一、导言

政策过程是一个国家政治实际状况的反映，政策过程的变迁体现了一个国家的实际状况的政治变迁。西方学者则在五十年代就开始关注中国的政策过程，西方学者对于中国政策过程的看法实际上反映了对于中国政治的认识。中国的学者在上个世纪九十年代才开始关注中国政策过程，并开始有一些关于政策过程的实证研究。

那么，中国中央政府的政策过程发生了什么样的演变？学者对于中国中央政府的不同时期决策过程的研究是基于不同政策子系统和不同的政策舞台。

对于毛泽东时代的中国决策过程，西方学者的评价大多数是负面的，毛泽东时代的决策模式被认为是独裁、专断（top down）、随意到不能称之为政策过程[1][2]。毛泽东时代的决策被认为跟风效应（Bandwagon effect）的典型[3]；文革期间对于中国的派系政治研究很是兴盛，中国的政策过程又被认为是派系（faction）之间的斗争的过程[4][5]。

而改革开放以来，中国的政策过程已经发生了很大的变化，中国经历了持续的决策 “科学化、民主化、程序化”的建设过程，将中国政策过程再视为“一言堂”已经显然不恰当。Lampton将改革开放以来中国的政策过程变迁概括为四化：“专业化（ professionalization），分权化（decentralization）、总体多元化（corporate pluralization）、全球化”。[6]

研究人员观察到的中国中央政府的决策过程的变化主要有以下几个方面：

一是决策过程的权力更为分散。对于系统控制的放松，和分权化的改革，使得决策权力不再集中与中央高层，而向部门、地方分散，中国的政策过程表现出更多的多样性和差异性。政策过程由于权力分散表现出更多的讨价还价的特点，使得原有的独裁决策过程，碎片化，有学者将其称为破碎的权威主义。[7]

二是专业研究人员的更大程度的参与。政府下属的政策研究机构的设立，并参与到决策过程中，提高了中央高层领导的信息水平和决策能力[8]，科技精英也参与到政策过程中去[9]，同时思想库的政策专家的影响力也日益增加[10]。

近年来公众对于中央政府政策的影响扩大也被学者所关注，例如在政策的议程设置中公众、媒体、非政府组织共同推动的“外压模式”已经频繁出现[11]。同时公民社会组织利用专业技能、社会资本等在政策决策过程中发挥着重要作用[12]。

虽然，大多数学者都认可中国的政策过程已经发生了很大的变化，已经远非“一言堂”所能概括，但是，一直没有对新中国成立以来，中央政府政策过程变化的全过程的连续研究。

大部分学者的关注外交政策、能源政策、科技政策等某一政策子系统的某一时期的研究，由于政策子系统之间的差异性，我们很难得出结论不同时期表现出来的政策过程的不同是由于政策过程自身的变化，还是由于政策子系统的差异造成的。同时，由于将“威权体制”作为中国政治体制的标签，这一标签流毒甚广、遗毒甚深，使得许多学者观察中国的政策过程，也自觉不自觉的带上了这一有色眼镜，例如对于毛泽东时代政策过程刻板的认识就是一例。这也表明，对于中国政策过程变迁系统、连续研究的必要性。

本研究选取历次五年计划（规划）的编制过程为案例研究中国中央政府决策模式的演变。首先，是由于其持续性，中国自从1953年开始实施第一个五年计划开始，除了1963-1965年的三年调整时期之外，连续编制和实施五年计划，这使得我们可以研究几乎和新中国历史同样时间跨度的政策过程的变迁。其次，是由于五年计划的重要性，在中国的政策体系中，党代会报告是中国共产党最重要的公共政策，而五年计划则是中国政府最重要的公共政策，这也使得五年计划决策过程的演变，能够很好的反映中央政府决策模式的转换。

本研究主要是依靠对相关的文献资料进行系统的梳理，五年计划编制的文献资料来源于：一些目前已经公开的档案资料，五年计划亲历者的回忆录、传记、年谱，以及当时的新闻报道等资料。同时作者也对若干五年计划编制亲历者进行访谈。另外，本研究也参考了刘国光等主编的《十个五年计划研究》[13]等现有研究对于五年计划编制过程的介绍。

通过对于五年计划编制过程的系统梳理，将五年计划的编制模式演变按照其决策的特征分为四种类型，共经历了五个阶段。

第一种类型是内部集体决策，包括以下几个特点：1、虽然是由官僚体制中某个机构主导编制过程，但是，不同层级、不同部门的官僚机构共同参与编制。2、国家不同机关按照法定的程序共同决策。3、对于重大事项国家领导人集体作出决定。4、决策过程是基于民主集中制，实事求是地作出。 “一五”到“二五”前期，中国已经形成了政府内部集体决策的机制安排，随后受到了破坏，到“五五”、“六五”才得以重建。

第二种类型是“一言堂”决策模式。这一决策模式的特点是决策过程中强调个人的绝对权威，决策没有固定的程序，决策过程随意，虽然有一定范围的决策主体参与决策过程，但是并没有积极表达自身的意见，决策过程陷入“跟风效应”。“二五”计划编制后期，由于内部集体决策模式被破坏，中国进入了“一言堂”决策时期，一直延续到“四五”时期。

第三种类型是咨询决策模式。这一决策模式除了具有内部集体决策的特点之外，决策咨询的范围扩大到政府外部精英，专业的研究机构与人员，党外人士、商业精英人群也通过不同机制参与到政策过程中，“七五”以后中国开始进入咨询决策时期，政府外部的精英群体的发挥日益活跃的作用。

第四种类型是准公共决策模式。这一决策模式除了具有咨询决策模式的特征之外，还具有以下几个特点：1、非精英群体的公众和组织也开始直接参与到政策过程中，但是政策影响相对有限。2、政策过程更为开放。3、形成了大规模的公众政策讨论，决策的主体更为广泛，观点交锋、利益表达也更为多元。“十五”以后，中国开始出现准公共政策模式，并日益显公共决策转型。

可以看出，我们对于五年计划政策过程的分期并不是截然分开的，总体而言，决策模式演变先是经历了内部集体决策模式创建、破坏，再重建的过程，而改革开放以来，总体上是一个不断发展的过程，从内部集体决策，演进到咨询决策，再演进到准公共决策，这一过程是延续了前一阶段制度建设成果的基础上，进一步的决策科学化、决策民主化。

二、内部集体决策（一五—二五前期）

“一五”计划于1951年开始酝酿编制，历时四年半，五次编制，十几易其稿，吸纳多方意见，学习苏联同时，坚持实事求是，已经初步形成“集思广益”的学习机制。 “一五”计划是“边计划、边执行、边修正”的方式编制的。[①]

“一五”计划的编制已经形成内部民主决策机制，保证党和国家领导人通过内部讨论、辩论、最大限度地增加达成共识和决议的可能性。从决策机制来看，“一五”计划的编制经历以下八个决策步骤：

（1）中共中央设置政策议程。

1951年2月中共中央政治局扩大会议提出要编制“一五计划”。

（2）计划部门起草计划草案。

1951-1955年间，中财委和后来的国家计委五次编写“一五”计划，先是粗线条试编，再就是编制框架草案，1954年2月开始正式编制，成立了“一五”计划编制领导小组，不断讨论和修改，到1955年3月基本完成起草工作。

（3）国家领导人亲自领导编制。

国家领导人投入大量时间亲自领导“一五计划”的编制，把握方向，提出意见，作出重要决定。1952年7月赴苏前夕，政务院总理周恩来专门抽出一个月时间主要研究“一五”计划。[②]1954年11月，毛泽东、刘少奇、周恩来三位国家最高领导人，整整花了20天时间，在广州集中审核修改五年计划纲要草案（初稿）。起草期间，毛泽东等人还多次审阅“一五”计划草案。

（4）部门和地方参与编制。

部门和地方为“一五”计划编制提供支撑。1952年6月底，中财委汇总各大区和工业部门上报的经济建设指标，试编“一五”计划《轮廓（草案）》；1953年2月，中财委会同国家计委、中央各部、各地区，对原计划草案进行进一步的修改充实。

计划草案还经过部门和地方广泛讨论。1954年11月3日，中共中央将五年计划纲要草案（初稿）发给各地区各部门进行讨论，征求意见，要求各地召集全国党代表会议代表和有关部门负责同志参加讨论，各部委召集有关负责同志参加讨论。[14]

（5）多次征求苏联的意见。

“一五”计划编制过程中多次征求苏联意见，首先，156项工业建设骨干由苏联援建是和苏联共同商定的，其次，苏联领导人斯大林、苏联国家计划委员会、苏联专家组都对“一五”计划提出了建议，中国方面对这些意见都高度重视，认真加以研究和吸纳。

（6）党中央集体决策。

“一五”计划出台是经过了党中央的集体决策，1953年6月29日—7月1日，中共中央政治局召开扩大会议讨论草案，1955年3月14日交中共中央书记处扩大会议讨论修改；3月18日，中央政治局会议讨论决定提交党的全国代表会议讨论；3月21日中共全国代表会议通过了《关于发展国民经济的第一个五年计划草案的决议》。

（7）由国务院讨论通过。

1955年6月18日，国务院全体会议第四十二次会议讨论并一致通过了中共中央提交的“一五”计划草案。

（8）由全国人大正式审议通过。

1955年7月5日，一届人大二次会议通过了《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》。

可以说，“一五”计划的决策是“集思广益”的过程，不同主体参与了这一过程，发挥了重要的作用，已经出现了从国务院（政务院）领导部门编制、党中央决策、全国人大审议的编制程序雏形，同时也存在着向苏联学习的开放学习机制。当然，这一时期的安排还没有制度化与规范化，参与集成学习的主体还主要局限于政府内部。

“二五”计划前期（从1955年8月开始编制到1958年大跃进发动之前），延续了“一五”计划内部集体决策的安排，并有所创新，即先由党的代表大会（第八次代表大会）提出关于五年计划的《建议》，再由国务院领导计划部门根据《建议》正式编制计划。这就首次明确了党和政府在计划决策中的分工，同时也提出了编制“二五”计划集体决策的完整方案[③]，可惜的是，《建议》通过不久，这一集体决策机制就被破坏。

三、“一言堂”决策（二五后期—四五）

这一时期集体决策机制被破坏，少数领导人的决策代替了集体决策，这一过程主要经历了三个步骤：

1、“二五”后期最高领导人的个人意志凌驾于集体决策之上。

正当“二五”计划的编制正按“八大”《建议稿》提出的要求有序地进行编制过程中，随着大跃进的发动，毛泽东对“二五”计划作出以高速度为中心的指示，[④] “二五”计划的原先设想被重新翻盘，而“八大”提出的《建议》实际上被抛弃了。

毛泽东个人的意见不但凌驾于党中央领导集体意见之上，同时也可以推翻党的全国代表大会的正式决议。这也导致了政策的“跟风效应”[⑤]，只有毛泽东一人主动，其他人都在随大潮，力图跟上形势，跟上毛泽东的思路，跟上大跃进的步伐。[⑥]毛泽东个人的头脑发热、个人的错误，不但得不到纠正，反而被层层放大，变成全党、全国的狂热和错误，此间，少数人理性的声音已难有立锥之地。[⑦]

导致“二五”计划指标不断加码，最后达到天方夜谭的程度。以钢产量指标为例，治金部连续两次修改“二五”期末的钢产量指标，把八大原订的1050至1200万吨的指标，先是提高到1500万吨，很快又提高到2000万吨，随后不久，又提高到3000万吨。在这种形势下，国家计委再次变动“二五”计划指标，规定钢产量的指标为2800至3000万吨。1958年5月大跃进全面发动，6月中旬，进一步提高到 6000万吨。[⑧]到1958年8月钢产量指标进一步提高到8000-10000万吨。至此，八大《建议》提出的钢产量指标，已经被提高到8倍多。

（2）“三五”计划另立编制机构

“三五”计划编制程序进一步非制度化，原先国家计委提出的“吃穿用”方案被毛泽东的个人决策推翻，同时出于对于国家计委工作的不满，毛泽东决定另立机构，由新成立的小计委重新编制“三五”计划，编制过程相当仓促，不但没有形成正式的计划，就是最后提交中央工作会议讨论的也只是《汇报提纲》的草稿，最后一章都没来得及完成。[⑨]

（3）名存实亡的“四五”计划编制

文革时期计划机构受到严重的破坏，[⑩]五年计划制度已经名存实亡。因此，“四五”计划制定过程很是草率。1970年国家计委提出《1971年和第四个五年国民经济计划纲要（草案）》，而《草案》在8月23日召开的党的九届二中全会上并没有讨论，只作为参考文件在会议上印发。

“四五”计划将政策过程“跟风效应”表现到了极致，毛泽东关于经济建设只言片语的指示，成为计划编制过程中不容置疑的指导思想，“四五”计划的总体目标和全部主要任务都出自毛泽东关于经济建设的最高指示。尤为荒唐的是，“四五计划”的具体指标制定也往往不问具体情境，以只言片语的最高指示为依据，例如“四五”计划提出钢产量到1975达到3500—4000万吨。根据房维中回忆“唯一的根据是1957年毛主席在莫斯科会议上曾经讲过经过十五年或者更多一点时间我国的钢产量可能达到3500—4000万吨。”

需要说明的是，这一时期也取得了一些民主决策、科学决策机制建设的进展。第一是强调调查研究。鉴于“大跃进”脱离实际的教训，“三五”计划编制、“四五”计划编制很强调调查研究，为了编制“三五”计划，余秋里、谷牧到西南、西北调研究竟大三线要上哪些项目1970年10月-11月，为制定“四五”计划，国务院十二个管经济的部委共256人，分四个小组，分别赴西北、华南、大西南、华东进行深入调研。

第二是强调“自下而上”进行编制，听取地方和部门的意见。1965年6月、7月国家计委分别听取大市主管计划工作的书记，各大区的意见，1965年8月3日，周恩来亲自到上海听取了意见。

总的来看，这一时期是“一言堂”决策，将“一五”计划建立起的集体决策机制破坏殆尽，“二五”—“四五”计划都没有正式经人大批准，也没有正式公布。

四、内部集体决策重建（五五—六五）

以“五五”计划提交全国人大讨论为标志，中国在文革结束前后开始内部集体决策的重建。

1、“五五”计划初步恢复了内部集体决策机制，编制过程为：

1974年初到1975年底由邓小平主持编制《1976—1985年发展国民经济十年规划纲要》，由部门先提出初步设想，再由国家计委到各地调查研究，征求意见，随后经国务院会议、全国计划会议讨论，并由中央政治局审议通过。后来由于“四人帮”在全国大搞所谓“批邓、反击右倾翻案风”，“五五”计划草案未能如期修改。文革结束后，由华国锋主持制定的《1976—1985年发展国民经济十年规划纲要（修订草案）》，由国家计委重新提出修正草案设想，并由全国计划会议讨论通过，经中共中央政治局批准，最后经全国五届人大一次会议讨论并同意，但是并未正式通过，也未正式公布。

2、“六五”计划恢复了内部集体决策机制。

“六五”计划是继“一五”以后第二个经全国人大正式批准通过，并正式公布的五年计划。它在国家领导人和中共中央财经领导小组领导下，由国家计委编制，由国务院会议、中央书记处、中央政治局会议讨论，并由中央政治局扩大会议批准通过，最后由全国人大五次会议批准通过，并正式公布。

随着毛泽东的去世，中国也再不存在凌驾于集体共识和集体决策之上的绝对权威，领导人的权威必须和集体的意见，客观情况之间有个平衡。最高领导人的错误，也可以很快的得到纠正。中国的五年计划决策过程又恢复到个人服从集体的集体决策时代。“五五”计划突出缺陷就是高指标，而且农业太过薄弱。[11]但由于华国锋赞同这一计划，认为经过努力可以实现。[15]最后这一高指标计划 还是提交全国人大审议，并得到了同意。这一计划实施不久，国民经济就发生了过热的问题， 1978年底召开的十一届三中全会上，就通过集体决策对高指标进行了调整。

同样，“六五”计划编制的过程中，当时的最高领导人邓小平也不能“一言九鼎”，而是要尊重客观实际，并经过领导集体的讨论，达成共识。例如当时邓小平曾希望“六五”的经济增长速度定的快一些，但是陈云等国家领导倾向于定的低一些，留有余地，最后邓小平还是服从了大多数人的意见，最后“六五”计划将经济增长目标定为4%；在计划制定前期，邓小平等国家领导人曾经画了一条积累率不超过25%的硬杠杠，但是后来国家计委通过测算，为了保证电、路等基础建设计划目标实现，最后还是将“六五”计划积累率定为29%。

五、咨询决策（七五—九五）

以“七五”开始大范围征求意见为标志，开始进入咨询决策时期，并到“十五”计划时期基本成熟。

首先，决策程序进一步制度化。

从“七五”计划开始，恢复“二五”由党提出五年计划《建议》的作法，并不断的制度化， “二五”是党的八大关于第二个五年计划的《建议》，“七五”计划是中共中央关于制定第七个五年计划的《建议》，进一步明确了提出五年计划《建议》是党的一项职能，“七五”计划《建议》由党的全国代表会议通过，这是一种临时性召集的会议，[12]“八五”以后，由党的中共中央全会通过，到“九五”以后，进一步固定为由各界中共中央五中全会通过。

到“九五”以后五年计划编制程序已经规范化。由国家计委（发改委）编制五年计划（规划）《纲要》，中共中央起草小组编制党的《建议》，由中共中央五中全会审议通过党中央的《建议》，全国人大四次会议审议批准五年计划（规划）《纲要》。

编制时间也已经规范化。前一个五年计划实施过半时开始编制，到通过的前一年的2月份开始起草《建议》，10月份通过建议，到新的计划期第一年3月份通过计划。五年计划逢一、逢六编制，而中共中央委员会和国务院逢二、逢七换届，[13]这也使得五年计划成为上下届中央委员会和上下届国务院之间保持政策连续性的一种机制安排。

其次，开始向政府外部人士大范围征求意见，且范围越来越广泛。“七五”以后开始大范围的征求意见，包括地方、部门、民主党派、全国工商联负责人、无党派人士、专家学者等有关主体的意见。 “八五”计划以后，进一步扩大了征求意见的范围，在编制过程中广泛征求了各省、自治区、直辖市、各部委、军队各大单位、民主党派、各人民团体、专家、学者的意见。

第三，专家和研究机构越来越多的卷入决策过程。“八五”计划就已经形成了委托专家进行研究的机制，比如能源问题委托给能源研究所，体制的问题委托国家体改委研究。 “九五”以后形成了委托专家进行前期研究的机制，到“十一五”前期课题，开始向全社会公开招标。

“七五”开始，专家和学者就通过参加座谈会，提交建议等方式提供决策咨询，到“十五”正式成立了专家审议会，“十一五”改为专家咨询委员会，成为专门的政策咨询与政策论证机构。

六、集思广益决策（十五—十二五）

“十五”计划以来，普通公众的参与越来越多，决策过程越来越开放，“五年规划”编制日益成为一个集思广益的决策过程。

首先，开展公众建言献策活动。“十五”计划首次通过群众征文方式来征集群众的建言献策，向社会公众广泛征求对编制“十五”计划的意见和建议，共收到社会各界来信和电子邮件1.7万多封。[16] “十一五”规划编制期间，国家发展和改革委员会通过多种渠道公开征集公民意见，有5000多人提出了上万条意见建议。[17] “十二五”规划编制期间，除了国家发展和改革委员会通过各种渠道征集公众意见之外，还委托工商联、妇联等党群机构开展建言献策活动，共收到各类建议64709件。[18]

其次，通过调研和座谈会广泛征求普通公众的意见。我国五年计划编制自“三五”以来，就注重调研，但是主要是起草小组开展调研，“十五”以后调研的开展更为广泛，到“十二五”规划编制期间，政治局常委、《建议》起草小组、人大、政协、国务院参事、发改委等都开展不同层次的调研，更多的去了解基层人员和普通公众的意见；同时，温家宝总理专门召开了普通公众代表座谈会，听取他们对“十二五”规划的意见。

第三，国外机构和专家的参与日益增加。国外的研究机构很早就参与中国五年计划研究，早在“七五计划”制定期间，邓小平就邀请世界银行对中国长远发展进行研究。而到“九五”计划以来，中国在编制五年计划的过程中，开始听出国际专家的意见，“十五”开始委托国际机构进行前期研究，到“十二五”国外机构已经通过课题研究、参加研讨，主动建言等形式广泛的参与编制。

第四，决策过程日益开放。这一时期以来，“五年规划”编制的信息披露日益增多，媒体广泛报道，公众通过召开研讨会、发表文章、网络留言等对于五年规划编制涉及的公共政策问题展开了大量的讨论。

当然，虽然目前的中国五年规划决策已经逐步走向公共决策，但是主要还是精英主导的顶层设计的过程，普通公众对决策过程的参与和影响仍然有限，未来的走向还有待进一步观察。

七、结论

以五年计划编制为案例，可以看出，中国中央政府的决策过程经历了四个类型的决策模式，先是经历了内部集体决策模式、而随着这一模式的破坏，进入了“一言堂”决策期，而到文革前后，内部集体决策机制得以开始重建，到八十年代中叶开始进入咨询决策时期，到本世纪初开始逐步走向公共决策模式。本文有以下具体结论：

1、本文对于“一五”计划和“二五”计划前期的决策过程研究表明，建国初，中国出现过一次决策模式的黄金期，并形成了内部集体决策模式。

2、改革开放前后30年的决策模式演变不是相互割裂的，“五五”计划、“六五”计划的决策过程是对于建国初的内部集体决策模式的重建，而不是另起炉灶。

3、改革开放以来的中国决策模式演变总体上是内生的演进过程，是一个独立探索，并根据情况，“可则因，否则改”，不断调适，不断改进的过程。

4、中国具有真正的决策民主，而且还处于不断的建设过程中。集体决策的机制安排保障了决策民主和科学，同时随着参与者的范围的不断扩大，决策机制的不断完善，决策民主化、科学化的程度也不断提高。

从更广的意义来说，从中国中央政府决策过程变迁反映出来的中国政治的发展过程可谓波澜壮阔，成就巨大。改革开放之前的30年，并非一成不变的独裁模式；改革开放之后的30多年更是今昔不同，发生了巨大的变化。这也提示我们，公正客观评价中国政治变迁，应该从更为广阔的视角，去真正了解政治运作机制的变化，而不是死抱一个“威权体制”的僵化教条，便以为可以万事大吉。

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[18] “十二五”规划建言献策活动办公室。 “十二五”规划建言献策摘编[C]，2011-1-7.

本文刊于清华大学学报（哲学社会科学版）2013 年03期