2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记提出，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”。隔日，11月11日，国务院常务会议部署“以消费升级促进产业升级，培育形成新供给新动力扩大内需”。自此，供给侧改革成为2016年全面深化改革的重要内容。
一．为什么要推出供给侧结构性改革
推出供给侧结构性改革，与中国当前所面临的经济形势有关。
2015年中国经济增长速度为6.9%，为1990年以来的25年新低。与2007年的14.2%相比，用“腰斩”一词并不为过。
中国经济增长持续下滑，与我国经济发展处于“三期叠加”的历史性转折阶段有关，突出的是结构性问题。在供给与需求这对主要矛盾中，当前矛盾的主要方面在于供给侧。我们看到，一边是经济持续下行，一边是新的消费需求大幅上升，投资、出口增长乏力，而消费对经济增长的拉动作用却不断增强；一边是传统行业产能过剩严重，一边是新兴产业和高端制造业热火朝天；一边是政府行政效率低下，另一边是类似教育、医疗、养老等应当政府提供的公共产品与服务极端稀缺。
按世行归类，中国目前已经进入中高收入国家行列，但大量人群仍属于中低收入人群。中低收入人群由于收入不足，对中低端产品需求不足，但资本和资源过度涌入中低端产业，造成产能过剩。此外，中国相当一部分属于中高收入人群，这一部分人群消费结构面临升级，但资本、技术等生产要素进入中高端产业不足，使得国内市场上中高端产品供给受到严重抑制。
要使需求与供给错配向结构对应，供需平衡转化，需要采用调控宏观经济的两个基本手段。一是需求侧管理，重在解决总量性问题，注重短期调控，主要是通过调节税收、财政支出，货币信贷等来刺激或抑制需求，进而推动经济增长；二是供给侧管理，重在解决结构性问题，需要从生产端入手，重要是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。
因而供给侧结构性改革，是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，更好发挥市场对资源配置的决定性力量，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，进而促进经济社会持续健康发展。
二．理论渊源——供给侧改革“与里根经济学”
讨论供给侧结构性改革，需要提到“供给学派 ”与“里根经济学”。“供给学派”由美国经济学家裘得·万尼斯基在1975年命名。与凯恩斯传统“需求”经济理论相反，“供给学派”强调的是，“供应”与“需求”关系中的“供应”一边，即供给会自动创造需求，从供给着手推动经济发展，增加生产和供给首先要减税，以提高人们储蓄、投资的能力和积极性。这就是供给学派代表人物拉费提出的拉费曲线，亦即减税曲线。
拉弗曲线是一个简单的描述税率与税收关系的模型，意在说明，提高税率不一定能增加税收，税率的提高超过一定的限度时，企业的经营成本提高，投资减少，收入减少，即税基减小，反而导致政府的税收减少。因而适时降税反而能够取得好的效果。
拉弗曲线
供给学派还认为，减税需要两个条件加以配合，一是削减政府开支，以平衡预算，二是限制货币发行量，稳定物价。供给学派是针对70年代美国出现的十年滞胀所下的一副猛药。凯恩斯主义是典型的需求管理，刺激需求，而供给学派侧重于对供给端的改革和优化。
上世纪80年代，“供给学派”在美国风生水起，影响甚远。供给学派之所以能够得势，主要归因于以下两方面因素，一是二战以后盛行的凯恩斯的需求理论在70年代的失效，导致滞涨现象的出现；二是具有保守理念的里根在美国政坛上得势，当选为美国总统，“供给学派”提出的减税经济政策正好顺应里根低税收的价值观和理念。供给学派在一定意义上丰富了里根的经济思想，并成为里根经济学的重要支撑。
里根经济学（Reaganomics），主要内容包括支持市场自由竞争、降低税收和公共开支、降低政府对企业经营的控制等。人们普遍认为，里根政府的经济政策是以供给学派为基础的，这些政策带来了美国80年代中后期的经济持续繁荣，但并没有解决美国经济深层次的问题。
供给学派与供给侧结构性改革有相似处。相似之处在于，都鼓励市场自由竞争，让市场看不见的手发挥更多的作用。但其含义有很大不同。当下需要注意防止出现的一个倾向是，防止通过供给则结构性改革强化政府的作用，而不是市场的作用，那样只会使这项改革难以达到预期目的。
“供给侧”与“需求侧”相对应。需求侧有投资、消费、出口三驾马车，三驾马车决定短期经济增长率。而供给侧则有劳动力、资本、技术与制度四大要素，这四大要素的改进本质上是一个长期的过程，供给侧结构性改革不是短期一蹴而就的。从这个意义上说，“供给侧结构性改革”产生的影响是长期问题，需要做深层次的制度规划和长期调整的准备。
供给侧结构性改革也涉及“短期问题”，比如消灭过剩的供给能力，例如“去库存、去产能、去杠杆”，都是短期需要解决的问题。建一个工厂至少需要三年和三年以上的时间，属于长期问题，但是关掉一个工厂，如果不考虑更多的社会因素，却很快能实现。过剩企业资源占用过多，好的企业成本就会提高。一些地方的“僵尸企业”，靠地方政府补贴，继续吸血，继续浪费资源，导致整个行业供给能力衰落。因而需要下决心处理好“僵尸企业”，把过剩的部分尽快消灭掉、重组掉，不使更多资源陷到里面去，从而提高资源利用效率，提高增长质量，促进经济增长，这是供给侧结构性改革在当前、在短期内的现实意义。
三．供给侧结构性改革，核心是释放市场活力
需求与供给错配，从更深层次分析，是市场潜力没有得到完全释放，政府对经济干预过多现象没有得到根本改变，致使创新因素难以汇集，难以成为支撑中国经济持续增长的积极力量。因而，供给侧结构性改革核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，并更好发挥政府作用。这既要严格遵循市场规律，运用市场机制解决问题；同时还要限制政府行为，政府要有所为、有所不为，在一些领域更好发挥作用，而不是更多地发挥作用。相当多的领域，特别是竞争性领域就需要退出，一些领域，还需要强化，例如提供公共服务和公共产品，进而更好发挥更加积极的作用。
目前的问题是，对供给侧结构性改革的认识存在误区，一些地方的实践和一些做法，不是强化市场的作用，而是进一步强化了政府的作用。这与中央的初衷是不吻合的。
应当认识到，推进供给侧结构性改革不能再走政府用行政手段干预经济增长的老路，而要痛下决心破除行政垄断，切实减少和消除经济体系中的扭曲，最终让市场在资源配置中起决定性作用，通过市场化手段引导资源向更富有效率的领域集中，而不是相反。
中国市场化取向的改革，从1978年改革开放时算起，已经有38年历史。1993年党的14届3中全会明确提出建设社会主义市场经济体制，也已经有23年历史。但我国市场经济体制不健全和不完善也十分显然。例如，以创新的制度环境为例，产权意识缺乏，知识产权保护意识更是缺乏，知识产权保护措施不力，致使创新激励机制缺乏。此外，行政审批事项环节多、名目繁杂，虽然近年来国务院在推进行政审批制度改革力度不小，但在现实生活中，似乎并没有想象的那么大。世界银行2015年对世界189个经济体进行了评估，在中国开办一家企业平均需要11道手续和33天时间，而经合组织国家的平均数字是5道手续和9天时间。据国家统计局网站提供的信息，2016年1-6月份，民间固定资产投资158797亿元，同比名义只增长2.8%，较之去年同期民间固定资产投资154438亿元，同比名义增长11.4%，应当看作大幅下降。这其中，大量改革措施没能得到很好落实。民营企业税费负担重、社会保险费率高、物流成本增加等，都抬高了企业成本。因而，如何进一步摆脱体制和机制的束缚，释放市场活力仍是当下应当给予高度关注的话题。
改革的正确方向或判定标准之一，应当看是否有利于市场潜力和社会的活力的释放。凡是市场能够做到的交给市场；凡是社会能够做到的交给社会。李克强总理在上任之初提出的“两个凡是”，完全符合改革的方向。而供给侧结构性改革，针对的问题是结构性的，但其核心和实质则是体制性的。即需要进一步健全和完善中国市场经济体制，需要进一步释放市场活力和社会的活力。例如，一些领域，需要进一步放松管制，打破垄断。目前，电信、金融、教育、文化、养老、体育等领域被严重垄断和高度管制，一方面阻碍了社会资本的进入，另一方面导致这些领域供给严重不足，效率低下，价格过高。因而，放松管制，打破垄断，引入社会资本平等竞争，同时扩大更高层次对外开放，推进金融、贸易、物流、信息服务、商务服务等生产性服务业对外开放。平等对待中国企业走出去拓展国际市场，扩大境外项目合作，带动发电、轨道交通、钢铁、化工、有色等装备和产品出口，都是释放市场活力的重要内容。
因而，推进供给侧结构性改革，正确方向是要坚持市场化、法制化道路，用能够支持激励创新和创业的体制去推动实现结构的改善，而不是采用政府出手、政府对配置资源决定性作用的办法。
四．供给侧结构性改革的关键词是“减”
要进一步健全和完善市场经济体制，进一步释放市场和社会的活力，关键词就是“减”，这包括以下一一些内容：
1，减（去）产能
供给侧结构性改革的重点是“去产能”。扩展开来包括去库存、去杠杆、降成本。但“去产能”，严格说并不确切，不能把产能全去了，确切说法还应当是减产能。中国产能之重，超出人们预期，因而减产能已经成为供给侧结构性改革的重中之重。从2015年以来，工业企业盈利负增长已经持续一年多时间，要扼制这种局面，需要在减产能方面有更切合实际的措施。着力化解过剩产能和降本增效。重点抓好钢铁、煤炭等困难行业减产能，坚持市场倒逼，运用经济、法律、技术、环保、质量、安全等手段，严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能。
减产能的一个核心工作是如何对待“僵尸企业”。 这需要采用财政、金融等支持政策，重点用于职工分流安置。采取综合措施，降低企业交易、物流、财务、用能等成本，同时，采取兼并重组、债务重组或破产清算等措施，积极稳妥处置“僵尸企业”。
2.减少政府对微观经济干预
这主要包括以下一些内容，政府不应扮演市场主体的角色，政府不应直接去组织融资和操办项目，政府不违法设立行政许可和市场准入市场经济实行“非禁即入”，即除非有法令明令禁止的。
要减少政府对经济的诸多干预，让企业充满活力，需要制定权力清单、责任清单，全面取消非行政许可。对行政事业性收费、政府定价或指导价经营服务性收费、政府性基金、国家职业资格，实行目录清单管理。目前政府侵权行为时有发生，影响了非公有制经济的积极性，因而严肃查处侵犯非公有制企业及非公有制经济人士合法权益的行为就十分必要。
要更好激发非公有制经济活力，就需要大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入，消除各种隐性壁垒，鼓励民营企业扩大投资、参与国有企业改革。在项目核准、融资服务、财税政策、土地使用等方面一视同仁。
3.减少体制和机制的束缚
由于市场经济体制的不健全和不完善，中国市场经济仍有较大的潜力和活力没有得到释放。因而，需要进一步解放思想，减少束缚，释放市场活力和社会的活力。
虽然国务院已经下放了大量地行政审批，但此项工作仍有空间。需要继续大力削减行政审批事项，同时解决措施落实到位的问题。注重解决放权不同步、不协调、不到位问题，对下放的审批事项，要让地方能接得住、管得好。
土地制度改革具有“牵一发而动全身”的位势。虽然在推进土地制度改革上也做了一些工作，如给了农民土地经营权等，但土地制度改革并未真正破题，主要表现在农民还未获得土地的永久使用权。大量国有土地被国有企业无偿占有，计为资产，但不支付地租，每年有上万亿的土地收入流失。就是说，国有企业既不能有效使用土地，又不愿将土地再配置给其它企业，因而带来了相当于市场地租那么多的损失。由于土地制度改革未到位，导致“三农”问题、城镇化扭曲、地方政府“趋利化”、房地产发展不正常等问题。因此，减少市场体制和机制的束缚，能否从土地制度改革入手，这样会极大释放市场的活力。
推进土地制度改革，关键是要归还农民土地永久使用权，建设城乡统一的建设用地市场，实现土地资源的优化配置。这对推进供给侧结构性改革具有十分长远的意义，
4.减税
虽然至今并没有清晰准确的中国企业赋税数据，但中国企业赋税过重不容质疑。为企业减少税负意义重大。减税减负是上个世纪美国里根经济学，即供给学派的真正内涵和精髓。
中国目前的问题是，企业经营困难，融资成本居高不下，低端劳动力工资上涨较快，社会保障支出压力较大，税收负担加重，企业利润，特别是制造业利润空间十分有限，甚至出现负增长，这严重影响企业投资意愿和生产经营活动。企业过重赋税如果不减持，在市场前景不清晰的情形下，企业倒闭风潮很有可能出现，因而减少税收，清除不合理收费，减轻企业负担，增加企业效益，提高企业盈利水平，有利于实体经济持续增长。
要实行减税，主要有以下一些措施：一是全面实施营业税改增值税，从2016年5月1日起，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，确保所有行业税负只减不增。二是取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等免征范围。三是将政府各项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。实施上述政策，据测算，2016年全面推开营改增将减税超6000亿。但上述只是理论上的推算，现实情况如何，也有一些不同看法，认为营改增并没有减少企业负担，甚至加重，这需要有真实数据作为支撑。但道理应当是清晰的，减税有利于企业轻装出阵，有利于经济持续增长。
5.减政
减税固然重要，但如果没有与之相应的行政体制改革配套是十分困难的。因为中国的五级政府存在，同时各级政府机构大量冗员存在，包括党群部门人满为患已经到了十分严重的地步。在此情况下，政府财政支出无疑十分巨大。政府行政成本过高，为企业正常运营带来沉重压力。因而减政应当是供给侧结构性改革的重要内容。也就是说，减税，没有相应的行政体制改革是不现实，也难有作为。
政府行政成本是政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源，是政府行使其职能必要支出。中国目前的问题是，政府层级多，机构庞大。无论是党的部门、政府部门以及人大政协、司法系统以及人民团体等诸多机构，机构庞大必然带来人员众多，政府行政成本自然就高，再加上政府花钱少有节制，因而导致行政成本持续升高。
中国财政供养人员主要由三部分组成：一是党政群机关工作人员；二是各类事业单位人员；第三是党政群机关和事业单位的离退休人员。由于财政部没有公布近几年数据，财政部公布的2012年的统计资料显示，到2009年年底，全国不包括中央的地方财政供养人口为5392.6万人。这些都是有公务员编制或者事业单位编制的体制内人员。除此之外，中国还存在大量的准财政供养人员，估计准财政供养人员总人数超过1000万。笔者在广东和浙江的一些县镇进行调查说明，镇一级的准财政供养人口，有些镇甚至超过镇财政供养人口，而这具有相当大的普遍性。近年来出现的群体性事件中，经常出现临时工字样，人们往往以为是事件的当事方为推脱责任，用临时工替代。实际上，在相当多的情形下，问题可能确实是这些临时工所为。因为工作在一线上的临时工，目前已经是一个很大的量，实际是准财政供养人口。2009年至2016年又过去了7年。近几年，中国财政供养人口以每年净增100万以上数量递增。加上1000多万准财政供养人口，到2015年年底，中国财政实际供养人数应当超过7000万，远超过英国的人口总量。仅2015年底，全国就录用公务员19.4万人，2015年全国共有公务员已达716.7万人。而公务员，只占财政供养人口的十分之一左右。中国行政成本之高，远超过世界平均水平。
中国政府的行政成本高，一个原因是政府层级多*。从中央政府算起，省自治区直辖市，地市，县市区和乡镇街道，一共是五级政府。世界绝大多数国家，行政层级是三级政府。即中央政府、地方政府和基层政府。中国政府层级比大多数国家多出两个层级，纳税人的财政负担无疑会有所不同。
中国行政成本高，另一原因是很多机构高度重叠，政府一套行政系统，党的一套党务系统。即使一个五万人口的县区，四大班子也一应俱全。而机构重叠，人员众多，主要源自党政不分。邓小平为此一针见血地指出：“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。”* 机构重叠，又势必造成相互推诿扯皮，效率低下。
降低政府的行政成本，提升政府的行政效率，可以有多种手段。但在诸多降低行政成本中，推进党政分开，减少政府层级，科学合理设置党和政府的各级机构，可能是影响最大，也是最持久的举措。也就是说，推进党政分开，减少政府层级，有利于推动中国经济持续增长，提升整个社会效率。
推进供给侧结构性改革，需要政治体制改革相配合。例如减政。政治体制改革是深化经济体制、文化体制、社会体制改革的基础保障。推进政治体制改革的关键是建设现代法治，市场经济就是法治经济，需要用法治来平等约束各个市场主体。没有政治体制改革相伴随，供给则结构性改革难以取得预期成效。
（作者为中国经济体制改革研究会副会长，北京社会主义学院副院长，研究员。）
