系充满不确定因素。巴基斯坦对阿富汗战略关切主要是在安全层面，阿富汗的局势直接影响巴国内的安全与稳定。
此外，鉴于阿富汗地处亚洲中心的地理位置以及同为伊斯兰国家的身份，巴基斯坦发展对阿关系也有较强的经济因素考量。作为中南亚地区具有重要影响力的国家以及事实上的拥核国家，巴基斯坦希望在解决阿富汗问题上发挥更大影响力，从而提升自身的国际地位，并不满意美国将自己视为“恐怖分子的包庇者”；而美国的阿富汗与南亚战略却始终无视巴的意愿和感受，一厢情愿地作出政策安排，自然不利于中南亚国家间关系的友好合作与发展。
通过以上分析，我们可对美国对巴基斯坦政策的战略性调整作出如下判断：
首先，中南亚地区多为中小国家，邻国间关系错综复杂多有不睦,为大国介入提供了空间和机会。如印巴、巴阿等国长期不和，既有历史问题、也有现实纠纷，使得地区局势多有动荡；同时，为了在冲突中获得有利地位，各国也争相投靠大国以期获得支持，从而导致地缘政治结构更加复杂。
其次，在业已存在的美巴关系中，美方是强势一方，始终把握着两国关系的主导权；而巴方是弱势一方，始终处于被动地位。这一方面是实力的极度不对称造成的；另一方面，自美巴关系建立以来，结盟抑或疏远都要符合美国的全球战略，导致了两国同盟关系的不断建立与破裂。
再次，历史经验表明，美巴同盟得以存在和发展的重要前提是巴基斯坦必须服从美国战略利益的需要。当前，巴基斯坦对美国还有着重要的战略意义。虽然现在早已进入“后阿富汗战争”时期，但美国的反恐任务还远未完成，尽管特朗普对巴进行了敲打，但是事实证明，在阿富汗问题与反恐问题上，美国依然需要巴基斯坦的帮助和支持，巴基斯坦的战略地位仍显重要。
出于各自长远战略利益的考量，双边同盟关系依旧会继续维持下去。巴基斯坦是中国全天候的战略合作伙伴，在“一带一路”建设与“中巴经济走廊”建设如火如荼进行的大背景下，如何评估美国对中南亚、特别是对巴政策的战略性调整，不仅是摆在巴基斯坦面前的严峻课题，也是中国周边外交中需要高度重视的优先议题之一。
刘长敏
中国政法大学中国周边安全研究中心主任、政治与公共管理学院教授、博士生导师，国家领土主权与海洋权益协同创新中心中国政法大学分中心研究员
焦健
中国政法大学政治与公共管理学院博士生
本文来源：《新疆社会科学》2018年01期
