司法改革的目标抑或目的大致可从三个层面析之：一是功能层面，司法迥异于立法与行政。立法是民意的表达，其功能在于设定权利，或曰配置权利；行政是民意的执行，其功能在于为权利的实现排除障碍，提供条件；司法是权利的救济，其功能在于使受到侵害的权利得以复位或补偿。立法可以在几个权利间进行衡平取舍，行政可以在法定权限内对权利进行自由裁量，而司法作为权利的守护神，在权力的动作过程中，却不可对权利有任何侵害。二是性质层面，司法权有六性：被动性表明了其行为性征，程序性表明了其权限与权界，中立性表明了其权格定位，判断性表明了其行为模式，审查性表明了其权能，终极性表明了其效力。司法是法治的最后一道防波堤，在司法判决作出之前不允许其他权力指手划脚，在司法判决作出之后不允许其他权力再说三道四。司法权只有在受到立法和行政两权的充分尊重之后方能实现独立与公正。三是价值层面，公平、公正、正义分别指向不同的司法价值。公平对应着程序，程序公平首义为同等对待，即为双方当事人诉权实现提供相同的条件和保障；公正对应着实体，实体公正首义为使权利得到法定救济，也就是使司法结果与法律规定吻合同一；正义对应着制度，制度正义是以人类共同的理性标准对司法制度所作的整体性评价。公平、公正、正义是司法的永恒追求，效率是司法公平、公正、正义至高价值下的低位价值，没有效率的司法也不是公正的司法。以上三个方面构成了司法改革的指标体系，以此为标准对司法观念、司法制度及司法运作技术进行全方位改革，当是司法改革的题旨所在。
1．司法权行政化问题研究。司法、行政合一是中国传统司法的重要特点，自民国始专设法司行审判职能，方开司法独立之先河，然司法行政化传统却一直延续至今。其表现有：（1）审判机构基本上是对应行政区划来设置的，审判人员的管理也是以行政方式来进行的；（2）建立了由普通法官到副庭长到庭长到副院长再到院长（即从“员”到“长”）的权力等级体系，根据部级、局级、处级、科级、股级等行政级别确定法官物质待遇的法官位阶体制；（3）审判程序的启动、运行与终结等环节，均是以行政命令一以贯之，或者说就是行政模式翻版。法院行政化的直接原因在于不能摆脱行政的掣肘，而法院行政化的后果必然是法院的不独立；法官行政化的直接原因在于物质、政治待遇的缺乏保障，而法官行政化的后果必然是法官的不独立。如果法官能够命令法官，命令者与被命令者就都不再是法官了。
2．司法功利化问题研究。司法是正义的守护神，对司法绩效的评价只能以正义为标准，或者正义为先，一旦义利倒置或者以利灭义，司法就会迷失自我，异变为功利的机器。其表现为：（1）是以单位时间内的工作量作为衡量法官业绩的标准，有的法院为法官规定了最低工作定额，有的法院推行了计件奖金、津贴制度；（2）是以涉及标的、挽回经济损失的多少作为衡量法院工作业绩的标准。这使人不解：审理一个亿元大案与一个一元小案在司法价值上到底有多少区别？（3）是以收取的诉讼费的多寡作为衡量法院工作业绩的标准，这是司法功利化最赤裸裸、最典型的表现，司法如果为了创收，法院就与公司无异了；（4）是法院仿政府及企事业组织开展的诸如“工作标兵”、“反扒能手”、“电焊能手”、“点钞能手”等评选活动建立的诸如“办案能手”、“办案标兵”等荣誉制度，也在事实上强化着司法及司法者的趋利性和数量追求。当法官都成为“能手”的时候，司法还有什么理性？
3．司法工具化问题研究。司法权的工具化主要是指司法权对法律之外的权力与权威的依附性。司法权是自足性权力，其唯一权源是法律，如果司法权接受来自法律之外的权力与权威的命令而行动，就变成它权力的奴隶、它权力的工具了。具体言之，司法者应有司法专念之自觉，司法者作为社会纠纷的终极裁决人，对社会纠纷进行终局裁决是司法者的唯一法定职责，除此以外的国家责任与社会责任均应当远离。当法院主动请缨，为政府的一时中心工作保架护航时，法院就已不再是法院而变成镖局了；当法院院长大谈特谈法制宣传工作时，法院院长就已不再是院长而变成司法局长了；当法官在工作日内走出法院，扫街植树，理发修车，给旅客送开水，帮农民搞麦收时，法官就是在亵渎自身的神圣。
4．党对司法领导体制问题研究。作为政体顽疾的“党政不分”问题，仍然是今天中国政改的“瓶颈”，但这一问题往往被狭义理解为党与狭义政府（即行政）的不分。而党与司法的不分却鲜有质疑者。党领导司法的制度起源于根据地时期特定的历史背景之中。中国近代革命是一场囊括民族独立、国家统一、经济发展、文化革新、政制转型等多种目的的革命，这就注定了司法集权的必要性和党对司法领导的重要性。而在法治之国中，党对司法的领导必须由指挥式的领导转化为法律的领导，由直接的领导转化为间接的领导。展言之，党对司法的领导须通过将其司法政策上升为法律来实现，须通过在司法程序启动之前对法官的任命建议和司法程序终结后对法官的监督来实现。在案件审理过程中，党委对案件的调阅、书记对案件的批示、政法委对案件的协调、党组对案件的讨论往往易曲变为个别人在党的名义下，侵蚀司法独立性，损害司法公正性的借口。党对司法的领导越具体，越损害党的领导。中国不宜实行“法官不党”的制度，但如果能建立起保证法官忠实地执行法律的机制，党对司法的领导也就实现了，因为法律不过是党的政策的另一种形式。党员法官与其他法官的不同之处在于，党员法官应成为效忠法律的典范。
5．诉讼模式研究。一个诉讼程序是由法官、检察官、律师这三类人共同互约互动的一个过程。那么，在这三类人的约法过程中，是以法官为中心还是以检察官为中心体现了不同的诉讼价值理念和诉讼模式。以检察权为中心的诉讼模式之显著特点是检察官主导庭审。检察官以国家名义出庭支持公诉并行法律监督之权，法官在检察权的监督之下履行职责。在这种诉讼模式中，法官相对于检察官而言地位是被动的，权能是在下的，法官的意志受检察官左右。以法官为中心的诉讼模式之显著标志是法官主导庭审。法官代表法律，检察官的一切行为须接受法官的裁判。在这种诉讼模式中，法官相对于检察官而言地位是主动的，权能是在上的。所以当法官进入法庭中时，包括检察官在内的所有人都应该起立致敬，因为法官代表法律，检察官代表国家，甚至更确切地说是代表政府。能够作终级判断的权力，当然应该受到能够随时被否定的权力的尊重。检察官如果不尊重法官，甚至以监督者自居而位优于法官，这个法庭还有什么威严？
6．司法管理体制问题研究。从直观上，或者从硬件上看，司法机关和所有国家机关一样，也是由人、财、物构成的，离开了人、财、物的供给，司法机关是难以运转的。所以，如果法院的人、财、物是受制于人的，司法机关的运转也必然是受人操纵的。目前我国法院的人、财、物均由同级人民政府（在行政级别上还高法院半格）供给，这就注定了司法不能不受制于行政的命运。马克思的判断是：当一个人的行为是由其他人决定的时候，这个人的意志同时也受其他人所决定。因此必须改革现行法院人、财、物供给制度，变横向供给为纵向供给，彻底切断同级法院与同级政府间的直接利益联系。同级政府一旦失去了对同级法院的人事权、财权、物权，也就失去了侵涉司法的最终的砝码，司法机关就可以获得对抗非法侵涉的力量和勇气。为达此目的，就要建立单独的法官编制和单独的司法预算，并须取得法律的保障。
7．司法权地方割据问题研究。一国法制的统一性首先表现为司法权的统一性。司法权统一性的含义一方面是指全域约束力，即不允许出现权力的篡位；另一方面是指权能的均等性，司法权除了审级意义的上下位差之外不应有高低之分。已生效的判决不因作出判决法官职位的高低、法院级别的高低以及区域的差异而有效力高低之分。我国目前的司法体制明显带有计划时代的痕迹，是适应集权需要的高度行政化的体制。而这样一种体制在已先行了的经济体制改革过程中，表现出了明显的不适应性，其突出表现的就是司法的“地方保护”、“执行难”等综合症。行政化的司法区设置已成为司法权完整运行的障碍，如果不能及时对司法区设置进行改革，司法权的地方割据就会更加严重。
8．法院工作报告责任研究。各级法院每年向同级人大作工作报告是宪定的人大监督司法的方式之一，并且通过表决投票来检测司法工作的绩效。由此带来的问题是：如果工作报告不被人大通过，责任应由谁来承担？可能的责任主体有两种，一是法院院长，二是全体法院。如果追究法院院长的责任，就必须强化院长的权能，实行院长负责制，这明显违背司法权的性质和现制；如果追究全体法官的责任，就必须实行法官集体责任制，这也明显违背司法权的性质，亦无可操作性。由此可见这一制度的重大缺陷，由之不能不令人思考这一制度的存废。美国最高法院的法官是由总统任命的，但法官被任命后却无须向总统负责并报告工作。我国的“国家军委”由人大选举产生后也无须向人大报告工作。法官只向法律负责，而不向任何人或任何机关负责，这应是司法独立的真正含义。这使人想起五四宪法关于“人民法院独立宣判，只向法律负责”的规定较现行宪法的规定可能更有科学性。法院向人大报告工作是法院独立、法官独立的制度性障碍。
9．检察权性质研究。在西方，检察机关要么附设于法院系统内（如法国），要么附设于行政部门内（如德国），要么与行政机构合署（如美国），将检、法并立且直接向议会负责已是世界上为数极少的几个国家的体制，它来自于前苏联的创造。防腐反贪、监控犯罪本是政府的职能，以另外机关担之不仅难奏其效，亦有推卸责任之嫌。使检察权回归行政权的法理根据在于：与司法权的被动性不同，检察权是主动性权力，检察机关如果不主动地行使职权去侦查、控诉违法犯罪行为就是失职；与司法权的中立性不同，检察机关行使权力是以国家的名义出现的，也就是说它是站在国家的立场上行使权力的；与司法权的判断性不同，检察权具有命令执行性，上下级检察机关之间、检察机关与其组成人员之间均是命令与服从关系；与司法权的终极性不同，检察权属执行性权力，它最终要接受司法权的裁判。可见，就检察权的性质而言，它实质上是行政权的一部分。将法、检两种性质不同的权力混杂在一起统称司法机关，是司法行政化的又一体制性弊病。有悖法治国家权力架构的通行规则。实际上检察权现在已处于既受行政权排斥也受司法权排斥的尴尬境地。
10．受审判权研究。在合理的时间内接受审判是国际人权法确立的一项重要人权。在人权分类中属请求权，权利主体有权要求司法机关在法定的时间内、以法定的方式、公正的程序对纠纷作出裁决。司法机关一旦受到要求，就必须及时启动司法程序，满足公民的权利要求。在行政主导的社会中，公民人权的危险往往来自于行政强权和司法暴政；而在司法主导的社会中，公民人权的危险还可能包括行政的无动于衷和司法的不作为。任何公民以任何理由要求启动司法程序，司法机关均无权拒绝，可能败诉的诉讼结果不应成为剥夺公民诉权的理由。在未经依法组成的法庭的审理前通过立案审查将公民的诉讼请求驳回，实质是以不作为的方式侵犯人权。且“审理”方式是一种行政方式，审查者不以程序作出裁定而以一己之见决定是否满足公民请求，其实质是司法中的行政专制。就此而言，中国古代的“击鼓即升堂”似乎更合法理。
11．请示、汇报、签批制度研究。法官在一个诉讼过程中，一遇难以定夺的事就向领导、向上级法院请示，每一个具有法律意义的决定作出之前要经主管的院长、副院长、庭长、副庭长层层签批，是典型的行政化工作模式，是违背司法权的性质的。下级法院先请示上级法院再做判决，在实质上等于取消了二审程序；法官在作决定前先汇报再请示，就意味着法官之上还有法官。这些工作制度看似为了减少司法过程中法官个人的恣意与任性，集众人智慧以确保司法结果的公正，实质上是在取消上下位法院之间必要的分权和主审法官应负的责任。在很多时候，这些制度甚至变成了个别领导人干涉法官独立裁断权、贯彻自己私意的“合法化”通道。以下对上的请求制度有违法理是如此，以上对下的所谓“指导”、“要求汇报”其悖谬之处亦如此。
12．司法一元化问题研究。法律职业是指以法庭活动为业的通过对法律的运作救济权利、实现社会正义而获得稳定生活来源的专业性工作。法律职业者即为法官、检察官和律师三类人。司法一元化的含义有：1）知识结构一元化。法律职业是一项高度专业化和专家化的工作，从业者必须通过接受相同的知识训练，形成相同的职业语言、相同的思维模式、相同的法律信仰；2）司法目标一元化。在一个具体的司法过程中，法官地位中立，检察官代表国家，律师代表当事人，三类人各有其立论角度和发言责任，但他们磨合的目的均指向一个共同的目标——司法公正；3）伦理结构的一元化。司法伦理选择是指在一系列职业义务中进行衡平，选择一个最恰当的义务。就法官而言，对法律负责、对当事人负责、对公众利益负责及行使司法权相应责任均是其义务，当这些义务发生冲突时法官如何选择？当国家利益与法律规定发生冲突时，检察官如何选择？当当事人的利益与法律规定发生冲突时，律师如何选择？选择对自己有利的义务，是合格的从业者，选择特定的职业义务（如律师对当事人负责）是良好的从业者，选择对法律的义务方是优秀的职业者。
13．司法文化问题研究。司法文化为法律文化之一部，泛指人类在司法实践过程中积累起来的一系列司法制度、司法组织机构、司法技术及司法仪式等。司法文化是特定法律文化传统的产物，它汇载着一个民族的司法价值诉求并将之传导给民众。扭曲的司法文化消解人们的法律信念。杂乱无章的法庭布置、法官与当事人你来我往的吵闹、时起时落的电波鸣响使得法庭威仪荡然无存；大盖帽与肩章是军衔制度的体现，使人们想到暴力与服从；法院门前张牙舞爪的石狮是封建衙门的标志，使人们想到强权与专制。健康的司法文化熔铸神圣的法律信仰。正如伯尔曼所言：法官袍服、法庭布置、严格的出场顺序、誓约、尊敬的辞令不仅使法官本人，而且也使得所有参加审判过程的人，使全社会的人都在灵魂深处体会到：法律是如此神圣！
14．审委会存废问题研究。审委会作为特定历史时期的权宜性制度，其与法治原则的冲突日益明显了：1）在司法实践中，审委会只行使超越法官的权力，不承担司法责任，这是法治国家所不能容忍的现象，也是这一制度最严重的缺陷；2）审委会由院长召集并主持，这是司法权行政化的集中表现；3）审委会无法定工作程序和议事规则规约，违背“无程序便无权力”的法治定律；4）审委会实行“暗箱操作”，违背司法公开原则；5）审委会的运作原则违背司法权的运作原则，司法权的运作既不同于立法权的“多数决”原则，也不同于行政权的“集中”原则，它采用的是“均权”原则，每一个法官依法律素养对案件作出的理性判断的效力都是相同的；6）在审委会制下，大家集体理案，个人被集体所掩盖，法官的独立思考和公正司法的积极性就会受到严重抑制和挫伤。而聪明的法官，已学会了如何利用审委会去达到既不负错案责任又能实现个人目的方法。在这种情况下，审委会已成了司法智者制度错案的工具。
15．“个案监督”问题研究。议会对司法个案进行监督不仅符合我国现行宪法规定的权力关系，而且西方宪政发达国家亦不完全排斥，但是这种程序只能用于对影响特别重大、公众特别关心的司法个案的监督。监督司法是议会的一项特别性权力，如果将之常规化，就可能会引起一系列学理矛盾：1）提起程序的随意性违背法治对一切的规束要求。程序是司法的生命，对司法的监督如果可以随意提起，那么也就意味着人大对司法的权力是无限的，人大对司法是可以为所欲为的；2）监督方式的随意性开辟了新的司法腐败通道。对司法个案的监督往往是通过人大办公机构领导的“批示”方式来进行的，谁能找到批示人，谁能找到高权力位阶的批示人，谁就有了左右法官的可能；3）“个案监督”违背立法权的工作性质，立法权是议决性的权力，监督亦须通过议决的方式进行，议而不决或未议而决都是权力腐败的表现。如果对个案议决出了结果，人大就变成了司法终审机关，就无司法审理的必要了；4）在人大监督下审理的案件如果事后证明是错案，谁来负责？人大不承担责任有违权责统一原则。
16．“媒体监督”问题研究。此问题的核心是新闻自由价值与司法独立价值及公民权利价值之间的衡平。在媒体与司法的交际过程中涉及四方面主体之间的关系：一是司法主体。司法者履行职能是公权力主体，司法者作为个人的存在，在履行职务过程中还有个人权利的存在；二是诉讼参与人。原告、被告、证人、鉴定人等诉讼参与人不仅享有法定的诉讼权利，而且享有不可侵犯的以名誉权和隐私权为主要内容的一系列权利；三是新闻媒体。我国的新闻媒体具有双重身份，因而享有双重权利。其一是作为官方代表间接享有一部分权力，其二是作为民间舆论主体身份享有舆论权；四是社会公众。社会公众享有通过媒体实现的对司法的知情权、监督权。在这几种关系中社会公众利益应受到尊重，司法应受监督，而新闻自由应受保障；司法是为了权利救济，不允许以侵犯当事人的其它权利为代价，所以新闻自由对司法的介入应有限界，把“现场直播”请进法庭，就是媒体介入过度的表现，因为在这个过程中，司法权允许了媒体对其它主体权利的无意侵犯。
17．法官等级问题研究。法官作为一项非常特殊性的职业，由其应负的三项基本义务（对当事人负责、对公众负责、对法律负责）构成了最基础的伦理准则，只有合乎伦理准则的人才能成为法官。就法官的权力而言，具有两大特性：一是均等性，法官之间不存在权力的高低、大小之分；二是终局性，法官之上不允许再有法官凌驾。法官有资格深浅之别，但并不意味着资深法官就可以命令资浅法官。我国法官法以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为据将法官确定为十二级是极具官僚色彩的，其目的与其说是为了提高法官的尊荣，不如说是为了向行政看齐，向军警看齐，其中内涵着明显的“刑起于兵”之思想底色和深刻的公法等级意蕴。
18．法官行为能力问题研究。法官作为行使特定职权的法律关系主体，必须具备特定的权利能力和行为能力。法官法对法官的权利能力规定较为具体：具有中华人民共和国国籍、年满23周岁及专科学历等要求，而对行为能力的规定却比较笼统。权利能力是法律赋予主体取得权利的一种抽象资格，只为享受权利提供了法律上的可能。主体要将这项可能性权利变为现实性权利必须具备特定的行为能力，即以自己的行为独立地完成审判活动，这就应该从品行操守、法律素养、逻辑思维、理性水准、职业伦理等方面设定严密的、可操作的“行为规格”。一个法官在行为能力上欠缺时作出的判决应认定为是无效的判决，当事人可以以法官无行为能力为由申请更换法官或提起上诉审或再审程序。那些不会适法只会当官的“法官”应认定其无法官行为能力而剥夺其资格。
19．法官责任追究问题研究。在法官的义务体系中，有三项基本义务，其一是遵守一般公众道德，这是社会对法官伦理要求的底线，一个人如果不是一个合格的公民就不可能是一个合格的法官；其二是遵守职业道德，对法律负责，这是社会对法官的职业伦理要求，一个法官如果不能公正司法，就丧失了职业资格；其三是为公众利益和正义而献身。一个人如果不能将自我价值的实现寓于对正义的执着追求之中，那他就不是人中之杰，而只有精英才能成为法官。法官必须同时恪守上述三项基本义务方为合格的法官。可见社会对法官的要求远远高于对其他公职人员的要求，甚至高于对政治家的要求。法官违背伦理之一项就构成褫夺其资格的条件。对法官的处罚不应以行政的方式进行，法官只有合格与不合格两种，如果事实证明某个法官不具行为能力或其缺乏公正伦理而在其受“行政处分”如警告或记过后继续任法官，那简直就是对公正的嘲弄，这与让抢劫犯去把守银行何异？
20．法官角色问题研究。一言以蔽之，法官代表着什么？检察官在法庭上说，他代表着国家，律师说他代表着当事人，那么法官该代表谁？法官也否可以说他代表着国家？不可，法官应大声说：我代表着法律，我代表着公正。我是不接受任何指挥和命令的独立的社会主体。我不在国家之下，国家不能对我发号施令，我如果服从国家，那么当我也认为检察官代表国家时，即等于说我需服从检察官，那样的话，这个社会的原则就是“国家至上”，而反过来，代表着国家的检察官必须服从代表法律的我，则这个社会奉行的原则就是“法律至上”。我之所以不接受来自权力的指挥，是因为对我来说只有法律才是我的唯一上级，如果允许权力指挥我，那么就会出现在权力和法律两个上司面前我不知该服从谁的问题，而我所接受的法治理念，只允许我遵奉法律，因此，我是全社会所有角色中代表面最广——全体民意、独立性最强——不接受任何命令的特殊主体。对我的社会角色定位就是：我是法的守护神。
〔文章来源〕《法学》1999年第9期。
