【摘要】当前，资本领域反腐败已成为防范化解重大金融风险的关键一环，也成为维护我国金融安全与稳定的重要举措。与其他领域相比，资本领域腐败所造成的社会危害性更大，会严重冲击一国的金融安全与稳定。资本领域腐败涉及权力寻租、收受贿赂、内幕交易等多方面问题，其可被分为资金交易腐败和监管腐败两大类型。要加强资本领域反腐败，保持反腐败高压态势，坚决打击以权力为依托的资本逐利行为。
【关键词】资本领域腐败 金融监管 制度机制
【中图分类号】D26 【文献标识码】A
当前，资本领域反腐败已成为防范化解重大金融风险的关键一环，也成为维护我国金融安全与稳定的重要举措。习近平总书记强调：“要加强资本领域反腐败，保持反腐败高压态势，坚决打击以权力为依托的资本逐利行为，着力查处资本无序扩张、平台垄断等背后的腐败行为。”
资本领域腐败的类型与特点
与其他领域相比，资本领域腐败所造成的社会危害性更大，会严重冲击一国的金融安全与稳定。从我国发生的资本领域腐败案件分析来看，具有以下类型和特点：
资本腐败类型：资金交易腐败和监管腐败。资本领域腐败涉及权力寻租、收受贿赂、内幕交易等多方面问题，其可被分为资金交易腐败和监管腐败两大类型。资金交易腐败和监管腐败均是用“权”换“利”行为。资金交易腐败是指利用配置金融资源的权力进行违规交易，换取手续费、佣金等名义给付的现金或实物。监管腐败是指利用金融监管的行政权力进行违规操作，换取腐败租金、腐败收益等。具体分析如下：
资金交易腐败主要涉及金融行业工作人员。通过实践中资本领域的腐败案件得知，资金交易腐败行为多种多样，主要包括利用职权获取腐败利益、利用内幕信息攫取腐败收益。利用职权获取腐败利益：金融机构高级管理人员及重要岗位人员主管、经手、管理公共财产，某些工作人员利用职权便利，通过非规范交易、伪造单据、假借户头、收入不入账等方式，直接收受他人名为手续费、劳务费、佣金等的现金或实物，或者间接为亲属、朋友等利益相关人从事金融活动提供资金便利。利用内幕信息攫取腐败收益：监管部门或金融机构的工作人员在行使职权过程中，将其所掌握的企业经营性信息和国家政策性信息等核心、敏感信息，通过不正当方式或渠道泄露、售卖，从而攫取巨额非法收益。
监管腐败主要涉及资本领域的监管人员。由我国已发生的资本领域的腐败案件可知，监管腐败行为有着多种表现形式，主要包括利用审批权力谋取“腐败租金”、利用现职便利换取“腐败期权”。利用审批权力谋取“腐败租金”：在注重经济高质量发展的新时期、新阶段，我国要求金融监管部门严格管控金融机构的市场准入资格以及业务经营范围，以规范金融行业发展，防范系统性金融风险。在此背景下，某些负责审批工作的金融从业人员利用手中特权谋取私利，采取无故拒绝申请、增加不合理的附加条件、用各种借口拖延审批时长等手段，向申请者索要现金或实物等“租金”。利用现职便利换取“腐败期权”：某些金融监管工作者或金融机构高管人员在职期间，利用职权便利，在明知不符合条件的情况下，仍向有关企业提供利率低等优惠贷款；在明知存在风险甚至风险较大的情况下，仍选择向相关企业发放贷款。同时这些人员过于狡猾，为了掩藏犯罪行为，为了躲避纪检监察部门的查处，其并不当即向相关企业索要“回报”，而是要求在其离职或退休后，许诺其企业的高薪职位或高额回报，以将之前预留的“腐败期权”变现。
资本腐败的特点。资本领域腐败行为破坏了金融市场的合法、有序竞争，影响了金融市场的安全与稳定。由于金融行业内部缺乏合理有效的监管机制，金融从业人员利用职务便利以权谋私的腐败行为时常发生。与其他领域不同，资本腐败具有涉案金融巨大、涉案人员职权多样、权力寻租现象严重、监管人员充当“内鬼”等特点。具体分析如下：
涉案金额较大，造成经济损失较重。资本领域的贪污渎职案件标的绝大多数都是几十万、几百万甚至几亿。与其他领域的贪污案件相比，资本领域腐败的涉案金额实属巨大。并且在实践中，涉案赃款往往无法被及时追回，从而给金融企业、金融机构造成了较大的经济损失。有些贪腐分子为满足自身私欲，将受贿赃款用于奢侈品高消费，用于营利性活动，甚至还用于赌博、嫖娼等非法活动，给金融行业、整个社会乃至国家带来不可挽回的损失。
资本腐败往往有监管人员做“内鬼”。资本领域尤其是证券市场，其最典型的特点是信息不对称，而拥有更多信息或者更多敏感信息的金融监管人员在其中就拥有了更多权力。金融监管人员利用审批、监管的权力进行寻租是资本领域腐败的主要表现形式之一。金融监管部门对金融机构准入和经营有着严格的管理，地方银保监局在其中扮演着较为重要的角色。在实践中，一些地方银保监局的工作人员利用职权“设租”，为当地商业银行的审批、跨区经营等问题提供便利，从而形成监管人员与被监管对象“猫鼠同处”的局面。
资本腐败表现出“智能化”“国际化”特点。随着信息技术在资本领域的深入应用，借助互联网平台、信息科学技术手段实施的智能化资本腐败案件日渐增加。例如，某些金融机构工作人员利用计算机网络非法篡改账目、不当获取密码等方式，侵占公款、窃取或挪用储户资金。而计算机网络为资金划转提供了较为方便的渠道，使得较短时间内跨境转移大额资金成为了可能。并且，当犯罪目的达成或犯罪行为败露时，相关人员大多会选择携赃款逃到境外，以躲避我国法律的制裁。
资本领域腐败的成因与解释
在我国，对于资本市场中的反腐败，已有较为系统的法律制度供给。挖掘深层次原因，资本市场腐败主要是金融内在的结构机制及外在的制度机制的问题。
第一，内在的组织机制所致。准确分析资本市场腐败的深层成因，需把握金融的基本结构。中国的金融组织历经“财政部—中国人民银行—商业银行—政策性银行—证券公司等其他金融机构”的过程，目前已经形成以“一委一行两会”为金融监管框架，涵盖银行、证券公司等多元化市场主体的金融组织体系。一些金融监管机关的人员容易形成权力傲慢，滋生监管腐败。再者，资本市场主体的董事等领导人员通常具备一定的行政职务。一些金融机构的领导人员在拥有极大权力时，不可避免地将自己的特殊利益融入权力运行之中，公共权力异化为私人权力，资本市场的腐败就此产生。另一方面，金融组织的本质即决定金融具有自然垄断的性质。金融业是一个外部性、杠杆率高的行业，这要求金融机构具备非常完备的基础设施，而基础设施的投入需要巨大的成本，因此金融具有成本弱增性，这就决定了金融组织具有自然垄断性质。在资本市场的运行中，腐败体现为利用金融资源的配置权进行寻租。在金融本身就具有自然垄断性质的情况下，一旦权力被滥用，公司治理和内控机制形同虚设。在此情况下，金融机构掌握的巨大资源就变为金融腐败的基础。
第二，外在的制度机制所致。首先，从产权制度设置看，金融垄断产权制度激化一些金融主体管理层对自身利益的追逐。金融法律制度对金融市场主体的市场准入和市场退出设置了相对一般的市场主体更为严格的条件。此外，按照现行的金融制度安排，一些金融监管者权力过于集中，容易诱发金融监管腐败的“火苗”。将“委托—代理”理论涵摄于金融监管中，作为委托人的国家所追求的是证券市场的效率、安全、公平这“三足”的平衡，而在资本领域腐败中，对少数监管者而言，自身效益最大化是其终极目的。监管者配置金融资源的权力越膨胀，产生权力寻租的可能性亦越大。其次，从监管制度设置看，制度不健全会产生俘获性监管，加剧金融监管腐败。金融腐败催生金融监管，但金融监管在实践中，可能会被异化，最终产生俘获性监管。维护金融监管的独立性，是保证金融监管机构免受其他主体“俘获”的途径。最后，从金融机构内控的制度设置看，有些证券市场主体的内控制度不足，忽视了内控制度是一种贯穿于决策、执行和监督的机制，因而缺乏执行内控制度的意识。这为腐败提供了“缝隙”。而立法中对内控不完善的制裁不足。按照法律的威慑理论，制度设置的惩罚责任需要威慑市场主体，使其放弃实施违法行为。但是制度安排如果未就某些证券市场腐败行为设置相应的惩罚责任，会使得相关人员缺少对于法律及公权力的敬畏，在利益诱惑面前丧失原则。
遏制资本领域腐败的路径
资本领域腐败是金融监管权与金融资本相互勾结的结果，是以金融监管权力为依托的金融资本逐利行为。遏制资本领域腐败的底层逻辑是防范金融资本无序扩张和缩减金融监管权力的寻租空间。就具体路径而言，一是构建平等、开放、透明的金融市场竞争秩序，二是规范金融监管权力的行使，三是防控金融市场的廉政风险。
第一，深化资本市场机制改革。资本市场机制改革的目的是为了更加科学、高效、平等地配置金融资源。通过市场机制实现金融资源优化配置，在减少政府干预的同时缩减了公权力寻租的空间，有利于斩断资本与权力联系的纽带，构建平等、开放、公平、透明的资本市场竞争秩序，从而在源头上防范资本领域腐败的滋生。
深化资本市场机制改革，首先要进一步放开资本市场准入。资本市场准入包括对外准入和对内准入两个方面，二者在构建平等的金融市场竞争秩序、破解金融垄断、防范金融腐败方面具有同等重要的地位。在对外准入方面，要在机构设立、经营范围、股比限制等方面进一步放开对外资的限制，尤其是放开外资入股国有金融机构的限制；在对内准入方面，要逐步构建起以负面清单制度为核心的市场化准入制度，同时进一步降低资本市场准入门槛，构建公平、开放的资本市场竞争秩序，压减金融市场准入权的寻租空间。
其次，完善资本市场退出机制。准入和退出作为金融市场的两端，是形成竞争性金融市场的结构性制度基础。金融机构的退市过程牵扯到多方利益主体，利益主体之间存在竞争关系。在退出机制尚不完善的情况下，利益输送、违法侵占等金融腐败行为频发。就具体完善路径而言，监管机构应当明确金融机构市场退出标准，综合考虑资本充足率和其他指标，针对不同的金融领域、不同类型的金融机构制定统一而又有所区分的退出标准。此外，监管机构还应当明确金融机构危机处置程序和方式。
最后，完善金融机构内控机制。金融机构内控机制是一项由内而外的反腐手段，能够有效防范金融机构内部从业人员尤其是高管的腐败。具体而言，一方面，要将党的领导融入国有金融机构的内控机制，把党委研究作为国有金融机构决策的首要程序。另一方面，要以保护金融消费者为核心，以明确职责、完善措施、强化保障、健全体系为导向，完善公司内部治理机制。要充分发挥稽核、审计、风控、合规等内部机构的监督作用，及时发现并消除金融机构内部的廉洁风险节点。
第二，规范金融监管权力的行使。资本领域腐败是金融资本与金融监管权力相勾结的结果，金融腐败的根源是金融监管权力的滥用。因此，如何规范金融监管权力的行使，如何使金融监管权成为打击金融违法行为的利剑，而不是成为当权者谋取不法利益的工具，则成为了资本领域反腐败的重点。具体可分为以下三个方面的内容：
其一，规范金融监管执法活动。一方面，要加强金融监管执法，打击金融腐败行为。要以金融消费者保护为核心，充分运用功能监管和穿透式监管手段，发现并填补金融监管的漏洞，从而防范利益输送、违法侵占等金融腐败行为的发生。另一方面，要明确金融监管执法的界限，确保金融监管权力的合理运用。具体而言，为了防范金融监管权力边界模糊，以及金融监管权力行使手段和程序不清晰而带来的权力滥用问题，应合理配置金融监管机构的实体权力，制定内容明晰的权力清单和程序规范。为了应对金融监管俘获的问题，应通过立法的方式明确金融监管的独立性，限制金融监管机构和金融机构在人员层面的流动性。
其二，发挥金融审计的监督作用。金融审计是金融监管的重要环节。同其他金融监管机构相比，金融审计具有独立性、综合性和再监督性等特征。在金融机构财务收支、预算执行、资产和负债、领导人员经济责任环节，通过金融审计，能够发现金融领域寻租腐败行为和违法犯罪活动。为了更好地发挥金融审计在金融反腐中的作用，提升金融审计的全面性和效率，一方面要推进大数据审计，通过建立金融数据资料库和平台、改进大数据审计技术和算法、加强金融数据安全管理，同时建设专业化的金融审计人才队伍；另一方面，通过提高审计队伍准入门槛、设立审计职业等级、建立激励和退出机制等措施，培养纪律严明的专业化金融审计人才队伍。
其三，构建多元共治的金融反腐体系。首先，发挥金融行业协会的自律监管作用。金融行业协会是重要的市场自律约束力量，通过制定市场准入、投资者保护、信息公开等方面的柔性规范，能够构建起行业内部的公平、公开的竞争环境，以防范资本领域腐败。其次，发挥金融中介平台的自律监管作用。金融中介平台能够以其专业性为监管部门提供底层资产和参与方准入监管政策制定方面的指导性意见，协助行业自律组织完善自律规则，为金融消费者提供信息渠道，从而防范金融腐败。最后，完善公众参与反腐机制，增强公众参与反腐的意愿，拓展公众参与反腐的渠道，保护公众参与反腐的隐私。
第三，加强资本市场廉政风险防控。资本市场廉政风险是指金融腐败发生的可能性。资本市场廉政风险的发生虽然具有不确定性，但一旦发生，则会严重侵害公共利益甚至威胁国家安全。此外，资本市场廉政风险具有可防可控的特点，通过廉政金融文化建设、廉政金融风险防控机制建设等措施，能够及时预防、发现和消灭资本市场廉政风险和危机，从源头上遏制资本领域腐败。
一方面，加强廉政金融文化建设。廉政金融文化建设是在个体精神层面上增强抵御不法诱惑的能力。在资本市场反腐败斗争中，提升金融监管人员和金融从业人员的思想觉悟，加强廉政金融文化建设已经成为廉政风险防控体系的重要一环。针对金融监管人员和金融从业人员，通过制定纪律规定和评价考核规定，规范其监管和业务行为；针对廉政文化的宣传，要广开宣传渠道、创新宣传形式；针对廉政文化的研究，要多部门多主体通力合作，加强理论和实践研究。
另一方面，推进廉政金融风险防控机制建设。廉政金融风险防控机制是一个包含风险节点查找、风险行为监控、危机事件处置的动态体系，具体要求建立党委领导、纪检监督、部门负责、群众参与的廉政金融风险防控工作机制，建立人才精良、信息共享、物资充足的廉政金融风险保障机制，建立内部评估和第三方评估相结合的廉政金融风险防控考核机制。
（作者为中国政法大学资本金融研究院副院长、教授、博导）
【注：本文系中国政法大学2020年科研创新年度规划项目“我国机构投资者功能定位与监管政策研究”（项目编号：20ZFG79002）阶段性成果】
【参考文献】
①高惺惟、韩保江：《金融腐败治理与金融风险防控》，《财经科学》，2021年第6期。
②安启雷：《我国金融腐败的成因与对策》，《企业管理》，2009年第12期。
③王煜宇、何松龄：《金融监管腐败：结构性制度成因与供给侧结构性改革》，《现代法学》，2018年第5期。
