我国“十三五”规划中提出，中国应加强金融宏观审慎管理制度建设，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，有效防范系统性、区域性金融风险。构建适合金融市场新格局的监管框架，已经成为中国金融的当务之急。

互联网金融在发展的过程中，给社会大众带来了更好的体验，更多的选择，促进了金融机构的变革，增进了社会的整体福利。但同时，也出现诸多乱象，尤其是P2P领域和互联网理财领域。

在谈到金融监管改革时，大家都认为，中国金融业已经实行综合经营了，因而需要综合监管。然而无论是理论界，还是实务界，都还没有对此形成共识。我认为目前要正确引导社会对金融产品属性的认识，引导其遵守法律红线，维护金融秩序。

我国金融监管架构的逻辑

监管机构的设置可以是分业的、综合的。其本身受文化、历史、法制、政治的影响，各国形成了不同的监管架构，但仍有基本的逻辑可循。

首先，金融业的核心是银行体系，货币政策是宏观调控的重要工具，因而处理好央行与商业银行监管的关系至关重要。在信用货币时代，所有货币都是在中央银行体制下创造出来的即使在以直接金融为主的国家，影响金融的核心仍然是中央银行的货币政策和商业银行的活动。

其次，宏观审慎管理与微观审慎管理的协调是危机后大型经济体关注的重点。关于怎么协调，待会李波司长在谈监管构架时可能提及（李波对监管构架的构想可点击李波：以完善宏观审慎政策框架为核心 推进新一轮金融监管体制改革了解），尽管我心目中的方案和他的不完全一致，但在理念上是一致的。

第三，央行通过相对独立的机构实施对银行业的监管，在中国更为有利。我认为在市场机制、传导机制比较完善、法治比较健全的国家，央行对银行的监管未必要放在一起，才能完成货币政策的传导和调控。但目前中国监管当局的地盘意识较强，把机构当成自己管理的对象，加之法治环境不够健全，市场机制也不够完善。如果我们从机构设置上加强央行与银行监管的联系，以后能够减少摩擦和协调成本，金融运行将更加顺畅。

最后，负外部性强的金融机构要加强审慎监管，这主要是指银行和寿险公司。长期资金积累的寿险公司若在市场上投资亏损、经营不善会形成很大的负外部性，一旦倒闭会给市场带来较大的影响。所以，负外部性强的机构、系统重要性金融机构统一监管，有利于防范系统性金融风险。

实施行为监管和功能监管的难点

行为监管要基于功能监管的基础之上，否则会引起职责不清。相同功能要坚持相同的监管原则，参与人员要遵守相同的行为准则，这就是行为监管。

同时，监管要坚持实质重于形式的穿透式原则。现在很多所谓的金融产品创新，如果把其外衣一层层剥下，实际上是具有相同法律关系的产品，而在销售产品时，不认真地界定产品的金融属性和法律关系，这是金融秩序混乱的重要根源。对此，我们总是采取打擦边球的办法，把产品归结为跨市场产品，但是某个产品必须有固定的属性，比如存款、贷款、保险、股票、债券、集合投资计划。集合投资计划的本质是资金信托是证券，但对此没有形成共识，这是我们国家金融监管面临的最大难题，也是金融市场和监管混乱的原因所在。从现有爆发风险的产品来看，P2P是变相地吸收存款（变相集资），这就是银行体系存在问题。

中国实施行为监管、功能监管的难点在于统一对集合投资计划的认识，在于对理财市场的认识。无论是理论界还是实务界，都还没有对此形成共识。如果中国不理清中央银行和商业银行的关系，货币政策的实施将受到很大的影响；如果不提高对集合理财计划的认识，资本市场永远得不到安宁。

双峰监管、投资者保护的核心是投资者适当性原则。双峰监管的一峰是机构的审慎监管，另一峰则是行为监管。行为监管其实就是在明确金融产品的法律关系和金融属性后，按照统一的法则进行规范。在行为监管中，为了很好地保护投资者，最核心的是实行投资者适当性原则，让投资者清楚产品的风险，并根据投资者的风险承受能力销售相应的产品。所以，如果在设计监管体制时，没有对双峰监管、投资者保护的核心问题取得共识，很多监管是难以达到预期效果的。我们必须创新公募基金产品，给予理财投资者更多的选择。

没有对金融功能、金融产品法律关系的统一认识，只有机构的合并与拆分达不到提高监管有效性的目标。理念的转换、法治环境的改善是提高监管效率的治本之策。

（作者吴晓灵，清华大学五道口金融学院院长）