内容提要：积极帮助少数族群在各方面尽快发展起来，使他们达到与主流族群相似的发展水准，这是社会普遍承认并接受的目标。为达到这个目标，一种是列宁主义的思路和做法，即在一个历史时期内实行对于“大族群”成员的整体性的不平等来“补偿”少数族群成员在历史上曾经受到的整体性不平等，用行政手段明确各个族群成员之间的身份边界并对少数族群全体成员实行“整体性”优待，对此我们可以称之为“通过族群优待以达到族群平等”的思路，也可以归类于戈登所说的“团体的多元主义”。另一种思路和做法，就是戈登说的“自由主义的多元主义”，淡化甚至无视族群背景，而单纯依照每个具体人员的客观状况，一视同仁地根据实际需要对个体而不是族群进行照顾和实行优惠。现实社会中需要对这两种做法结合起来加以运用，要充分考虑到每种做法的利与弊。在从族群政治不平等的社会进入到平等的社会之后的一个时期内，需要采用“团体的多元主义”。当社会发展到一定程度时，就需要制订调整措施，逐步向取消优惠政策的方向过渡，最后调整到“自由主义的多元主义”。

关 键 词：民族平等  优惠政策  团体的多元主义  自由主义的多元主义

种族冲突与族群矛盾是长期困扰人类社会的一个核心议题。近年来中国的族群问题越来越受到全国民众和世界各国关注。其中，族群平等和中国政府的少数族群优惠政策逐渐成为讨论焦点之一。我们应当如何理解“民族/族群平等”这个普遍接受的普世性原则？应当如何分析政府以少数族群成员为对象的各种优惠政策的理论和法律依据？应当如何看待这些优惠政策的社会合理性和历史局限性？中国的民族优惠政策自20世纪50年代开始实施，在80年代进一步强化，这些政策在今天的实际效果究竟如何？在实践中带来了哪些积极和消极的影响？今后这些优惠政策是应当继续强化，还是应当根据各地实际效果逐步进行调整？应当如何思考和确定政策调整的方向？作为主流群体的汉族和从这些优惠政策中受益的少数族群，各自应当如何评价和思考这些政策的发展前景？

当我们对以上问题进行讨论时，有四点需要注意。一是这些政策设计涉及抽象的政治原理，涉及“公平”、“平等”、“多元主义”这些核心概念，相关的理论探索是研究的基础；二是对这些政策进行评价时，必须以社会各界民众对这些政策的实际感受为基础，不能从“经典”或文件出发，毕竟“实践是检验真理的唯一标准”，这些政策的受惠群体和非受惠群体可能有不同感受；三是各族群都存在“人口代际更替”的自然现象，政策最初设计和实施时各族民众对这些政策的态度与感受，很可能与20年、40年后第二代、第三代人的态度与感受不一样；四是随着社会经济的发展变化，每项政策的预期效果可能随社会制度的转型和演进而出现变化。在政策设计时就可能存在“短期效果”和“长远效果”两种不同考量，二者之间可能存在某种辩证的关系，即政策的近期效果有可能与远期效果存在冲突。如果只考虑眼前效果如通过加大优惠力度来换取部分民众的支持，有可能在未来不得不做出必要的政策调整时出现难以克服的阻力。

本文试图对以上方面进行一些初步探讨，希望能够引起大家更多思考和讨论。我们相信对于这些问题的探讨将有助于国人在今后的民族问题讨论中集思广益、逐步达成共识，并在中华各族的交流交往交融中维护国家统一，实现各族群的共同繁荣。

一、人类社会发展过程中演化出三大种族和各类群体

在人口迁移和群际通婚的历史演变过程中，在世界不同地区逐渐演化出具有不同体质特征的多个种族，美国《哥伦比亚百科全书》简略地归纳为三大种族[1]。与此同时，世界各地也出现了以祖先血缘、语言文化、宗教信仰、经济活动类型、生活习俗、迁入时间等为标志的各种群体归类，由于不同地域的群体演化过程与话语体系不同，各地群体归类的内涵、口径和称谓也各有特色，互不相通。有关群体边界如何界定、群体演变的历史叙事甚至族称的来源等，都难免受到各种影响并含有某种“想象”成分。

随着文艺复兴、宗教改革、启蒙运动和工业革命的发展，在16世纪的欧洲出现“民族主义”运动。1648年威斯特伐利亚条约签订后，西欧逐渐以“民族国家”为政治实体单元建立全新国际秩序，随后发展起来的欧洲各国在对外殖民侵略的过程中又把源自欧洲的“民族”概念和“民族国家”这一政治体制介绍给世界其他地区[2]。在近代世界各国之间的政治、经济、文化、人口交流大潮中，各国开始流行的帝国、国家、种族、部族、国族、民族、族群、部落、村社、社区等概念大多由欧洲学者界定但在交流中转用本国语言词汇来表述，这些具有不同历史背景及内涵差距极大的政治/学术概念与本地词汇的结合，不仅创造了许多外来语和新词汇，而且在世界各国引发本地学者和民众的不同解读和实地应用。

由于各国社会与文化发展轨迹很不相同，这些源自西方的概念(如“民族”、“族群”)与各国本土的政治概念(如中国的“天下”、“夷夏之辨”等)在本国思想界、学术界混杂使用，甚至衍生一些新词(如“国族”①)。在对这些概念的理解方面，由于受到传统思维和外来意识形态的影响，人们有时很难达成共识。在把“民族”、“族群”等概念应用到本国时，任何群体差异和名称认定都有现实的政治背景和实用性目的，即要根据某些原则或特质把不同的人群彼此区分开来，并把他们放在不同的社会地位上区别对待②。因此，在如何对待一国内部不同群体以及相关制度和政策的设计方面，各国主流社会也持有各自不同的立场和观点，并根据本国的不同发展目标分别实施不同的政策，也必然产生十分不同的社会效果。

二、平等竞争的公平性取决于竞争双方能力是否具有相似水准

由于各种条件的限制和历史发展机遇的影响，世界各国和各国内部不同群体的发展道路并不相同，发展的进程和水准也不平衡。殖民主义时代是西欧工业化国家强行侵入世界各国开拓市场与殖民地的时代。当具有不同发展经历和不同竞争能力的两个群体相遇时，两群体下属个体之间的彼此竞争，实际上代表和展现的是各自群体的发展水平与竞争能力，带有所属群体的历史印记。此时如果完全以群体及所属个体之间相互竞争的方式来决定生存与优劣，那就等于承认并接受“弱肉强食”的丛林法则。我们所看到的这种竞争的后果，就是首先进入工业化的欧洲国家在亚非拉对土著居民个体的无情杀戮和奴役，以及对土著居民整体实行的野蛮殖民统治。在这里，人类群体以竞争能力的强弱或军事装备的优劣被分为“优等民族”和“劣等民族”，而且“优等民族”对“劣等民族”的奴役在这一法则下完全合法和合理。于是我们发现，貌似“平等的竞争”最终造成的结果是强势群体主导的对弱势群体的压迫，以及在强势群体话语体系中对人类群体的“不平等分类”。

因此，一个竞争体系是否“平等”，其前提是双方的竞争能力应当具有相似的水准。这就如同在两军对垒的战场上，手持刀剑的一方是无法与用枪炮武装起来的另一方“平等”竞争的，体力、顽强和牺牲精神不是决定胜利的因素；在就业市场的求职竞争中，没有受过正规学校教育的求职者是无法和大学毕业生“平等”竞争的，仅凭认真和辛苦也不足以胜任岗位的要求。假如竞争的双方完全不在同一个基础之上，那么貌似“平等竞争”的理论在现实互动中很可能毫无“平等”可言。

我们把竞争场景限定为一国内部不同群体之间，这些群体同样也可能出现竞争力相差悬殊的情况，而且少数群体也许仅仅因为语言差异就在以主流群体语言作为主要工具语言的就业市场上居于劣势。假如弱势群体人数众多而且因竞争失败而陷入困境，那么必然导致矛盾不断升级和社会持续的不稳定，这是任何一个现代国家的政府都不希望出现的结果。因此，在竞争实力水准相差悬殊的两个群体相遇共处并出现在同一个竞争平台上时，对弱势群体的某种照顾或优惠恰恰是为了体现竞争的公平性，符合社会整体的共同利益。从这个角度来说，群体优惠政策在特定情况下是维护社会和谐和推动全社会共同进步的措施。但是这种群体竞争中的相对意义上的公平性，从长远发展的角度来看，其代价是牺牲了个人竞争中的绝对意义上的公平性。

三、两类族群政策：“所有各族成员一视同仁”与“不同群体差别对待”

今天研究国内族群关系的人，必然关注本国的族群制度和政策。在一个地域辽阔、国内不同地域、不同群体的发展速度呈现多元化的国家，中央和地方政府对国内不同群体成员采取的是完全平等的政策，还是根据具体国情采取差别性对待(或是歧视，或是优待)的政策？这些政策的实施效果对于本国族群关系的未来走向产生了哪些作用？是否与主流社会和政府设定的政策目标相符？由于关系到国家统一和社会稳定，这些问题无疑是本国政府和学术界必须关注的核心议题。

在任何一个多种族/族群国家，执政的中央政府和主流社会的族群政策可大致分为两类。一类是对本国所有成员(即具有合法身份的全体国民)采用一视同仁的平等政策，每个公民在政治权利、受教育和就业权利、个人发展权利等各方面均可享受完全平等的权利与机会。另一类是把本国国民分成不同类别，每个国民均持有标志族群(如种族、民族)或类别(如阶级、种姓)的特定身份，而不同类别的国民在不同地区、不同领域里享受标准不同的国民权利和内容不同的政策待遇。“在多族群社会里实行优待政策是很普遍的，但这些政策所包含的范围、是否正式颁布、内容是否清晰，则各有不同。有些政策局限于公共部门的就业机会，有些政策扩展到私营机构；有些不仅仅涉及就业，还延伸到商业活动和教育系统之中，有些政策只在特定的范围内实施，如高等教育和政府行政部门；有些政策是正式颁布并公开执行，而另一些政策的实施则是静悄悄的”[3]。

第一类政策通常被视为理想化的现代公民社会的政策。不仅列宁主义主张民族平等，西方主流社会也主张“人人生而平等”，所有公民在为自己争取各种学习、就业和发展机会时，在彼此竞争中采用的评价标准是同一的。没有人可以享受特权，也没有人受到歧视。这类政策体现了人类理想中的社会公平与正义。

四、在思考族群平等时使用的比较单元

族群平等的具体操作和实践可以放在两个基本层面来分析，一个以个体成员为单元，另一个以族群(一个国家内各族群的整体或部分成员)为单元。不同的场景涉及不同的层面，二者在实际研究中各有不同的侧重，同时具有不同的意义。但是最彻底的平等仍是社会中所有个体间的平等。

在一个国家内部，族群“平等”包括许多方面的内容，其中最重要的体现在每个公民个体权利的平等，包括政治上的平等权利(宪法赋予的各种公民权，选举权和被选举权，平等享受社会公共设施和社会福利公益的权利、受教育权、争取各类公共职位的权利等)，法律上的平等权利(适用完全相同的法律条文，诉讼中具有平等的起诉、辩护、上诉权等)，经济上的平等权利(就业竞争、同工同酬、职位晋升等)。这些平等权利在具体实施时必须能够具体落实到每个公民个体，在考察这些权利是否得到落实时，主要以个体公民为单元来检验是否受到平等对待，应有的各项权利是否受到侵犯。

另一类分析使用族群作为比较单元，譬如分析一个国家中各族群整体在职业结构、行政职位分配、平均收入方面是否“平等”。西方社会学开展的“族群分层”(ethnic stratification)研究，分析的主要指标包括：各族群在教育(获得各级学校教育的结构比例)、行业(从事农业、工业、服务业、金融业等各行业的人数与比例)、职业(担任政府公职、专业人员、管理人员、工人、农民等各职业的人数与比例)、收入(收入分组与结构)等方面的“结构性差异”。各族群的结构性差异可以被视为族群之间“事实上的不平等”，这种结构性差异是族群间整体社会地位和收入水平“不平等”的重要根源。

五、法律上的平等与“事实上的平等”之间的性质差异

法律平等在实践中所面对的只能是公民个人，而不应考虑他(她)属于哪个族群。全体公民拥有完全平等的权利、义务和公平竞争的机会，既包括个人在政治生活和法律面前的平等权利，也包括资源分配和发展机会方面平等竞争的权利。

同时，每个公民之间在具体经济领域中的“事实上的平等”只能是相对的，不平等是绝对的。由于每个人天赋和健康状况不同、学习中付出的辛劳不同、工作中的努力程度不同、实际做出的成果业绩不同，不同个体得到的报酬自然也不同。报酬通常只应根据业绩来衡量，否则就违反了“同工同酬”、“按劳分配”这些最基本的法律上的公平原则。所以，当我们谈及个体间的平等时，只能指法律上或竞争机会的平等，不可能指事实上或分配结果的平等。当然，在一些社会确实存在“同工不同酬”的现象，一个原因是单位(企业)领导者或分配决策者的个人决定，这无疑违反公平原则。另一个原因是制度上存在针对某个群体成员的某种“优惠政策”，而这正是本文所要讨论的现象。这两种情况都会激起感到受到“不公平对待”的其他人的反弹，引发有关社会公平问题的讨论。

一个族群的整体社会地位、平均收入水平等宏观经济指标是由该族群全体成员的个体情况汇集在一起计算得出，并由族群的社会分层结构指标来显示。所以，只有在两个族群整体在“社会分层”结构方面完全相似的条件下，族群间在经济领域里才有可能实现大致的“事实上”的平等。由于各族群成员们的情况也在不断变化，因此族群间的“事实上”的平等只能是相对的，而不平等是绝对的。如果族群间在社会分层结构上存在明显差异，那么，在个人层次上实行的“法律上的平等”(如公平竞争)就必然导致在群体层次上出现比较明显的“事实上的不平等”。

六、列宁主义的“民族平等”观

列宁主义③在民族问题上的核心观点和思维逻辑是：(1)“反对一切民族压迫和一切民族特权”[4]，“我们要求国内各民族绝对平等，并无条件地保护一切少数民族的权利”[5]；(2)为了达到这一目标，首先通过革命建立无产阶级的政权，通过政府立法实现各族群在法律上的平等；(3)由于各族群在社会经济发展水平方面不平衡，所以存在较先进的族群和相对落后的族群；(4)为了实现真正的族群平等，先进族群要帮助落后族群赶上来，具体方法是在社会主义制度下对少数族群实行各项优惠政策，逐步使各族群“达到事实上的平等”[6]；(5)对落后族群实行优惠政策，其实质也是对先进族群的“不平等”，但这是为了巩固民族团结和帮助落后族群发展的必要措施，“国际主义，不仅在于遵守形式上的民族平等，而且在于遵守对压迫民族即大民族的不平等，这种不平等可以抵偿生活上实际形成的不平等”[7]④；(6)当落后族群在整体社会经济水平上赶上先进族群后，就实现了族群间“事实上的平等”，社会主义将“使一切民族完全平等、密切亲近和进而融合”[8]，“社会主义的目的不只是要消灭人类分为许多小国家的现象和各民族间的任何隔离状态，不只是要使各民族接近，而且要使各民族融合”[9]。

综上所述，列宁主义主张世界上各民族一律平等，主张各主权国家内部的各族群也一律平等，在无产阶级专政体制下实现国内各民族/族群在法律上的平等，通过对少数民族/族群施行优惠政策帮助它们发展并赶上先进民族/族群，最终实现民族/族群融合。如果用社会学的语言来说，就是只有消除了先进族群和落后族群之间在“社会分层”中的差距后，才可能实现族群的“事实上的平等”。所以消除“族群分层”，是实现“事实上平等”的核心问题。不考虑这个问题，只谈族群整体在平均收入等方面的差距，或者族群个别成员之间的收入差距，强调这就是列宁提到的“事实上不平等”，那就完全歪曲了列宁的原意。

列宁提出应当通过优惠政策帮助各少数族群发展并最终达到族群间“事实上的平等”，但是列宁同时承认，优惠政策本身也是对“大民族的不平等”。所以，从理论上讲，在一些领域实行的这种不平等只能是无产阶级夺取政权后在一个过渡时期实施的暂时性政策，待到劣势族群发展到与优势族群相似的水平时，就具备取消这些优惠政策的条件，并在各领域全面实行“法律上的平等”。根据这一观点，在无产阶级革命取得胜利后，对少数族群在各方面实行优惠政策是促进民族团结和共同发展的重要手段。苏联和1949年后我国政府实行的少数族群优惠政策即遵循的是这一思路。

七、必须从消除“族群分层”中结构差异的角度来理解族群间的“事实上的平等”

假如国内存在两个族群，各自的社会分层结构差异很大，如A族群有80％的成员具有高等教育背景，并在技术含量高、收入高的职业就业，B族群有80％的成员只是小学毕业，从事普通体力劳动而且收入较低。如果我们强调两个族群的收入差距并强调群体“事实上的平等”，通过政府政策强行把B族成员提升到收入高的职业上(如规定企业高管人员中的族群比例)，这种做法在个人权利的角度上看无疑不平等，必然引发A族的不满，而且因为违反经济规律(以能力定岗位、按劳分配)将损害企业的发展。如果为了缓和国内族群矛盾，在短期内实行这样的政策举措，可以用损害企业利益和经济发展的代价换取族群关系的临时性改善。但这一做法显然不可持续。既能满足群体平等(即各群体大多数人的就业与收入状况基本相似)，又能满足个人平等(个体在就业与升迁的竞争中凭靠本人能力而不是族群身份)的前提条件，是两个族群的社会分层结构趋于相似，A族的高层人才与B族高层人才比例相近并平等竞争，A族的普通人才与B族普通人才比例相近并平等竞争，在各个层次上，双方都认同平等的竞争规则。所以，我们必须从消除“族群分层”中结构差异的角度来理解族群间的“事实上的平等”。

假如两个族群劳动力产业结构不同、职业结构不同，它们整体的收入平均水平必然不相同，表现出来的整体消费水平也不相同。如果我们忽视了对产生收入差距的结构性(教育水平、行业、职业等)原因和个人情况(脑力、体力和努力程度)的系统分析，仅仅由于看到两族群成员整体之间存在收入水平、消费水平之间的差距而提出“民族平等”问题，甚至以此质疑“法律上的平等”，那就是把无产阶级革命取得胜利后已经实现了的“法律上的平等”和努力争取在未来共产主义社会实现的“事实上的平等”这两个分属不同历史时期和性质完全不同的问题混淆了。

八、区别开族群整体性结构差异和个人因素引起的个体差异

族群整体性的“社会分层”结构差异与因个人因素带来的个人之间职业和收入差异，分属两个不同的范畴。由于各种个人原因(健康、家庭负担、努力程度等)，每个族群既有穷人和在社会上发展不顺利的成员，也有事业非常成功的人士。美国白人中有乞丐，黑人也可能被选为总统。这与“族群平等”毫不相干。个人之间竞争机会的平等和族群之间“结构性”的平等是不应混淆的两个问题。如果不存在以某个族群在受教育、就业、分配等方面的制度化歧视(族群或种族歧视)，就不能说在法律上存在族群不平等。如果存在以特定族群为对象的优惠政策，那么就存在以非优惠族群为对象的法律或制度上的不平等。

举两个例子。在第一种情况中，如果一个A族成员和一个B族成员具有同样的资历与能力，他们有同样的机会得到同样的工作并取得同样的报酬，这就是机会的平等，也是在个体层面上同时存在着“法律上的平等”和“事实上的平等”。第二种情况以第一种情况为前提，但是就整体而言，A族从事高薪工作者占A族就业者总数的50％，而B族的比例只有15％，这样B族就业者整体的平均收入明显低于A族就业者的平均收入。在第二种情况下，在承认个体层面上存在“法律上的平等”和“事实上的平等”的同时，也存在群体层面上的“事实上的不平等”。

面对第二种情况时，应当怎样做呢？第一种方法是不管实际工作的性质和应当得到的报酬，用行政手段把高职位A族职工的工资水平降下来，或者把低职位B族职工的工资水平提上去，从而使A族就业者整体平均收入与B族整体的平均收入相等。这显然对就业者不公平而且不利于调动劳动者的积极性，通过这种方法来达到“事实上的平等”显然不是列宁的初衷也违反公平原则。第二种方法，就是不去指责这种“事实上的不平等”，而是调查分析造成这些族群结构性差异的原因，研究影响其结构形成与演变的各类因素，积极探讨改变现有结构的各种措施(包括具体政策)，努力通过提高教育水平或开展培训项目使B族中有能力从事高薪工作者的比例逐渐达到与A族相同的水平。很显然，第二种方法才是公正的并且真正解决问题的合理途径。

列宁主义民族理论所讲的要达到族群间“事实上的平等”，指的是经过社会经济的发展过程，逐步使各族群的劳动力在受教育水平、产业和职业结构等方面达到大致相近，从而使与之相关的整体收入结构大致相当，绝不是不顾这些条件而简单地要求达到各族群整体收入水平的相等。从某种意义上讲，只有到了真正能够实行“各尽所能，按需分配”的共产主义社会，族群之间、个人之间“生活上实际存在的不平等”才会真正消失。而这无疑是遥远的理想世界的事。列宁主义的族群平等理论为我们指出了人类社会的长远奋斗目标，在目前我们所处的“初级阶段”，只能依照实际本国的实际国情来理解和引导社会的发展。

九、群体权利与个体权利在本质上是相互冲突的吗？

从个人权利的角度来看，群体优惠政策违反了公平原则的政策，因为对某个个体的优惠即意味对其他个体的歧视，对某个群体成员的优惠即意味着对其他群体成员的歧视。例如对某族群成员在大学录取中实行加分政策(或设立另外的名额，降分录取)，这便使其他群体的考生在录取中面对的是另外一个评价标准。所以美国20世纪60年代通过“肯定性行动法案”对黑人考生实行优惠政策时，许多白人学者指出这是违反美国宪法的“反向歧视”[10]。他们指出，在美国历史上的奴隶制时代和种族隔离时期，黑人确实受到歧视，但是在“民权运动”后实施的种族优惠政策，又导致白人在竞争中遭受群体歧视，这同样是不公平的政策。

在这一争论中，黑人强调历史上黑人群体所遭受的奴隶制和种族隔离制度的伤害与歧视，认为“肯定性行动”为代表的群体优惠政策有助于实现黑人的“集体权利”，而白人则强调美国宪法中的“人人生而平等”，认为这一政策损害了白人公民在现实竞争中应当享有的“个体平等权利”。从不同的角度看问题，双方各有各的道理，很难达成共识。那么，群体权利与个体权利在本质上是相互冲突的吗？群体权利的平等与个体权利的平等在本质上是相互冲突的吗？在什么条件下，群体权利与个体权利的“平等”议题会完全重合？

我们再回到社会学的“族群分层和社会流动”理论，它为我们提供了一个有用的视角。从这一视角出发，真正实现族群平等的前提就是努力达到各族群在社会分层结构方面的同构性，即达到各族群内部的社会分层结构与全国劳动者的社会分层结构基本相同[11]。族群优惠政策的最终目的，应当是努力推进社会现实向这一目标前进，而不是“捍卫群体权利”。如果族群优惠政策的实施效果并没有朝这个方面有所进步，而是把这些政策转变为某些族群的“特权”，持续增强了这一族群对政府扶助政策的依赖性，甚至降低了该族群年轻一代的学习积极性和事业进取心，那么，这样的优惠政策就在客观上起到了负面的效果，并与当初设计这些优惠政策的初衷完全相背离。所以，衡量族群优惠政策效果的标准，就是考察在该政策实行后的一个时期内，该族群的社会分层结构是否得到明显的改善，该族群年轻一代的学习积极性、进取心和学习成绩是否明显得到提高。而这里作为衡量标准的学习成绩，只能与其他学生同样以考试绝对水准作为指标。群体权利和个人权利之争，只有在这样的发展目标和衡量体系中才能真正统一起来。

十、作为群体权利之一的文化权利

上面提到的群体权利，主要是在现代化进程中不同族群在受教育、就业等经济竞争中的群体权利与个人权利。有些学者在提到“群体权利”时，所强调的是文化权利。因为不同族群可能有不同的语言文字、不同的宗教信仰、不同的生活习俗，少数群体的这些“文化权利”应当如何得到保障？由于不同的文化体系之间具有不可比性，每种文化都是人类社会的文化遗产，具有独特和不可替代的文化价值，因此每个族群特有文化的保护与传承也成为各国和人类社会共同的责任，这方面的工作应当主要由各国文化部门和联合国教科文组织来负责和承担。从少数族群语言文字的传承来看，在该族群聚居区的公立学校应当开设相关语言课程，推行双语教育。在大学和国家下属人文研究部门，应当设立该语言文字的研究机构和研究项目，在这里自然不能用经济效益指标来对相关语言专业和研究机构进行评估，而应当视为特定的“文化事业”。通过这些语言学习课程和文化研究机构、项目的设置与运行，少数族群在文化方面的“群体权利”应当能够得到妥善保障。人文学者和议会代表们可以对这些语言专业课程和文化事业的发展情况进行评估并提出改善的建议。另外，各族群的文化传统的实际发展情况也并不同步。有的群体发展出完善的语言文字系统，并有大量的历史文献传世，而有的族群只有口头语言而没有书写文字，并无文献流传。所以少数族群“文化权利”的保障与传承也需要实事求是、因地制宜，不能采取相互攀比或“一刀切”的简单做法。

在保障少数族群语言权利的同时，为了少数族群大多数成员能够顺利进入现代化，在国家的社会分层结构中占有自己应有的地位，为了掌握学习和交流所必需的工具性语言，少数族群学生需要在学校中系统学习国家通用语和国际通用语。这与学习传承本族母语并不冲突，完全可以在课程安排中妥善解决。把继承母语与学习国家通用语对立起来，是一种僵化和短视的思维方式，对于改善本族的社会发展态势和提升下一代竞争能力十分不利。

在中国社会的场景中，汉族学生在学校里可以学习外语，而少数族群学生则需要系统学习汉语普通话，同时为了与国际社会交流还需要学习一门外语。这样少数族群学生在学习语言方面要比汉族学生付出更多时间和精力，这是不争的事实，但这是在中国语言格局中不可避免的语言学习模式。为了承认和尊重少数族群学生掌握母语的文化功能价值，可以在高考等竞争中把少数族群语文单列为一门考试科目，成绩加入总分，而汉族或其他族群学生也允许申请这门考试并同样加入总分。在一些少数族群聚居区(如藏区或南疆)，当地汉族学校应当开设当地族群的语言课程，并列入考试科目。这些少数族群聚居区的公务员或公共事业单位招募人员时，应正式把当地族群语文列入考试内容。这样一是可以鼓励汉族学习当地语言，二是保证这些机构的职工可以更好地为当地民众提供服务。这些都是在语言和文化领域进一步促进公平和保障少数族群权利的做法。

十一、“自由主义的多元主义”和“团体的多元主义”

近年来，多元主义在西方社会学的族群关系研究中是讨论较多的理论框架。美国社会学家戈登在批判了种族歧视和“同化主义”这两种政策思路后，着重从“多元主义”理论的角度来讨论现代公民社会在种族/族群关系的指导理论和相关政策方面的设计原则。

“自由主义的多元主义”(liberal pluralism)的重要特征，就是政府与社会对于每个个体的族群身份“不进行甚至禁止进行任何法律上的或官方的认定，以防止将不同种族、宗教、语言或不同族群起源的群体看作在法律或政府程序中占有一席之地的统一实体，同时它也禁止应用进行任何形式的族群标准，不管应用这种标准是为了任何类型的族群歧视的目的还是为了对少数族群特殊照顾的目的。当然，按照这种结构，这些少数族群中的许多成员，也都会受惠于以解决有关问题为目标的立法，如反贫困法案、住房、教育和福利计划等。这里，处于劣势地位的族群成员，是因为他们个人在社会法案中合适的资格而受益，而不是因为他们的族群背景的作用作为群体而受益。……这样一个社会里平等主义的规范强调的是机会的平等，对个人的评价也是基于评价其表现的普遍标准”[12]。

另外两位美国学者格莱泽和莫尼汉也指出：(美国)“1964年的《民权法案》是对‘自由主义期望’的具体化。‘种族、肤色、宗教、性别、族群血统’等所有这些先赋的范畴都被宣布为非法(outlawed)。这些早期的侵犯性词语不再用于对人进行分类，政府尤其要戒除肤色分别”[13]。

以上所述的社会结构的“自由主义的多元主义”设计思路完全刻意地忽视族群区别，在资源分配与机会竞争中完全不考虑个体的族群背景，强调的是机会的平等，同时承认个体能力的差别，认为这才真正体现出人类社会的“平等”理念和“公平”原则。

另一个政策设计思路是“团体的多元主义”(corporate pluralism)。戈登认为其具有以下特征：“种族和族群通常都被看作具有法律地位的实体，在社会中具有官方的身份。经济和政治的酬赏，无论是公共领域还是私人领域，都按照数量定额分配，定额的标准是人口的相对数量或由政治程序规定的其他方式所决定。这类平等主义强调的更多是结果的平等，而不是机会的平等”[12]。

这一思路与苏联和1949年后我国实行的对待少数族群的优惠政策有相似之处，即都以族群整体为政策对象。戈登所说的“结果的平等”意即对各族群来说，社会分配结果(如各种资源与利益)应当体现出“事实上的平等”。如采取资源或机会按人头平均分配的方法，不考虑个体能力的差异。这类政策的核心精神是强调群体之间的平等与公平，而不是个体之间的平等与公平。比如接受高等教育的机会，按照这个思路可以设计一个考试录取政策(如使用不同试卷，或采用不同的录取标准)，努力使各族群上大学者在学龄人口中所占比例相同。我国民族地区制定的高考录取政策，即符合这一思路。考虑到一些因历史原因教育较落后族群考生的实际情况，这样的政策可以为这些族群提供更多机会，加快这些族群的教育发展，有利于族群团结和社会整体性发展，具有积极的意义。但是“团体的多元主义”政策会使部分利益受损的多数族群成员对竞争规则的公平性提出质疑。

十二、群体优惠政策将导致“被歧视群体”反弹：人口代际更替将扭转对优惠政策的民众支持

实行群体优惠政策的出发点和目的，就是通过相关政策帮助弱势群体在一定时期内有效地提高自身的竞争能力，从而最终实现全体社会成员能够在完全平等的条件下进行公平的竞争与发展。从这个意义上讲，群体优惠政策只能是在一个过渡时期内实施的暂时性政策，假如长期实行，必然会带来另一个方面的社会问题，即不享受优惠政策群体的反弹。

“人口代际更替”是社会学分析社会变迁的一个重要视角。社会环境的变化会使新生的第二代对运行的社会政策持有与父辈不同的看法，父辈理解和支持的政策未必会得到第二代的理解和支持。美国社会学家最早使用这一视角分析在外来移民第一代、第二代和第三代身上对迁入国的政治与文化认同发生了怎样的变化⑤。我们可以将这一视角应用于不同代际民众对族群优惠政策的理解与态度变化。

如果我们从美国“民权运动”的发展历程来看，可以观察到几个现象。

(1)在20世纪60年代，大多数美国白人民众和知识阶层赞成废除种族隔离制度，当年20～50岁的这一代白人民众亲身感受到种族隔离制度对黑人的歧视与伤害，他们同情黑人群体的遭遇并赞成对黑人实行优惠政策。这是《民权法案》在美国议会获得通过的民意基础。尽管有些学者在群体优惠政策实行初期即指出这是一种“反向歧视”，但在当时并没有引发强烈的反对“民权法案”的运动。

(2)真正开始对美国“肯定性行动”的优惠政策提出挑战的是70年代末和80年代，例如著名的“巴基诉加州大学戴维斯分校医学院案”(1978年)和“韦伯诉美国钢铁工人联合会案”(1979年)等[14]。这些白人个体(学生、工人)实际上是年轻的第二代。此时种族隔离制度已经废除十余年，黑人的社会境遇已有相当改善，白人学生与民众对黑人历史遭遇的印象开始淡漠，在入学和就业中因优惠政策导致的“不平等竞争”开始引发白人的反感。他们认为优惠政策严重损害了他们个人的权利，因而通过法律诉讼来追求平等与公正。这样的“反向歧视”诉讼案开始逐年增加并引发白人民众的广泛同情。白人的第二代和第三代生活成长在一个没有种族歧视制度的年代，开始不接受对黑人的优惠政策，甚至出于对种族优惠政策的反感，反而激发出中下层白人对黑人整体的反感和“新一轮”的种族主义心理⑥。而黑人的第二代和第三代出生和成长在种族优惠政策和福利政策的社会环境中，他们认为这些优惠是自然而然的天然权利，对主流社会并无感激之情。双方第二代对优惠政策出现了与双方第一代性质完全不同的认知，也必然出现情感上的空前差距和对立情绪。这恐怕是60年代努力争取与支持种族优惠政策的那一代白人和黑人所没有预想到的。

(3)到了90年代，各州白人提出的“反向歧视”诉讼案不断增加并引发社会舆论普遍支持。同时，一些事业成功的黑人也认为这些优惠政策使黑人青年产生某种依赖性，反而不利于黑人青年发奋上进，认为“优惠照顾”政策本身即表示承认黑人属于“低能”，“照顾”的背后仍是歧视，认为只有取消优惠政策，才能真正激发年轻一代黑人青年的奋斗精神。在这样的社会氛围中，美国各州根据本州民众的反弹力度开始逐步削弱优惠政策的力度。

(4)群体优惠政策的对象是一个群体的全体成员，一旦群体性歧视制度被废止甚至获得制度性优惠后，该群体每个个体成员的发展情况各不相同，有的个体迅速改变了自己的境遇并发展得很好，如有的黑人进入政界并成功竞选为市长、议员、总统，有的进入大学并成为社会地位很高的医生、教授和法官，他们为自己的子女提供了良好的受教育条件和社会关系网络，如果只根据种族身份而对这些人士和他们的子女继续实行优惠政策加以特殊优待，他们身边的白人青年肯定感到不公平。

(5)尽管美国的“肯定性行动”已实行了半个多世纪，但是美国黑人整体的平均收入大致保持在白人整体收入的三分之二，黑人的中学辍学率、成年男性的犯罪率和入狱率始终居高不下，黑人整体在受教育、社会福利等方面享受政策照顾的结果，却是黑人内部的高度社会分化，底层黑人的生活状况令人触目惊心[15]。这使得美国社会(包括白人和黑人)近年来也在对群体优惠政策执行多年后的负面社会效果进行反思。

这些现象同样出现在对少数族群实行优惠政策的中国。(1)在20世纪50年代和60年代，中央政府对少数族群如维吾尔族、藏族等实行优惠政策，降分录取少数族群大学生，当时的汉族民众完全支持，当时的少数族群民众也对这些政策心存感激；(2)到了80年代，那些对少数族群在解放前的境遇没有亲身体会的汉族年轻一代开始对这些优惠政策感到不公平，而少数族群学生认为这些优惠是“应有的权利”；(3)到了21世纪，凡是优惠政策力度越大的自治地方，当地汉族学生和家长的反弹就越大，民族隔阂也越深。同时部分少数民族学者也感到本族学生在这样的政策下缺乏学习动力，成绩并不理想；(4)新中国成立后各项民族优惠政策实行了60多年，中国各少数族群已经涌现出一大批干部和知识分子并获得了相应的社会资源，如果他们的子女可以享受到当地城市最好的教育资源，却仅仅因为自己的少数族群身份而在高考中享受大幅度的降分录取，其他人肯定感到非常不公平。此时族群优惠政策在中国开始呈现某些负面效果。

我们还可以举出应用“人口代际更替”概念解释社会变迁的另外两个例子。一个是法国的阿尔及利亚移民。20世纪50～60年代法国经济恢复急需劳动力，从法属殖民地阿尔及利亚引入大量阿拉伯裔劳工，这些第一代移民劳工感到法国的收入和生活条件远优于阿尔及利亚，即使他们的工资明显低于法国同行，他们仍感到满意并心怀感激。但是他们在法国出生的第二代第三代在法国学校里接受了“平等”和“公平”等理念后，对于父辈的低工资和自己的就业困境深感不满，这是2005年巴黎大骚乱的群众基础。

另一个例子是中国1949年后开始推行的国有制和计划经济。解放前为资本家干活、没有稳定工作和缺乏工资、医疗、住房和养老保障的老一代工人在50年代和60年代对这一制度极为满意，努力工作、以厂为家。但是解放后出生的第二代工人认为这些保障都是自己天然的权利，并没有因此激发工作积极性，于是“大锅饭”和“铁饭碗”的弊病开始显现。可见完全同样的制度和政策，在社会发生变革时的第一代和变革后出生的第二代，对于变革初期设计并实施的政策很可能有完全不同的认知和感受，因此可以发生十分不同的社会效果。族群优惠政策并不是这方面的唯一例子。

十三、在计划经济体制下，群体差异政策不以个体竞争的形式表现出来

除了需要考虑“人口代际更替”这个因素外，大国内部不同区域的政策不同步性和经济制度大环境的改变也是我们必须考虑的另一个因素，族群优惠政策在不同经济制度下的实施效果可能十分不同。

国家之间的发展进程很可能不平衡，各国内部聚居在不同地区的各族群的发展进程也可能不同步。对于像中国这样幅员辽阔、各地区自然地理条件差异很大的国家而言，区域差异之悬殊显而易见。东部沿海地区自鸦片战争后就被迫对外开放通商，以各国租界为据点，欧洲工矿业、商贸企业和现代基础设施开始发展起来，在20世纪初，现代学校教育体系也逐步建立，在制造业、采矿业和运输业开始出现了中国第一批产业工人队伍。相比之下，西部边疆地区如西藏直到1951年才设立第一所小学，川藏、青藏公路在50年代才开始修建。连接新疆和内地的兰新铁路修建于1952～1962年期间。中国东部、中部和西部地区在基础设施、教育事业和社会经济发展方面存在明显差距。

在计划经济体制下，这些区域之间、各地区族群之间在发展水平方面的差距通过中央政府直接管理的全国性工资、物价和劳动就业体系得以协调并实现整体平衡，各地干部职工和农牧民收入大致平等。区域之间的发展水平差距并没有显著地体现在各地民众的生活条件和收入水平上。政府为了全面发展国民经济，会在不同的地区、针对不同族群成员采用不同的发展政策，如加大投资力度、吸收职工等，但是这些差别性政策并不表现为地区之间、企业之间、个体之间的直接竞争。各企业之间不存在竞争，各地区之间不存在竞争，各族国民个体之间也不存在竞争。全国一盘棋，统收统支，企业如何发展，个人如何发展，一切发展机会和劳动回报都由政府决定和安排。在工作条件恶劣的偏远地区，国家制定的职工工资标准还略高于发达地区，因此在个体层面，各族民众在计划经济时代感受到的是公平和保障。

但是20世纪80年代中国实行体制改革后，新的市场机制取代了新中国成立后实行的计划经济体制，发展的机会和劳动的回报都由企业和劳动者个体之问彼此在市场上的直接竞争来决定。而发达地区和不发达地区企业和劳动者个体的竞争能力是不一样的，所以80年代后新疆各地县国有企业(如毛纺厂)在市场竞争中几乎全部破产，当地少数族群职工集体下岗，加上来自东部的新企业很少雇用当地职工，引发一系列新的社会问题和族群矛盾。

在实行体制改革的同时，政府开始加强以少数族群成员为对象的群体性优惠政策。在计划经济体制下虽然在招工、大学招生中也曾有过一些优先招收少数族群的做法，但是这些做法是在国家的计划安排之中，无论是力度还是持续性都无法和80年代以后的优惠政策相比，在当时也没有激起主流群体的任何反弹。原因之一是当时社会上占主导的是意识形态的“阶级认同”而非“民族认同”，人们并不把自己的“民族身份”看得很重。原因之二是无论是由于政府宣传还是来自民众的亲身感受，都认为少数族群在新中国成立前受到反动政府的压迫剥削，需要特殊扶助，因此人们普遍同情少数族群并支持给予特殊优惠待遇，各学校、各单位对新招收的少数族群学生和职工都给予热情的照顾和帮助。但是在新的市场经济体制下，情况开始迅速转变。

十四、新的市场经济体制下，优惠政策的“公平性”开始被社会公众所质疑

自20世纪80年代以来，全国推动了全面的体制改革，城乡经济改制和新的社会服务、商贸体系改革已经完成，尽管东部地区和西部边疆在这些机构和服务水准上仍然存在一定差距，但是毕竟同属于一个政府和一个组织体系，城乡差距一般要超过地区差距。20世纪60年代后出生和成长起来的一代人对于新中国成立前的区域差距和族群差距没有切身的感受，此时开始实施的族群优惠政策的广度和力度又明显超过计划经济年代。例如：自80年代初开始实施的计划生育政策基本上没有在许多少数族群地区推行；在高校入学考试的录取分数线方面，一些自治区制定的政策给少数族群学生加20分至近百分；自治地方各级公务员的职位往往与“民族身份”挂钩(其中部分领导职位由《民族区域自治法》明确规定)；甚至1984年开始在司法领域推行“两少一宽”政策，在社会福利方面也出台针对不同族群的各种优惠政策。这些政策直接涉及每个国民个体的切身利益和发展空间。

与此同时，随着对“文化大革命”和“以阶级斗争为纲”路线的批判，各族民众尤其是60年代后期出生的年轻一代完成了认同意识从“阶级认同”到“民族认同”的关键转变。对历史上的族群不公平现象缺乏感性认识，优惠政策对个人利益和权益的直接冲击，这些因素都导致年轻一代对现行的族群优惠政策是否具有“公平性”开始提出质疑。特别是80年代全国有约1300万人更改“民族身份”以争取享受优惠政策，近年来各地的“高考移民”、通过非法途径更改“民族身份”为高考加分等现象更加剧了人们对优惠政策的负面看法。客观地来看，这些质疑是有一定道理的，而且也引发公众对于这些现行族群优惠政策是否需要加以调整的讨论。“人口代际更替”中的“第二代效应”开始发挥显著作用，特别是在各民族自治地区的汉族和当地少数族群青少年中，与上一代人所持思想观念的背离和逆反开始成为常态，对现行的族群优惠政策开始表现出明显的不满。

政府的优惠政策使被优惠族群的成员在社会流动机会和经济资源分配方面具有特殊“优先权”并得到实惠，而且这些利益是制度化并由政府保障的。这就使得具有被优惠的“族群身份”本身具有“含金量”并且是可以遗传的“社会资本”。林南教授在分析“社会资本”提出三个衡量标准：财富、权力、社会地位[16]。如果不从族群整体层面而仅从个人层面来分析个人竞争机会，族群优惠政策的作用在不同程度上体现在这三个方面：少数族群成员在经济上(税收、福利)多得到一些优惠；在同等资历和同等能力的条件下，干部选拔和提升一般首先考虑少数族群成员；由于在教育、就业、提干以及税收、计划生育等方面可以得到优惠待遇，对提高少数族群成员的社会地位有正面影响。正是为了追求这一“社会资本”，有些人会千方百计地试图为自己或子女改变“族群身份”，这一社会现象也反映出了优惠政策所带来的追求资源和利益的动力。

十五、西方学者对一些国家实行族群优惠政策的评价与反思

美国学者霍洛维茨讨论了一些发展中国家如马来西亚、印度等国实行族群优惠政策的短期效果，他认为这些政策“代价高于收益”。他的讨论涉及了以下3个领域[17]：

(1)教育领域的优惠政策可以在短期内改变公立学校学生的族群比例，但是受歧视族群学生(华人、泰米尔人)会大量进入私立学校或去国外(新加坡、印度)留学，同时导致公立学校学习成绩整体下降，以及受优待族群在学校中的比例大大超过人口比例，成为“矫枉过正”。霍洛维茨认为，在马来西亚和斯里兰卡对多数族群(马来人、僧伽罗人)实行的教育优惠政策，与20世纪70年代后华人外迁和泰米尔人分裂主义运动有密切的关系。

(2)商业领域的优惠政策在所有权、商业执照、合同等方面实行后，短期内付出明显代价但是长期的收益难以估测。优待政策导致被优待族群成员在经济活动中担当“挂名人物”(领取开业执照)并因此得到一笔报酬，而在企业活动中不担任任何实际角色，为了保证政府不去干扰这种“挂名”活动，企业必须向政府官员行贿，因此优待政策的实际后果有三个，一是使被优待族群成员因为“挂名”得到收入，二是官员因允许和审批“挂名”收取贿赂，三是前两笔开支实际上加到企业成本上，使企业竞争能力下降。

(3)就业领域实行优先录取某些族群的优惠政策。由于就业市场被歧视的族群很难找到其他出路而产生愤恨情绪，社会为此付出代价。如果因政策的比例规定导致被优待族群劳动力求大于供，那么不合格人员将被录用，降低工作效率，雇主必须另外雇佣合格人员，这将增加成本。在印度，人们认为“就业优待政策激起的族群冲突超过了它所能缓解的族群冲突”。

美国学者康奎斯特就苏联政府对少数族群实行的优惠政策进行了系统评价。他认为这些政策产生两个负面后果：(1)在利益考虑驱动下，少数族群成员的“民族成分”被固定下来，减少了少数族群与大族群的融合，甚至通过更改身份和通婚子女申报少数族群导致少数族群人口明显增长，他称之为“逆向民族成分再确定”，“由于苏联在教育和就业机会方面有各种配额和积极的措施，因此，尽管有表面上的民族‘融合’政策，逆向民族成分再确定实际上受到了激发”[18]；(2)人们把优惠政策提供的利益看作是“公有资源”，少数族群民众通过多生孩子尽可能占用更多“公有资源”。有些人把穆斯林族群高生育率解释为宗教传统的影响，康奎斯特指出，“如此得体、理智的结果表明，突厥—穆斯林少数民族的高生育率不仅合乎传统，而且是一种理性的选择”[18]。这两个后果当然都不是制定优惠政策的初衷。

康奎斯特从族群整体发展态势来分析优惠政策的实际效果，认为这些政策阻碍了族群融合的进展，鼓励了落后族群的人口超常增长。高生育率实际上对族群整体素质的提高不利，增加人口对自然资源的压力，减少社会和家庭对于下一代教育的人均投入，因为人口迅速增长，政府和社会不得不增加在住房、学校、医院、社会福利等方面的投入，这对当地经济建设会带来不利影响。

许多国外的专题研究发现，如果政府实施以特定族群为目标的政策，将会增强本国各族群的群体意识并激发以族群动员为基础的集体性社会运动。“那些把利益附加到族群身份上的政治政策，将鼓励以新的族群统计方法来进行族群动员”[19]。这些政策将不可避免地带来族群隔阂，造成以族群分界的社会矛盾，不利于社会稳定和族群发展。

十六、对于优惠政策社会效果的总体分析

在分析族群优惠政策时，有三点需要注意：(1)优惠政策既然是不平等的政策，就不可能是长期性或永久性的政策，而只能是过渡时期的暂时性政策。美国社会学者明确指出，以族群为对象的优惠政策即“赞助性行动从来没有打算要成为一个永久性政策，而不过只是一个给少数民族提供足够的帮助以使他们克服以前故意压迫所留下的后果的办法”[20]。新中国成立60多年，不可能设想在50年或100年后中国仍然需要执行同样内容、同样力度的优惠政策；(2)需要确认和验证这些优惠政策是否真正促进了少数族群在竞争能力方面的提高与发展，需要设计一些反映真实水平与发展变化的衡量指标，避免一些“虚假”的发展成绩掩盖这些优惠政策执行中的实际状况；(3)少数族群必须保持自己的族群自尊心，必须努力尽快提高本族群素质和能力，凭自己的实力争取真正的平等，不能依赖政府的优惠政策生活和发展，更不能认为这些优惠政策是必然的和永久性的天然权利。否则优惠政策就显现出它的副作用。

西方国家在讨论“平等”观念时注意了两个层次：(1)对于整体社会的意识形态教育来说，强调的是“个人之间的竞争机会平等”(法律上的平等)，以此作为学校和媒体宣传教育的主调，尽可能降低少数族群因优惠政策而产生的依赖心理的副作用；(2)但是在以具体族群或个人为对象的政策实际操作的“个案”中，在实践中仍会考虑和照顾到族群差异的协调，对弱势族群给予适当照顾。

我国的族群优惠政策在理论和宣传方面有时过于强调以“民族”而不是以个人为单位的“事实上的平等”，同时也没有指出现时的优惠政策只是过渡时期的暂时性政策，没有指出只有改变族群社会分层的结构性差距才有可能达到列宁提出的族群“事实上的平等”，这就使得目前的宣传对各族广大干部和群众思考问题的角度有一定的误导。造成的后果是汉族和少数族群对于政府实施的相应优惠政策都不满意：汉族成员从个人角度考虑，认为自己受到不公平待遇(没有在法律或制度上得到平等的竞争机会)，从而降低了学习、工作热情和帮助少数族群的积极性；而得到优待的少数族群同样不满意，他们从族群层面考虑，认为本族群还没有达到“真正事实上的平等”。对少数族群成员的实际竞争能力较弱而又希望得到照顾时，“事实上平等”概念和相关的优惠政策是他们享有某些“特权”的理论和政策依据。这种各自从不同层面(少数族群的参照系是“民族”，汉族的参照系是个体)考虑“平等”和进行比较的思路，只会持续不断地加强族群之间的隔阂和不满。

总的来说，随着社会发展和族群融合的历史进程，各族群之间由历史造成的发展距离在缩短，我们已经开始需要考虑从“争取族群之间利益分配的平等”(即不考虑社会分层因素而强调的“事实上的平等”)观念逐步向“争取个人之间竞争机会的平等”(即把“法律上的平等”从政治、司法领域扩展到教育、经济领域)观念过渡。唯有这样，才可能通过少数族群成员社会、教育、经济等方面的真正而非“照顾”的发展，通过基本消除“族群分层”的结构性差异，最终达到在个人实力基础上的族群间事实上的平等。

十七、关于我国少数族群优惠政策实施效果的总结

积极帮助少数族群在各方面尽快发展起来，使他们达到与主流族群相似的发展水准，这是社会普遍承认并接受的目标。但是应当采用什么样的社会结构和机制来达到这个目标，经过了我国60多年的社会实践后，对比其他国家的经验教训，值得我们反思。

一种是列宁主义的思路和做法，即在现时历史时期内实行对于“大族群”成员的整体性的不平等来“补偿”少数族群成员在历史上曾经受到的整体性不平等，用行政手段明确各个族群成员之间的身份边界并对少数族群全体成员实行“整体性”优待，对此我们可以称之为“通过族群优待以达到族群平等”的思路，也可以归类于戈登所说的“团体的多元主义”这种做法可以在一定时期内取得明显成效，但是也可能带来一些没有预料到的问题。长期以来苏联的族群政策似乎比较成功，但在苏联解体之后，族群矛盾却以人们没有预想到的形式和深度暴露出来，苏联解体的一个重要原因，就是俄罗斯人不愿在经济上继续为其他族群做“奶牛”，所以俄罗斯联邦议会首先通过了《主权宣言》，另一个原因是一些加盟共和国希望获得政治上的完全独立。因此，对少数族群实行优惠政策和推动少数族群地区的经济发展并没有真正解决苏联的民族问题。新中国成立后，我国政府对于少数族群也有一些制度性安排并实行优惠政策，少数族群地区也得到了很大的发展，但是在这些政策实行了半个多世纪之后，我们发现无论是少数族群还是多数族群中都有相当一部分人仍然在在不满情绪。

另一种思路和做法，就是戈登说的“自由主义的多元主义”，淡化甚至无视族群背景，而单纯依照每个具体人员的客观状况，一视同仁地根据实际需要对个体而不是族群进行照顾和实行优惠。例如进行扶贫补助时，不管哪个族群的成员，只要收入低于政府规定的“贫困”线，就一律按同一标准给予补助，这体现了个体之间“机会的平等”和“竞争的公平”。当然，这一思路也同样存在问题，当国内存在一些在受教育水平、掌握通用语言能力、就业能力等方面与汉族、朝鲜族等存在明显差距的群体时，这些少数族群成员在与教育水平高的其他族群成员进行平等竞争时，很难得到机会，所以这一政策的实行结果是劣势族群的发展速度必然受到制约，缩小族群差距这个社会目标的实现也将变得遥遥无期。

鉴于以上讨论，我们在现实社会中需要对这两种做法结合起来加以运用，要充分考虑到每种做法的利与弊。在从族群政治不平等的社会进入到平等的社会之后的一个时期内，如“十月革命”后的苏联和1949年后的中国，需要采用“团体的多元主义”，但是无论在认识上还是在宣传上，都需要说清楚这种政策的利与弊，让人们认识到这仅是过渡时期的暂时性政策，使受益者理解这种安排不可能是永久性的，使受损者理解这只是社会发展中调整阶段的暂时性牺牲。当社会发展到一定程度时，就需要制订调整措施，逐步向取消优惠政策的方向过渡，最后调整到“自由主义的多元主义”。

在讨论和比较这两种不同的做法时，我们需要注意四点：(1)每种针对一个特定群体的优惠政策在执行了一个时期之后，都会形成一个惯性，形成社会上的一种习惯的观念和期待，从而使被优惠族群的成员们把优惠政策视作自己当然的基本权利。一旦政策调整，就会成为新的矛盾焦点；(2)需要对两种不同政策执行后的短期效果与长期效果进行比较，短期效果好的政策，长期效果不一定好，不能形而上学和僵化地看待这些政策；(3)需要实事求是地开展调查研究，分析与设计对于这两种政策之间的过渡应当如何引导，如何安排时间表，如何调整具体措施；(4)需要注意在某种意识形态和社会制度下，一种政策可能实施效果较好，但是当主导意识形态和社会体制发生转变后，同一种政策的效果可能会出现变化。

总的来说，我们应当以“自由主义的多元主义”为长远目标，以“团体的多元主义”为过渡手段。在政府主导的理论探讨、学校教育和公开宣传上，要逐步树立“自由主义的多元主义”的理念，要强调各项政策只针对个体的客观需求，在社会流动机制中提倡和鼓励个体的努力；同时在政府的实际操作层面，在教育、就业、福利等具体工作的“个案”处理中要考虑到对弱势族群个体成员的适当照顾与扶助。

我国政府目前对少数族群成员和少数族群聚居地区实行的一些优惠政策，在今后一段时期内还是必要的和有积极作用的，但是我们对于“民族平等”的宣传，需要进行必要的调整，对于优惠政策的过渡性质，需要有十分清醒的认识。要使全社会认识到，我们的社会需要从实行对少数族群优惠政策的历史时期向实际上不再需要并可以逐步取消这些优惠政策的历史时期过渡。少数族群干部群众要把这一点看作是自己努力的目标。从“依赖”心态转变为“自强”的心态，观念的改变是少数族群实际竞争能力改变的前提。

十八、今后我国如何帮助弱势族群尽快发展并实现共同繁荣

这是一个全国民众和政府都在思考的问题，而且随着一些地区民族关系的演变，这一任务显得愈加紧迫。

1.谁是真正最需要帮助的人？我国政府正式认定了56个“民族”，人们通常认为汉族是强势群体而少数族群是弱势群体。如果我们以“族群分层”的几个核心指标来衡量，就会发现这个印象并不完全符合实际情况。

依据2010年全国人口普查数据，首先比较受教育结构：2010年汉族6岁及以上人口中完成大学本科教育及以上的比例为4.10％，高于这一比例的有朝鲜族(8.56％)、蒙古族(6.58％)、满族(5.40％)、回族(4.25％)等16个族群。再比较人口普查的职业结构，2010年汉族的“专业技术人员”在16岁以上就业人口中的比例为7.00％，高于这一比例的有朝鲜族(13.45％)、蒙古族(9.09％)、满族(7.35％)等13个族群，汉族的“农业劳动者”的比例为46.40％，低于这一比例的有朝鲜族(26.36％)等6个族群，而高于这一比例的有藏族(82.96％)、维吾尔族(82.74％)、彝族(82.58)、蒙古族(63.25％)等51个族群[11]。

由此可见，在56个族群中，有些族群的社会分层结构优于汉族，另一些族群明显不如汉族，少数族群不是当然的弱势群体。有些群体的受教育和城镇化的水平较低，在很大程度上是因为他们居住地域的地理条件(高原、戈壁、山区、严重干旱区等)，而这些地区的汉族居民面临同样的发展困境并陷入贫困。尽管大都市和沿海发达地区居民以汉族为主，我们也不宜笼统说汉族人就一定处于强势。回到前面关于“自由主义的多元主义”和“团体的多元主义”的讨论，最公平和最能被大多数人接受的观点是：“最需要帮助的那些人(不论是什么族群背景)，就是政府和社会最应当帮助的人”。政府近期提出的“精准扶贫”，以特定的贫困农户作为扶贫对象，而不是一个地区、一个村落泛泛地进行扶助，这完全符合“自由主义的多元主义”和个体公民权利的现代社会精神。

2.如何帮助这些最需要帮助的人？前面讲到，一些群体和居民生活贫困、受教育水平低、很难进入城镇化的主要原因是他们居住地域的地理条件恶劣(高原、戈壁、山区、严重干旱区等)。政府所需要开展的扶贫工作的重点应当是通过建设项目改善这些地区的交通通信条件、水利设施、环境植被、能源供应、抗震民居、医疗卫生及各项公共服务设施。这些项目并不是以某个族群的成员为对象，而是生活在这些地区的全体各族居民为对象，目标是整体改善当地的生活条件和经济发展条件，也符合全国国土基本建设这个长远发展任务。

居住在同一地区的各族居民，作为国家公民应当享受到水平大致相同的公共服务。为此2015年中央民族工作会议也明确提出要“尽可能减少同一地区中民族之间的公共服务政策差异”这一工作目标。由于地理客观条件和历史原因，一些边远地区的公共服务设施还比较落后，有一些“欠账”。我们最终的建设目标，就是全体国民无论他们居住在什么地区，都能够享受到大致相同的公共服务条件，唯有这样，这些边疆地区的各族居民才能感受到“祖国大家庭的温暖”，才能有作为一个中国人的自豪感，才能在全体国民中牢牢地建立起对国家的认同感。令人高兴的是，这些年来我国的主要扶贫工作和边疆建设工作，正是沿着这样的思路在推进。假如西部边疆地区不稳定，不仅中央提出的“一带一路”发展规划有可能落空，甚至因各地“维稳”工作付出的人力、财力也是中华民族和平崛起过程中难以承受的巨大负担。

公共服务设施中的医疗卫生服务，关系到居民的生老病死和健康状况，因病致贫在社会贫困现象中占有相当比重，如何把边疆地区的医疗卫生服务水平提高到全国平均水平(其中最重要的是医护人员的水平，而不仅仅是硬件水平)，是中央政府在帮助边疆地区各族民众脱贫发展方面需要下大气力完成的任务。公共服务设施中的另一项是学校教育，关系到下一代劳动力的基本素质与竞争能力。20世纪亚洲“四小龙”实现经济起飞，一个重要因素就是这些国家和地区的教育经费投入远超周边其他各国。我国近期才实现国民生产总值的4％投入教育，而且教育投入的重点并不在边疆和农村基层学校，而是偏重城市和“重点大学”。国家教育发展战略的重点究竟应该在哪里，似乎也是今后需要讨论的一个议题。

3.逐步从族群优惠过渡到区域扶助。在从“团体的多元主义”族群优惠政策向“自由主义的多元主义”目标过渡时，有哪些选项可以帮助政府和社会实现这一平稳过渡？各国学者也在持续讨论这一问题。美国学者霍洛维茨就曾明确建议采用“用地域代替族群特性作为确定受优待范围的根据”[17]370。

笔者认为以“欠发达地区”代替“欠发达族群”作为政府扶助政策的对象，是一个可以考虑的过渡性办法。以高考加分政策为例，当各地区之间的教育资源分配状况的差距明显大于地区内部各族群受教育状况的差距时，就可以考虑把以族群全体成员为优惠对象的做法调整为以某个教育资源明显落后地区的全体居民为优惠政策的对象。以新疆为例，就可以考虑把全自治区高考加分政策从以“民族身份”为对象，调整为以教育资源相对较差的喀什、和田地区的考生为对象。很可能人们都会承认这样的加分政策更加公平，也更容易被绝大多数各族民众所接受。因为在高考中的优惠对象，应该是照顾那些教育资源较差地区的考生，正是这些学生需要照顾。

4.最需要帮助的领域是什么？在现代工业化社会，一个人的职业生涯和发展空间在很大程度上取决于青少年时期所接受教育的程度和质量。一个国家要想加快发展，就需要持续地加大对本国教育事业的投入。“授人以鱼，不如授人以渔”，这已经成为共识。现在藏区和南疆如果要想尽快摆脱贫困的现状，从长远来看，最核心的“扶贫”项目应该就是在学校教育事业的长期和大力度的投入。笔者在南疆农村学校的调查发现，这些学校的师资素质和教学能力与内地学校相差悬殊。“教师是人类灵魂的工程师”，有什么样的教师，就会有什么样的学生。教师不仅向学生传授书本知识，也在教育学生如何做人，培育学生的政治认同和文化认同。要想让新疆实现长治久安，各级学校教师队伍的整顿与重建是真正的关键。只要把这项工作认真做好，坚持不懈，新疆和藏区10年后就是一代新人。

教育投入有两个特点，一是像个“无底洞”，二是短期不可能见成效。所以目前各级政府干部的短期任职制难以使主管干部真正从长远发展的角度来制定学校发展规划(教师引进与培训、教学质量如何提高等)。南疆和藏区的教育机构基础薄弱，人员复杂，涉及双语教育、宗教文化等许多特殊性，不仅需要教育管理部门和教育工作者的全身心投入，而且还需要一种因地制宜的创新精神，才有可能把工作做好。目前各级教育部门的工作状态距离这一要求还存在很大距离。

2014年的中央民族工作会议上提出，“要制定激励政策，吸引更多优秀人才投身民族地区教育事业。……对扎根边疆、扎根乡村的教师，要给予更多的关爱和培养。国家教育经费要注意向民族地区、边疆地区倾斜。这是一个大账、长远账，要想明白、算清楚”。但这还只是一个笼统的号召。中央政府需要在深入调查的基础上，把南疆基层中小学教师队伍的基本情况摸清楚，制定出两个五年计划的奋斗目标和具体的实施办法，包括原有教师队伍的培训和新教师的招募规划，硬件条件(包括教学设施和教师住房等)的改善，然而最重要的还是要使这些南疆的基层中小学能够真正吸引到合格的教师。

而要做到这一点，基本条件之一就是大幅度提高教师的工资和福利。现在我国各类学校的收入水平是与工作环境成反比的，即越困难的边远地区的基层学校，教师工资越低，越是大城市的学校特别是所谓“重点学校”，教师工资越高。作为公立学校，这是不合理的工资制度，只会不断扩大社会的两极分化现象和“富二代”和“穷二代”的代际延续。所以，为了从根本上改变目前不合理的教师工资制度，就应当把现有的制度调整过来，越是在边远地区基层学校任教的教师，工资应当越高。具体数字可以根据各地区的实际情况在实践中摸索确定，那些真正能够熟练运用双语开展教学的教师应当得到明显高于其他教师的报酬。也许私立学校可以按照商业模式来运作，但是公立学校就应当以服务于全社会的公共利益为目标，而改善边远地区：少数族群地区学生的学习质量，使他们能够与大城市的孩子们平等竞争，缩小城乡差别，缩小各族群在受教育水平方面的差距，就是公立学校义不容辞的责任。

5.少数族群学生高考加分的问题。在2014年举行的中央民族工作会议上也讨论了族群优惠政策问题。对于其中民众比较关心的两项政策即高考加分和计划生育政策，会议也作了明确表态，“对少数民族学生高考加分问题，对国家通用语言已经普遍、教育水平大体相同的地区，可以逐步缩小差距，逐步做到一律平等；对语言文化差异较大、教育质量还不高的一些地区的少数民族学生，除应该大力普及双语教育、调整专业设置、提高教学质量外，还是要实行高考加分政策，这是支持少数民族学生取得较好教育水平的重要措施。”这是对不同情况的少数族群实行分类对待的比较可行的办法。例如北京市对以汉语为母语的满族、回族学生，2014年已经将加10分降为加5分。我们可以采用美国的做法，把调整高考加分政策幅度写速度的决策权留给各地方政府，让他们根据本地的实际情况和民情来逐步推行，而不必做出“一刀切”的全国性规定。

6.少数族群干部问题。《民族区域自治法》第二章第十七条规定“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员”[21]。自1984年《自治法》颁布后各地正是按照这一规定具体执行的。

在思考我国的少数族群干部问题时，有三个现象是值得关注的，一是许多民族自治地方党政机关、事业单位的领导职位在任免过程中实际上已经相对固化，哪个职位“属于哪个民族”已有不成文的规定。这无疑是强化每个政府工作人员各自的“民族意识”并形成某种“民族集团”的制度性基础。二是逐渐出现了一个“汉族任书记，少数族群任行政首脑”的定式，而书记作为“一把手”实际主持工作，这是许多少数族群干部感到不满的一种任职安排。三是少数族群干部大多在本族自治地方任职，似乎干部调配也存在这样一个以民族划圈的“地域范围”。这无疑也不利于加强各少数族群干部对中央政府和国内其他地区的认同感，不利于“四个认同”(认同伟大祖国、中华民族、中华文化、中国特色的社会主义道路)。

现在西藏和新疆一些地区已经出现了少数族群书记，表示这一传统模式正在发生变化。2014年中央民族工作会议指出：“对政治过硬、敢于担当的优秀少数民族干部要大胆使用，放到重要领导岗位上来，让他们当主官、挑大梁，还可以交流到内地、中央和国家机关任职。”这段话已经涉及了上面所说的三个现象，相信在少数族群干部任用方面很快就会出现一个新局面。少数族群干部首先是中国公民，中国960万平方公里的国土都是他们的发展空间，少数族群干部到中央机关和沿海、中部省份任职将推动这些地区和西部边疆的政治互动、经济商贸、人才往来和广泛的合作。中国未来比较理想的族群人口分布格局，就是逐步打破各族群相对聚居的传统模式，出现一个各族群混居共处合作的新局面。

结束语

中国作为一个延续几千年保持统一的多族群国家，在鸦片战争后经历了非常复杂的社会转型，在原有国土上努力构建一个新的民族国家。这一进程自晚清开始，在经历了中华民国的28年后，终于在打败日本侵略者的基础上再次实现了大陆国土的统一。但在我国的一些地区和一些族群中仍然存在对中华民族的认同问题，仍然存在国家分裂的风险[22]。在21世纪，建立共同的政治认同和文化认同将始终是当今中国族群关系中最核心的主题。在这一过程中，大汉族主义和狭隘民族主义都是我们必须坚决反对的错误倾向，汉族成员要克服“把汉文化等同于中华文化”的错误意识，少数族群成员要克服“把本民族文化自外于中华文化、对中华文化缺乏认同”的错误观念。我们必须坚持“民族/族群平等”，当少数族群民众在社会经济发展过程中所遇到的各种困难必须给予同情和必要的帮助。族群优惠政策将一直是政府用来协调各族群发展步调、扶助弱势群体的必要手段。但是在这一发展过程中，我们的头脑必须十分清楚，方向必须十分明确，要在中国社会发展的新的历史阶段，坚持实事求是，解放思想，不断创新。

注释：

①如孙中山在1924年把英文的nation表述为“国族”。参见孙中山：《民族主义第一讲》(1924)，收录于《三民主义》，长沙：岳麓书社2000年版。

②如晚清时期汉文中出现的“汉民族”、“满洲民族”、“蒙古民族”、“藏民族”、“中国本部”等称谓，就来自日本汉字。参见顾颉刚：《中华民族是一个》，《益世报•边疆周刊》第9期(1939年2月13日)；孙隆基：《历史学家的经线》，桂林：广西师范大学出版社2004年版，第17页。

③笔者在这里使用“列宁主义”而不用“马列主义”，因为马克思和恩格斯关于“民族”和“民族主义”的论著与列宁、斯大林的论著分别处于不同的社会历史环境，在主要观点和内涵上存在重要区别。参见马戎：《略谈列宁、斯大林有关民族问题的论述》，《科学社会主义》2010年第2期；马戎：《如何理解马克思、恩格斯论著中的“民族”和“民族主义”》，《中国学术》第32辑，北京：商务印书馆2012年版，第146-219页。

④在半个多世纪后，列宁的有关观点几乎完全被美国的一些政治家所接受。1978年美国最高法院法官布莱克门(Harry Blackmun)曾经这样说：“为了跨越种族主义，我们必须首先考虑种族因素……为了使一些人得到平等的待遇，我们必须以不同的方法来对待他们”。参见Thernstrom,Abigail and Stephan Thernstrom,eds.,Beyond the Color Line:New Perspectives on Race and Ethnicity in America,Stanford:Hoover Institution Press,2002:19。

⑤通常第一代移民努力适应美国的政治制度与文化环境，但仍对母国持有很深感情；第二代出生在美国获得公民身份，语言和就业已完全没有障碍并开始与本地人通婚，但仍在一定程度掌握母语并对本族社区有经常性联系；第三代对母国基本没有印象，完全认同美国，大多忘记母语并与本地人有很高通婚率。参见Waters,M.C.,Ethnic Options.Berkeley:University of California Press,1990.Portes,Alejandro and Ruben G.Rumbaut,Legacies:The Story of the Immigrant Second Generation,Berkeley:University of California Press,2001。

⑥近些年美国年轻一代白人中开始出现一些激进的种族主义分子，如2015年6月南卡罗来纳州查尔斯顿市黑人教堂枪击案的凶手白人迪伦•鲁夫年仅21岁（http://news.163.com/15/0620/03/ASH84OG500014Q4P.html）。

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