「内容提要」社会转型引发公共教育权力的转移，政府职能转变和市场机制的发展成为影响我国中小学学校制度变迁的关键性因素。在教育领域，政府职能转变和市场机制的发展也促使中小学类型的多样化。当前，应该把学校分类管理作为学校制度安排的基本选择，通过建立以完善的学校法人制度为核心的现代学校制度，实施对各种类型学校的有效的分类管理。
「关键词」社会转型/政府职能/学校类型/学校管理/现代学校制度
一、社会转型引发公共教育权力转移
在社会学研究中，与社会转型密切相关的一个概念是“社会变迁”，主要指社会结构方面的变动。人们往往用历史循环论、社会进化论和社会均衡论解释社会变迁的进程。（注：庞元正，丁冬红。社会发展理论新词典[D].长春：吉林人民出版社，2001.373.）也有学者用社会结构和社会制度来解释社会变迁的过程。（注：沃尔夫冈·查普夫。现代化与社会转型[M].北京：社会科学文献出版社，1998.1.）我国学者也主要从社会结构的角度来讨论当代中国社会的变革。一方面，认为我国当代社会转型的主体是社会结构，并从不同方面描述了社会结构转型的特征（注：袁方。中国社会结构转型[M].北京：中国社会科学出版社，1998.30-140.）；另一方面，也从社会转型的内容来描述社会结构的变化（注：袁方。中国社会结构转型[M].北京：中国社会科学出版社，1998.2.）。公共权力的转移是社会结构变迁的重要内容，社会结构的变化必然导致权力的转移。公共教育权力是公共权力的一部分。在我国长期的计划经济体制下，教育是由国家和政府包下来的，主要通过公共途径来提供，公共教育权力也主要以具有强制性的国家教育权力的形式存在。国家教育权力是一种特殊的、具有强制性的公共教育权力。（注：恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中就把国家权力称为“特殊的公共权力”。）当前，在我国社会转型的进程中，传统上以国家教育权力为主要形式的公共教育权力开始变迁。从这个意义上说，所谓的公共教育的“权力转移”是特指当代我国高度集中的国家教育权力在公共教育体制内的纵向转移，以及由传统权力体制内部向体制外部的横向转移。权力转移的必然结果是公共教育权力主体与要素的多样化、权力运行机制和激励机制的多样化，以及不同权力主体和权力运行机制之间的权力博弈。
在权力转移的背景中，市场经济领域的行动者与公民社会领域的实践策略开始影响学校的制度变迁。与计划经济时代不同，教育与学校制度的创新开始表现为政府主导的外在制度安排与市场力量和公民社会领域的内在制度安排相互博弈的过程。但是，由于当代我国社会结构的变迁并不均衡，公民社会的发展不充分，伴随着权力转移而展开的政府职能转变和市场机制的发展成为影响中小学校制度变迁的关键性因素。
二、政府职能转变和市场机制的发展促使中小学类型多样化
（一）政府职能的转变改变政府与学校的关系
自20世纪80年代实施改革开放以来，我国教育领域的政府职能重构是清晰可见的。一是传统上集中在政府手中的一部分教育权力开始下放或转移到市场领域与公民社会领域；二是以政事分开为原则，以各级各类学校为主要对象之一的事业单位改革已经开始启动；三是政府管理教育和学校的方式也逐步改变，间接管理、动态管理、事后监管、事业管理、注重服务职能等新的管理方式逐步成为政府实现其教育职能的重要手段。
政府职能的转变成为我国中小学学校制度变迁的一个关键因素。首先，在政府职能转变的过程中，首先是政府与学校关系发生变化。政府集学校的办学者和管理者角色为一身的状况被打破，出现了独立的办学者；传统上公办学校与政府之间的依附关系正在被剥离，学校越来越多地被推向社会和市场；政府向学校下放权力，逐步形成了政府、学校之间以政府管理学校的权力与学校自主权之间的权力博弈关系；政府与学校关系的变化继而引起学校的法律地位以及学校与教师关系的变化。其次，中小学的性质与类型受到事业单位改革政策和制度设计的极大影响。从当前我国事业单位改革的走向来看，其改革的基本思路是：从更好地发挥事业单位的社会功能出发，把政府财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度，对事业单位进行分类管理，并在事业单位中建立新型的法人治理结构、竞争性的劳动人事制度和有效的激励和约束制度。按照这样的思路，事业单位被区分为行政管理类事业单位、社会公益类事业单位和生产经营类事业单位。如何根据这种类型的划分来确定中小学校的位置，是教育政策面临的一个难题，实际上也意味着对中小学学校制度进行重新设计和安排。
（二）市场机制介入教育领域使教育的性质和中小学运行机制发生变化
与政府职能转变密切相关且影响当前中小学学校制度变迁的另一个关键性因素是市场机制。当我国政府做出关于加入世界贸易组织的承诺时，实际上就已经承认市场机制在部分教育领域中的合法地位。当前，某些地方或区域的基础教育领域也在运用市场机制进行教育改革，例如基础教育改革中正在实验的教育券制度，基础教育办学体制改革中引入社会力量与市场因素以集中解决办学中的经费不足问题等，都是市场机制开始影响基础教育的表现。不论从教育政策还是教育实践的角度来看，我国教育领域的“自由交易”关系已经形成，“市场化公益行为”已经得到社会的认同，民间资本已经开始引入教育领域。（注：劳凯声。世纪之交的中国教育改革走向：教育与市场的关系问题[J].北京大学教育评论，2003，（3）。）这些方面都表明，市场机制在不同程度上正在影响我国中小学的发展。
市场机制配置社会资源是通过供求机制、价格机制、公平竞争机制和自由选择机制（注：杨春学。当代西方经济学新词典[D].长春：吉林人民出版社，2001.）来实现的。在教育领域，市场的供求机制、价格机制、公平竞争机制和自由选择机制仍然会依据市场的规律发挥作用。这种市场机制的影响导致在教育领域和学校中产生以竞争、选择、付费、利润、服务、回应为主要内容的新的社会关系，最终会影响中小学学校制度变迁的进程。在市场机制的影响下，教育的性质发生变化，非义务教育可以作为商品和服务提供给消费者，义务教育阶段也开始引入市场的竞争机制和选择机制；学校的运行机制多样化了，政府机制、市场机制和混合机制都在学校资源配置和管理中单独或同时发挥作用；学校产权关系日益复杂；教育者与受教育者之间和学校与学生之间开始建立一种服务提供者与消费者的关系。
（三）当前我国中小学类型多样化的表现及其问题
在我国教育领域中，政府职能的转变和市场机制的介入，使中小学校走出了公办学校“千校一面”的单一状态。从我国学校目前的发展状况来看，可以把中小学分为公办学校、民办学校和混合制学校。公办学校指完全由国家出资举办的学校，学校的产权和经营权都属于国家，其资源配置机制主要是政府机制，但是在目前的实践中，有越来越多的公办中小学不再单纯依赖政府的资助，其资源配置的方式开始多样化。民办学校又可以分为两类，即举办者要求取得合理回报的民办学校和举办者不要求取得合理回报的民办学校。按照现行的法律规定，不要求取得合理回报的民办学校是指由企业、社会组织及公民个人捐资举办或由社会公益组织出资举办的学校，出资者不享有学校财产的收益权，学校经营所获得的结余只能用于学校的发展，不能用于办学者的分配；而举办者要求取得合理回报的民办学校是指由企业、社会组织或公民个人投资举办的学校，投资者享有学校资产的收益权，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。不属于上述两种情况的学校，可以都归为混合制学校，其主要特点是由国家和民间力量合作办学，投资主体和经营主体不再是单一的，政府机制、市场机制和公民社会选择机制在学校资源配置中都可以发挥作用，学校不同程度上存在营利行为，这类学校主要包括国有民办学校、民办公助学校、公办民助学校、中外合作办学等多种形式。
公办学校、混合制学校、要求取得合理回报的民办学校和不要求取得合理回报的民办学校，各自与政府的关系不同，与教师的关系不同，与学生的关系不同，产权关系不同，内部利益分配关系不同，利用市场机制的程度和方式也不同。因此，政府及其教育政策难以单独利用行政手段、法律手段、经济手段或其他手段对各种不同类型的学校进行统一有效的管理。实际上，在政府职能转变和市场机制介入教育领域的情况下，学校类型的多样化已经突破了在计划经济时代建立起来的传统的学校制度的藩篱，计划经济条件下形成的学校运行机制也难以有效地解决学校面临的新问题。尤其是在当前的事业单位改革中，不同类型的中小学校难以简单地归入上述任何一类的社会公益类事业单位。在事业单位改革的背景中，面对中小学校类型的多样化，教育政策如何作出制度安排，成为一个迫切需要解决的问题。
三、教育政策作出制度安排的可能选择
制度主义理论认为，政策就是制度输出的过程。（注：托马斯·R.戴伊。理解公共政策（第十版）[M].中国人民大学出版社，2004.12.）从某种意义上说，教育政策就是作出教育与学校制度安排的活动过程。我国以政府职能转变和市场机制介入为主要特征的教育改革不可逆转，学校类型的多样化已不可能退回到过去单一的学校制度。为了更有效地管理日益多样化的学校，为了使学校的运行机制能够有效地帮助学校解决制度变迁中面临的新问题，教育政策应及时就中小学的运行机制作出合理的制度安排，引导中小学学校的制度变迁能够适应政府职能转变和市场机制介入教育领域条件下形成和建立起新型的政府、市场与学校关系的需要。
（一）在市场条件下引导并建立新型的学校与政府关系
当前，我国中小学与政府的关系正在发生变化，市场机制尤其是竞争机制和选择机制已经影响了学校的制度变迁。学校与政府、市场机制的关系面临着诸多新的问题，如政府选择与非政府选择（即市场选择与公民社会选择）的矛盾和冲突，公益与私益的矛盾和冲突，公平与效率的矛盾和冲突，规制与解制的矛盾和冲突等。（注：刘复兴。公共教育权力变迁与教育政策的有效性[J].教育研究，2003，（2）。）解决这些矛盾和冲突的一个关键环节是建立市场条件下的新型的学校与政府关系。对于学校制度的建设来说，学校在运用多样化运行机制时，廓清政府选择与非政府选择的边界，并在政府管理与学校自主两者间保持合理张力是必须解决的一个问题；学校在利用市场机制配置资源和向作为消费者的受教育者收取服务性费用的同时，充分实现学校代表国家和社会行使的公共职能是必须解决的另一个问题；在举办者多样化、学校产权关系日益复杂化的条件下，建立学校内部和外部的合理利益分配关系是必须解决的第三个问题。对于政府职能来说，面对市场对教育的影响和学校利用市场机制甚至直接参与市场行为，政府必须担负起解制与规制两方面的责任。一是政府转变职能，下放权力；二是加强管理，加大对于学校运用市场机制的规范力度。
（二）对中小学的分类管理是教育政策作出制度安排的基本选择
在事业单位改革和中小学类型多样化的背景下，教育政策不可能使用单一的制度设计来管理学校，教育政策作出制度安排的一个基本选择应是按照对学校进行分类管理的原则来规划事业单位改革中的学校制度改革。
首先，在承担国家兴办或鼓励、支持的社会公益性事业，为社会公众提供服务的事业单位即社会公益类事业单位中，学校不同于一般意义上的事业单位。学校承担社会服务职能的方式主要是人才培养，学校以人才培养服务社会与其他事业单位服务社会的方式有明显的不同，应遵循不同的规律和不同的运行机制。培养现代社会人才的重要性，使学校的社会服务职能在国家社会发展和全球化时代的综合国力竞争中具有基础性和战略性的地位，这是其他事业单位难以具有的地位。另外，我国的学校及其他教育机构规模巨大，在政府职能转变和事业单位改革的进程中，所有学校及其他教育机构都要参与其中，大多数的教师和教育工作者都要受到影响，改革的制度设计如果不能够找到一条契合学校实际的发展道路，产生的不利影响将是巨大的。
其次，对不同性质的教育领域的学校要区别对待。一是义务教育与非义务教育阶段的学校应分类管理。义务教育涉及国家、社会与公众的基本利益，属于政府的基本职能，义务教育阶段学校的经费应该全部由财政给予保障，对于义务教育阶段的民办学校也应采取适当形式和机制体现政府的基本责任。非义务教育阶段学校则可以综合使用财政定额、定项补助或者自筹经费等多种方式运行。二是基础教育阶段学校与高等教育阶段学校应分类管理。对于基础教育阶段的学校尤其是属于非义务教育阶段的高中阶段学校在允许运用多样化机制的同时必须体现基础教育的政府责任。三是现有的公办学校、民办学校、混合制学校应分类管理。利用政府机制配置教育资源是所有公办学校的主要运行机制，公办学校可以利用市场的竞争机制和选择机制，但是无论在理论上还是在法律上，公办学校是绝对不能营利的。对于民办学校来说，主要是依赖市场机制和公民社会的选择机制运行。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》把民办学校区分为出资人要求取得合理回报的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校两大类，初步承认了教育活动中获取利润的合法性。以此为依据，对于非营利性民办学校与营利性民办学校应进行分类管理。混合制学校可以综合利用政府机制、市场机制、公民社会选择机制，可以允许混合制学校利用有偿服务补偿办学经费的不足，也可以通过政府的定额或定项补助获得经费，但在事业单位改革中应强化混合制学校的非营利性组织特征，明确规定混合制学校不能营利，并设计相应的制度，保障混合制学校的非营利性组织功能的实现。
（三）建立以完善的学校法人制度为核心的现代学校制度是实施学校分类管理的前提
对多样化的中小学校实施有效的管理，首先需要建立与其他事业单位如医院、出版社等的运行与管理制度不同的现代学校制度。近年来，关于现代学校制度，学术界有许多研究，对其内涵也是见仁见智。笔者认为，建立现代学校制度的目的应该是在政府职能转变和市场机制介入教育领域的条件下，通过建立现代学校制度来确定不同教育领域、不同类型学校的法律地位，理顺学校与政府的关系，理顺学校与市场的关系，建立民主科学的学校内部治理结构和合理的多样化的利益分配制度。其中，完善的学校法人制度应该是现代学校制度的核心内容。
1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”按照这条规定，具备条件的中小学都可以被赋予法人地位。但从现实状况来看，目前“我国的学校法人治理结构尚未完善”（注：中国教育与人力资源问题报告课题组。从人口大国迈向人力资源强国[M].高等教育出版社，2003.355.），不利于实施对多样化学校的分类管理。按照目前我国对于学校法人制度的正式和非正式设计，我国的公办学校往往界定为非企业法人中的事业单位法人，混合制学校一般被认为是混合型法人，同时具备事业单位法人和民办非企业单位法人的一般特征。民办学校由于不属于事业单位，只能注册为民办非企业单位法人。这种关于学校法人制度的设计把各种类型的学校全部归属为非营利法人，政府举办的学校和民间力量举办的学校性质没有从法人制度的意义上作出明确的区分和规范。对混合制学校的法律规范十分模糊，对于中外合作办学也缺乏相应的规范（注：中国教育与人力资源问题报告课题组。从人口大国迈向人力资源强国[M].高等教育出版社，2003.355.），对于事实上大量存在的学校参与市场获得营利行为的规范也不清晰。这种关于学校的法人分类方式难以充分体现我国当前所有学校类型的特征，难以有效调节学校、政府与市场的关系，不利于在事业单位改革的背景下对学校进行分类管理。因此，在调节学校、政府、市场关系时，在解决学校合理利用市场机制从事营利性活动而产生的与教育公益性的矛盾时，现行的学校法人制度设计往往缺乏有效性。为了有效地调整学校、政府与市场关系，解决学校参与市场活动特别是营利性活动与教育公益性的矛盾，为了对学校实施有效的分类管理，应该按照学校举办的目的和举办主体的不同来划分不同的学校法人类型。由国家和政府机构举办的公办学校为公益法人，由公办学校举办、合作举办和民间举办的学校可区分为非营利法人和营利法人两类。所有公办学校注册登记为公益法人；所有混合制学校注册登记为非营利法人；举办者要求取得合理回报的民办学校和部分经营服务性教育机构则注册登记为营利法人；不要求取得合理回报的学校则注册为非营利法人。对于注册为公益法人和非营利性法人的学校，政府按照非营利组织的管理模式对其进行管理，而对于注册为营利性法人的学校则基本按照公司、企业的办法管理，学校要依法进行工商注册，依法纳税。
刘复兴，北京师范大学教育学院教育学系主任、副教授、博士。（北京100875）
来源：《教育研究》2005年第4期
