云南是一个边疆多民族地区，边疆治理在国家政治生活中发挥着日益重要的作用，是国家重要的政治任务之一。边疆治理是一项复杂重大的社会系统工程，需要各级政府和人民齐心共治，尤其需要边疆各族人民发挥主体性基础作用。长期以来，党和政府重视政治吸纳问题，通过各种制度建构和政策安排，把各族民众中的精英分子吸纳到主流的政治生活之中，通过这种精英吸纳模式实现由政府主导的、各族人民优秀代表参与的边疆治理，以此实现边疆的稳定和发展。随着社会转型的深入和我国民主法治建设的加速，这种精英吸纳模式迫切需要转型到公众政治参与的模式，以实现边疆的良善之治。
一、云南边疆治理中的精英吸纳模式特点分析
政治吸纳是政治系统获致和维系政治统治合法性的基本方法，是政治系统中的统治者通过建立特定的制度体系，采取各种方法和手段把特定的社会群体及其成员纳入到国家的主流政治生活之中的活动。任何政治体系和统治者，即使是专制极权的统治者也不可能完全由其一人统治，也需进行政治吸纳搜罗一定数量人员来充当其实现有效控制的工具。在前民主社会中，政治吸纳只是针对极少数特定的社会阶层及其成员，对大多数的社会成员则实质上是实行政治排斥。随着民主政治的发展，政治吸纳演化为普遍性的公民政治参与。民主社会中的政治参与实际上是一种开放性的、平等的政治吸纳，它使所有的公民都平等无歧视地成为了国家政治生活体系中的一分子。这种政治吸纳与传统社会中的政治吸纳具有本质上的区别。随着民主政治建设的推进，我国政治吸纳逐渐向公民政治参与迈进，云南边疆治理中的政治吸纳也逐渐由精英吸纳模式向公民参与模式转型。
长期以来，云南边疆治理主要是一种精英吸纳模式。这种模式是统治者采取特定的方式把社会精英分子纳入到政治体系的核心圈，注重发挥精英分子的作用，而普通大众则处于政治体系边缘。这种统治模式是根据社会成员的地位身份而实施等级化、分层化统治的一种管理模式，具有选择性、偏向性、局部性、分隔性的特点。云南边疆治理中的精英吸纳模式的特点具体表现在以下方面：
其一，以民族区域自治制度吸纳主体民族。即通过民族区域自治制度的实施把边疆主体民族纳入到国家的政治体系之中。民族区域自治制度既是我国的基本政治制度之一，也是把边疆主体民族制度化地纳入国家政治体系之中的重要政策。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》确定我国实行民族区域自治，之后成为了一项重要政治制度。1984年通过的《中华人民共和国民族区域自治法》，确立了民族区域自治制度在国家体制中的法律地位。在边疆治理中，陆续建立了民族自治政权机构。至20世纪90年代，全省共建立了8个民族自治州和29个自治县。通过这样的制度安排，在少数民族的主要聚居区设立了自治机构，把主体民族纳入了国家的主流政治体系之中，从国家基本政治制度层面上初步实现了主体民族的政治吸纳，获得了主体民族对新政权的认同。这对政权的建立、维护和巩固起到了重要作用。
其二，以政治安排机制吸纳民族精英分子。即通过具体的方法把少数民族上层人士吸纳到政治体系的权力中心，使其成为权力圈层中的一分子。云南在建立民族民主联合政府和社会改革中，非常重视少数民族上层人士在其民族群众中的广泛影响，在各级人大代表、政协委员中，都安排了一批少数民族上层人士，有的被选为自治州、自治县的主要领导。通过这样的方式，消除了少数民族精英的对立情绪、疑惧心理和等待观望态度，使他们积极地向党和政府靠拢，支持各项社会改革，对政治系统产生了认同感和归属感，获得了政治上的合法身份，自觉地把自己作为政权体系中的一员并在其民族中积极发挥自己的领导影响力。
其三，以政治沟通的方式吸纳民族精英分子。即通过加强政治沟通，从政治情感上把少数民族尤其是民族精英吸纳到政治体系中来。通过自上而下和自下而上地组织从中央到地方的各层次的民族访问团、慰问团、参观团等形式增强与少数民族尤其是上层人物的情感联系，增强其对政治体系的认同。1950年6月，中央决定首先向西南派出民族访问团，分别深入川、康、滇、黔民族地区进行访问。中央民族访问团对少数民族的上层人物或各界代表人物进行了个别访问，根据不同地区和民族的具体情况，召开了各种座谈会、各民族代表会或民族联谊会；召开了群众大会，传达中央人民政府对各兄弟民族的深切关怀，宣传共同纲领的民族政策。1956年10月中央又派出慰问团前往四川、云南少数民族地区进行慰问。与此同时，云南省政府和地区政府也相应地组织和派出了民族访问团和慰问团对民族地区进行访问慰问。云南各级党委和政府还组织少数民族观礼团、参观团进行自下而上的对国家各级政府政权的了解和认知。通过这种自上而下和自下而上的密切的政治沟通，使边疆各民族尤其是少数民族上层人士加深了对党和政府的认同和信任。
其四，以干部选任体制吸纳民族精英分子。即通过实行培养和使用少数民族干部的制度，把少数民族中的精英分子吸纳到国家的政权体系之中。首先，吸收大批少数民族优秀人才参加到政权组织中来。20世纪50年代初云南省提出“只要拥护中国共产党的政策，历史清楚，和少数民族有密切联系，积极为群众办实事的，一律‘来者欢迎’”的方针，从各少数民族中吸收了大批民族精英参加工作。1954～1956年，在边疆地区吸收了一批在民主建政、民主改革、农业合作化运动中涌现出的少数民族积极分子参加工作。其次，创办民族学院和民族干部学校，大力培养少数民族干部。1951年创办云南民族学院，开始正式地大规模地培养少数民族干部和各类专业人才。再次，提拔和任用少数民族干部。1954年云南省委把培养少数民族出身的领导干部，作为民族干部工作的核心，大胆破格提拔和使用少数民族干部。
其五，以政党组织吸纳民族精英分子。即主要通过党的各级组织尤其是基层组织吸纳各民族中的优秀分子。党的基层组织是中国共产党在广大农村和城市社区所建立的吸纳社会基层优秀分子的组织机构。基层组织覆盖面更加宽广，数量巨大，直接面向广大群众，可以较大范围和较大规模吸纳少数民族中的优秀精英人物。
二、云南边疆治理中精英吸纳模式所面临的挑战
在云南处于社会主义初级阶段低层次的状况下，在社会政治经济文化发展发育程度较低的社会里，精英吸纳模式具有吸纳成本低、见效快、有一定代表性的优势。但随着社会转型和发展，这种吸纳模式面临着合法性、合理性、代表性、有效性以及适应性等方面的挑战。
其一，公民民主意识的勃发质疑着精英吸纳模式的合法性。我国政治建设和政治文化的发展，催生着公民民主政治意识的高涨和政治参与的需要，使各民族政治文化的现代性元素不断萌发和增长，这些新元素包括：一是各民族公民的权利意识、主体意识、平等意识、自主意识和观念不断强化，对政治权利和利益的诉求也不断增加。二是各民族公民的政治参与意识不断增强。随着利益分化和社会分层的不断深化，使得各民族公民逐步意识到了利益的实现维护与政治之间的密切关系，由此萌发了参与政治生活的自主性和自觉性。三是各民族公民的民主法制意识不断增强。现行的精英吸纳模式没有建立健全如竞争性选举的具体代表机制，只关注极少数的精英分子，而对广大普通民众则缺乏相应的有效机制和方法把其吸纳到国家政治生活之中，其利益诉求和政治参与要求无法得到满足，其权益无法得到有效维护。长此以往，就会滋生不满、对立、怨恨的情绪，产生对政治体系的疏离和不认同。这对精英吸纳模式产生了严峻的考验和挑战。
其二，政治制度的适应性缺失影响着精英吸纳模式的合理性。制度的适应性就是政治制度根据社会和时代的变化和要求，主动自觉地满足和实现社会公众所提出的新需求和愿望，并能够有效处置所产生的各种新问题的能力。在边疆治理中，由于政治制度改革的滞后，政治制度化的发展落后于社会和经济变革，导致政治制度的适应性缺失。这主要表现在以下方面：一是政治体系的结构性功能失调。政治体系的权责结构、职能结构、规模结构等不尽合理，政企、政资、政事、政社分开还不到位。二是政治体系的容纳度不高。当前的政治体系还缺乏足够的政治参与渠道和有效的参与方式以满足各族民众的需求，产生了大量非制度化的政治参与。精英吸纳模式难以充分体现不同利益群体的多样化要求，非制度化的参与在当前的社会生态下往往容易引起党政部门的重视而使问题得以较快解决，陷入一种令人困惑的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的怪圈。三是政治体系的认同遇到挑战。由于民族政策价值取向和媒体宣传的偏差，导致民族问题的过度泛政治化，各民族群众在国家认同时还纠集着民族认同，各族群众自觉或不自觉地寻求着民族的利益诉求，尤其在多民族自治地方和跨境民族地区显得较为突出，从而使各民族的民族意识逐渐增强，在追求和维护本民族的经济、政治、文化利益时容易与其他民族产生冲突。民族意识的强化和民族认同的加强容易导致国家认同的逐渐弱化。
其三，经济转型加速催生着精英吸纳模式的创新性。自20世纪80年代以来，云南边疆与全国其他地区一样，经济体制从高度集中的计划经济向市场经济转变，是经济体制和经济结构的全面转型。经济转型催生了独立多元的具有自身利益诉求的经济利益主体，精英人物难以再从整体上代表各自所属的少数民族群体。在市场经济体制下，政府、企业、社团、家庭、公民等都成为具有自身利益诉求的独立经济主体，国家法律明确承认和保护个人有追求自身利益的自由和权利。由于各少数民族不是独立统一的组织和利益实体，各民族精英就难以再自然地发挥过去的各民族利益代言人的作用，无法全面地代表各民族群众的多元化的利益诉求。
其四，全面的利益分化侵蚀着精英吸纳模式的整合性。改革开放之后，随着经济转型的逐渐深化和渗透，云南边疆地区各民族民众之间的利益分化不断加速，呈现全面性和快速性的态势。由于云南边疆的特殊性，其利益分化的广度、深度、速度都是前所未有的。在中央与地方之间、区域之间、地区内部、城乡之间、城市内部、农村内部、阶层之间、部门(行业)之间、部门内部以及民族之间、民族内部都产生了较为明显的利益分化，产生了不同的利益主体，分化出了不同的利益群体，并且这种分化还将日渐深入。这种全面的利益分化及其所产生的利益主体和要求的多元化，对传统的精英吸纳模式的利益整合能力形成了全面的挑战。在资源稀缺永恒不变的制约下，由利益分化带来的利益矛盾冲突就在所难免，并且呈现出常态化趋势。这对政府的利益整合能力和精英吸纳模式提出了严峻的考验。
其五，新社会阶层的生发彰显着精英吸纳模式的局限性。自20世纪80年代之后，云南与全国其他地区一样，逐步产生了新的社会阶层。新兴社会阶层出于对自身利益的关心而普遍具有社会参与的主动性，较为关注社会公共事务，对自身权益具有较强的敏感性，他们思想观念较新，大多具有较强的法治、民主、平等、自主、参与、权利、竞争意识和诉求，其价值取向和选择呈现多样化态势。传统的精英吸纳模式没有及时进行变革而难以适应时代发展的要求，致使新兴社会阶层普遍处于社会的边缘，难以进入社会政治生活的中心，在社会政治的夹缝中寻求和拓展生存空间，其归属感普遍较弱。
其六，政治文化水平的提高消解着精英吸纳模式的有效性。由于教育的发展，云南各族人民的文化素质普遍提高，其政治意识也相应得到启蒙和发展。随着政治文化水平的不断提高，他们对权力和官员的依附性有所减弱，对平等、自由、权利、公正、民主的诉求在不断增强，从而导致各族群众中精英的政治影响力有所下降。政治文化的这种变化，需要传统的精英吸纳模式向现代的公民参与模式自觉转型。
三、云南边疆治理中政治吸纳模式转型的路径选择
政治吸纳模式从精英吸纳向制度化的公民参与模式转型势所必然。为实现政治吸纳模式的自觉转型，可以选择以下路径和方法。
其一，加快政治体制改革，提高政治的制度化水平。通过推进政治体制改革，加快公民参与模式的构建，把每个公民都吸纳进国家政治生活之中。一方面，要加快对我国多年来政治生活中的各种经验做法和规章制度的梳理和细致审核，把其中行之有效、科学合理的部分提升为全面推广实施的制度安排，使之稳定化、程序化、长效化、制度化，使政治组织和施政程序获得公认的价值内容和稳定性质。另一方面，加强政治体制改革，提高政治的制度化水平。要营造政治体制改革的舆论氛围，达成改革共识，果断启动改革议程。要秉持公正、民主、人权、法治等理念，果断对一些阻碍社会发展的不公平制度进行彻底变革，如户籍和信访制度等，拓宽、创新公民参与的渠道，提高公民有序政治参与的水平。要强化制度的权威性和实效性，把悬浮于现实政治生活之外的“制度”贯彻落实。要重视政治机制建设，把根本性的宏观政治制度细化为具有操作性和程序性的方法，将好的制度安排贯彻落实到实际政治生活之中。在重视顶层设计的同时，把制度的创新、执行、评估与绩效等有机结合，通过提高政治制度化水平来提升公民有序参与的水平，实现政治吸纳模式的全面转型。
其二，加快公共组织的功能性转型，加强公共组织的建设和发展社会组织。一是要加强党和政府的现代化建设，加快组织的功能转型。党和政府提出了要建设法治型、服务型、责任型、学习型政府的要求，建设学习型的现代化政党，提高党的依法执政、科学执政、民主执政的水平。同时，要加强基层政府和党的基层组织的现代化建设，建立健全党和政府主导的维护各族群众的权益机制，加快组织功能由过去的重约束管制向激励服务转化。二是要加快公益性事业单位分类改革，为各族公民提供广覆盖、多层次的平等的公益服务。事业单位的发展是一种更广泛而被长期忽视的更有效的持久性政治吸纳方式。通过改革，加快建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系，全面解决公民的读书、看病、出行、就业、住房、养老困难等基本生存需求问题。三是要重视和加快社会组织建设，引导社会组织健康有序发展，充分发挥社会组织吸纳民众和参与社会管理的基础性作用。加大社会组织建设的力度，要转变观念，认识到社会组织的重要性，“实际上，吸收新的团体进入政治体制，意味着该政治体制权力的扩大”。①要为社会组织的发育发展创造条件，新兴社会阶层可以建立自己的社会团体，如农民工可以建立自己的工会组织，私营企业主可以建立自己的协会等。
其三，大力发展市场经济，深化利益分配制度改革，加大边疆民族地区扶贫力度。在边疆治理过程中，边疆地区党委和政府必须始终矢志不渝地贯彻落实科学发展观，切实转变职能，大力发展市场经济，加强基础设施建设和提供公共服务。要加快深化收入分配制度改革，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制，加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。深化企业和机关事业单位工资制度改革，推行企业工资集体协商制度，保护劳动所得。同时，加大云南边疆地区扶贫开发力度，调整优化现行扶贫政策。在加大扶贫济困的工作中，既要学会和注重市场化扶贫方式的运用，又要学会和注重采取政策式扶贫，积极与上级政府尤其是中央政府进行沟通，主动争取中央政府的政策支持，通过政策的倾斜优惠获取发展的先机和条件的改善。
其四，加强政治文化建设，更新传统政治观念。公民政治文化发展是实现公民参与模式转型的思想基础。首先，边疆民族地区党和政府要真正高度重视教育事业的发展，全面贯彻落实科学发展、人才兴滇、桥头堡战略等战略，果断进行教育体制改革，摒弃应试教育模式，在继续发展职业和高等教育的同时，尽快实施十二年制义务教育。其次，各级领导干部必须更新观念，摒弃官本位，培养现代政治文化，为公民政治参与创造条件。领导干部还应该“转换领土边疆理念及其建设与发展的模式，使之从国家安全和国家利益的维护屏障理念转换到拓展支点理念上来”，②通过拓展公民政治参与，广泛吸纳广大民众齐心协力进行边疆治理。再次，重视创新和拓展政治社会化的渠道和方式。创新传统政治社会化的方式和内容，采取多样化的方式进行丰富的政治社会化活动，如采取公开讨论等启发式的方式，采取制度化的公民听证会、直接选举等参与式的方式。在政治社会化的内容方面，除了传统的政治意识形态宣传教育，还应该加强政治基本常识的启蒙宣传教育，培育公民基本的政治技能。同时，要努力提高党和政府的公信力，注重政治文化的宣传教育。最后，要拓展政治社会化的渠道和方式，积极利用互联网等传播媒介，倡导、宣传和推行现代政治文化。各级党委和政府要顺应时代发展趋势，认可公民网络参与方式，进行主动积极引导，把网络参与作为公民政治参与的一种制度化方式。
注释：
①［美］塞缪尔•P. 亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京：生活•读书•新知三联书店，1989年，第129页。
②何明：《边疆观念的转变与多元边疆的构建》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2013年第5期。
来源：《思想战线》2014年第3期
