2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，其中涉及金融监管框架的最新调整。党的十八大以来，随着守住不发生系统性金融风险底线思维的确立和防范金融风险事件等具体措施的有效推进，及国务院金融稳定发展委员会的成立和“一行二会”监管组织框架的调整，防范化解重大金融风险取得重要成果，金融资产脱实向虚势头得到扭转，突出风险点的传染性外溢性明显收缩，防范化解金融风险长效机制逐步夯实。与此同时，面对多变复杂的国际经济金融形势、日新月异的数字经济和技术发展，金融监管体制机制改革仍需深入推进，其中组织框架调整成为首要任务。
现代金融市场创新发展带来的监管难题
随着金融创新不断深化，金融机构的产品和服务范围界限被逐渐淡化，如果仍按照机构监管模式监管综合金融业务可能会面临多重监管和监管真空并存的窘境。虽然银监会和保监会在2018年进行了整合，但并未完全消除机构监管和分业监管的通病，进一步调整金融监管模式及其框架成为必然。
首先，金融混业经营趋势极易滋生监管空白地带。现代金融体系创新发展最明显的特点就是混业经营，银行、证券和保险等机构的业务越来越趋同，同一金融产品或服务有多种类型机构的参与，而金融控股公司及金融集团的形成将金融混业经营推向高潮。金融混业经营可以发挥协同效应，实现规模经济，但对分业监管模式带来了严峻的挑战，容易产生监管空白问题。在混业经营模式下，银行、保险以及信托等机构都有相似产品，但却分属不同的监管部门具有不一致的监管标准，为监管套利带来可能。例如，近年来快速发展的影子银行业务和资管产品，其中一些通道业务就是为了规避监管。
其次，机构监管和分业监管体制容易降低监管效率。在机构监管和分业监管体制下，行业主管部门出于部门利益，容易出现“铁路警察，各管一段”的现象，既不愿意其他监管部门涉足自己管辖的领域，也不愿增加监管成本去监管新机构。这种对金融市场的人为分割，不仅会导致监管空白，也会导致监管重叠，最终降低监管效率。例如，证券监督部门、银行管理部门等单位均有对债券业务的审批权力，但由于不同部门存在显著差异，对债券市场的监管会出现监管标准不统一的现象。在此背景下，部分债券发行主体有可能受到多个部门监管而出现监管重叠，而原本相同类型的债券可能由于监管标准不一致形成监管套利，这最终将导致监管资源的浪费。
再次，对金融模式创新和产品创新缺乏有效监管。金融创新与金融监管并不是对立面，两者应该在合理的监管框架下实现平衡和协调，在有效防范金融风险的同时，给予金融创新一定的成长空间。而在目前的机构监管框架下，对新出现的行业、机构或领域可能缺乏有效的监管。例如，2013年左右，我国掀起了一场互联网金融创新热潮，P2P网络借贷、互联网众筹及互联网理财等公司大量出现，由于这些网贷平台并未通过监管部门发牌设立，因此没有明确的监管主体和制度体系，处于监管视野之外的“无法之地”，导致一些风险的出现。
最后，中央与地方在金融监管协调方面存在有待完善的地方。从中央与地方的金融事权来看，中央的垂直监管模式与地方的属地监管模式之间一定程度上存在冲突，同时中央的金融监管与地方的金融发展之间也存在某些矛盾。以互联网金融为例，自2015年中国人民银行等十部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》以来，针对网贷行业的监管框架逐步被确立，银保监会及其派出机构负责制定政策措施和监管制度，而地方金融监管部门负责网贷平台的备案管理、日常监管和风险处置等。监管部门派出机构与各地金融办同时负责辖区内网贷监管工作，但由于分属不同上级直属部门，容易产生监管空白和模糊地带，也很难分清问责主体。从监管目标看，中央侧重强调金融风险的防范，而地方则更加重视地方经济的发展。为获得机构的资金支持或更多的信贷投入，地方金融监管部门常面临防范风险与鼓励发展的取舍问题。
中国金融监管框架的最新调整与职能分工
面对近年来国内出现的流动性“钱荒”、互联网金融风险、影子银行乱象等问题，叠加次贷危机后各国金融监管框架普遍调整的时代背景，迫切需要对我国金融监管体系进行深刻变革。2017年7月，党中央和国务院决定设立国务院金融稳定发展委员会，并于2018年3月完成了银监、保监两会合并，开启了自2003年“一行三会”金融监管体制形成以来最大力度金融监管组织结构改革，并逐步建立起全新的“一委一行两会”的金融监管框架，标志着我国进入了金融监管统筹协调的新阶段。
2023年3月最新公布的《党和国家机构改革方案》，提出组建中央金融委员会（以下简称“中央金融委”）及中央金融工作委员会（以下简称“中央金融工委”），在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局（以下简称“金管总局”），并相应调整中国证券监督管理委员会职责及地方金融监管体制。更符合现代金融监管要求的“二委一行一局一会”+“各地局”的中国版“三层+双峰”监管框架更加清晰。
逐步确立“三层+双峰”的立体式监管框架
“二委一行一局一会”+“各地局”是中国金融监管框架的最直接的表现，也体现出中国版的“三层+双峰”模式。“三层”是指顶层为中央金融委和中央金融工委；中间层为各金融监管部门，具体包括央行、金管总局和证监会；底层为中央金融管理部门地方派出机构和地方金融监管局。“双峰”则是将监管部门的具体职能分为审慎监管和行为监管。
在此框架下，中央金融委及其办公室体现党中央对金融工作的集中统一领导，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实以及研究审议重大政策、重大问题等。作为“三层”中的“顶层”，接续之前国务院金融稳定发展委员会及其办事机构的职能，进一步增强不同金融行业的统一监管与协调统筹能力，及中央与地方在金融领域的统一监管与协调统筹能力等。同时，为进一步统一领导金融系统党的工作，新组建的中央金融工委主要负责指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等。
人民银行除承担货币政策职能外，更多地担负起宏观审慎管理、金融基础设施建设、基础法律法规体系及全口径统计分析和系统性风险预警等工作，其“货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”更加清晰。新成立的金管总局同证监会及地方金融监管部门负责行为监管。金管总局主要负责具体机构和行业监管工作的落地和执行，以及金融消费者权益保护。证监会仍然负责资本市场监管职责，其核心是维护资本市场秩序和健康发展。
地方金融监管体制将以中央金融管理部门地方派出机构为主导，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备，共同构筑“三层”中的“底层”。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子，以维护地区内金融稳定为主要目标，担负起更多的金融监管职责，并承担金融风险防范、化解与处置的属地责任。
从机构监管向功能监管和行为监管过渡
在现银保监会的基础上，新组建的金管总局，将统筹除证券业之外的全部金融业监管，并从事业单位改为国务院直属机构。将金融控股公司等金融集团的日常监管以及金融消费者保护等原属于人民银行的职责范畴以及原属证监会的投资者保护职责划入金管总局。从职能上看，金管总局已经完全突破了银保监会的“银行”与“保险”的机构监管范畴，除信托、资管、消金、金租等非银机构外，其他具有金融功能的机构或业务都将被纳入。同时，将由发改委统一负责的公司（企业）债券发行审核工作划入证监会，即债券市场的三头监管机构（央行、发改委和证监会）调整为央行与证监会，进一步体现了功能监管理念。
本次机构改革将金融控股公司等金融集团的日常监管工作纳入金管总局监管范畴，也从另一个维度体现了功能监管理念，避免混业经营的金融控股公司面临多头监管或监管真空。在几类金控模式中，金融系、央企系及互联网系金控将直接由金管总局负责，地方系和民营系将由金管总局派出机构具体负责，以便于穿透监管和持续监管。
次贷危机后，欧美英等国家和地区逐步认识到加强金融消费者保护工作在防范金融风险中的核心作用，并纷纷成立金融消费者保护部门，以此加强金融行为监管力度。2017年，我国在召开全国金融工作会后，在“一行两会”均设立了消费者或投资者保护机构，但金融领域的消保工作仍分散在不同监管部门，缺乏国家层面的统一制度体系。同时，随着平台经济和数字技术的应用，大量长尾用户渗入金融领域，对消保工作提出了更高的要求。人民银行和证监会将有关金融消费者保护职责划入金管总局，有助于强化行为监管的标准统一并提高监管效率，也将大大减少因不同标准而产生的合规成本和风险。
现代中央银行制度下货币政策更加精准
1998年中国人民银行实行机构改革，根据地域关联性、经济金融总量和金融监管需要，并兼顾中国地区差异特征，央行改革时参考美联储13个大区行的模式，撤销31个央行省级分行，成立九大区行，并一直延续至今。但与其他金融监管机构按行政区划设立分支机构相比，这种体系不仅管理成本高，而且延长了货币政策的传导途径，在一定程度上影响了货币政策的实施成效和区域金融工作的有机协调。
“十四五”规划纲要指出，建设现代中央银行制度，完善货币供应调控机制。这对健全现代货币政策框架提出了更高的要求。现代货币政策框架包括优化的货币政策目标体系、创新的货币政策工具体系和畅通的货币政策传导机制。中国人民银行相继在2013年7月、2015年10月取消了贷款、存款利率限制，我国利率市场化改革取得重要进展，但货币政策的利率传导渠道尚未完全通畅，制约了货币政策直达实体经济的效果。如何更好地健全利率走廊机制，引导市场利率围绕央行政策利率进行波动，实现政策利率向其他市场利率传导是我国货币政策转型和优化的关键问题。
本次机构改革撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。本次改革从大区分行体制到按行政区设立分支机构，能够更好地结合当期情况精准推进货币政策的传导。
分清职责完善国有金融资本管理体制
国有金融资本主要是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应当享有的权益。中央金融管理部门管理的市场经营类机构主要是指中央金融企业，目前实体类国有资本主要由各级国资委履行出资人职责，但履行国有金融资本的出资人职责的机构还比较分散，比如在中央层面，有财政部、中央汇金公司、中央金融管理部门（一行两会等）以及国资委旗下的中央企业。
为厘清金融监管部门、履行国有金融资本出资人职责的机构和国有金融机构之间的权责关系，本次机构改革要求按照国有金融资本出资人相关管理规定，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。
本次调整实际上是金融管理部门管理的各类金融企业，如主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构，划入国有金融资本受托管理机构管理。本次机构改革主要为了解决当前国有金融资本管理存在的职责分散、权责不明、授权不清、布局不优的问题。本次改革将所有者职能与监督管理职能分离，有利于完善国有金融资本的管理，有利于国有金融资本的保值增值以及金融秩序的稳定。
当前国际局势下中国优化金融监管的意义
全球性金融监管改革浪潮及重新提及宏观审慎管理理念，是危机背景下的产物，是为缓解发达经济体金融危机而提出的具有针对性的应急措施。同时，当前国际通行的宏观审慎管理框架主要是针对发达经济体而提出的，其构建思路和具体工具难以完全适用于新兴市场国家和发展中国家的金融实践。中国金融监管的最新调整充分考虑了政策措施的适用性，在当前的全球经济形势下具有重要意义。
第一，有助于进一步鼓励金融创新。全球金融危机暴露的一个重要问题就是监管机构对金融创新，如金融衍生品的监管过于松散，甚至缺位。但就中国而言，如果盲目跟从国际金融监管改革的实践，实行过严的金融监管措施，将影响我国金融创新的步伐，削弱金融业的国际竞争力及吸引力，痛失目前有利于我国金融业创新发展的良机。新一轮机构改革在有效防范金融风险的同时，可以进一步鼓励金融创新。
第二，有助于提升全球金融竞争力。金融监管的目的不是要制约、管制和限制金融发展，也不是要彻底消除金融危机，而是要构建一个能够让实体经济顺畅发展的金融支持体系。新一轮机构改革对于金融监管的改革进一步提高了金融效率，有利于提升我国金融发展能力及在国际金融市场中的竞争力，成为增强我国金融实力及地位的契机。
第三，有助于维护本国的金融利益。作为负责任大国，我们需要在金融稳定合作中表现出积极和负责任的态度，并且通过国际合作来营造良好的国际金融环境。但与此同时，作为一个拥有特殊国情的发展中国家，我们也需要最大限度地反映中国金融业的利益诉求，维护我国的国家利益。因此，需要呼吁国际组织充分考虑各国经济发展水平、结构及特点不尽相同的大背景，实现国际金融规则的“求同存异”，为我国金融业发展创造良好的外部环境。
第四，有助于防范系统性金融风险。与西方发达国家一样，中国金融市场同样存在着自身的系统性风险隐患。当前需要重点关注我国改革发展稳定中面临的深层次矛盾，以及各类潜在的系统性风险源。需要精准把握可能带来系统性风险的重点领域和重点对象，增强治理的预见性和敏捷度，发现风险早处置、早化解。因此，实施宏观审慎管理可以起到防范系统性风险的作用。
第五，有助于加强党对金融工作的领导。做好新形势下金融工作，需要加强党对金融工作的领导，坚持党中央对金融工作集中统一领导，确保金融改革发展的正确方向。同时，增强党领导金融工作的能力，各级领导干部特别是高级干部要加强金融知识学习，努力建设一支德才兼备的高素质金融人才队伍。
作者：中国社会科学院金融研究所研究员、国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地秘书长 尹振涛
