在世界反恐史上，没有任何一次恐怖事件像“9•11”恐怖袭击那样激起如此之大的涟漪效应，促使那些历史上没有受到多少恐怖威胁的国家从法律、政治、警务以及军事等维度构建全方位的反恐战略。作为美国的邻国，加拿大更是强烈感受到“9•11”事件的冲击波，全力构建“预防、探查、拒止、应对”四位一体的反恐格局。
一、加拿大遭受的恐怖威胁
从历史上看，加拿大并没有受到太多恐怖威胁，在国内，其恐怖威胁主要来自魁北克自由阵线(FrontfortheLiberationofQuebec)的暴力行动。[1]
但随着20世纪90年代起国际恐怖主义在全球的蔓延，杰哈德恐怖主义成为加拿大需要着力应对的恐怖势力。在全球化的时代，没有任何一个国家能够免受恐怖主义的威胁，比如一起对航空器发起的恐怖袭击就会使众多国家的公民丧身恐怖主义的魔爪；事实上，过去几十年来已有数百加拿大人在各类恐怖袭击事件中丧生，仅在1985年印度航空182航班的那次由印度锡克教徒极端分子发起的恐怖袭击案中就有280名加拿大人遇难。近年来，国际恐怖主义出现了一些新动向，使加拿大面临的恐怖主义威胁趋于多样化、复杂化：从国际看，杰哈德恐怖主义及各种国际恐怖与极端组织对加拿大国家安全构成了严重威胁；从国内看，加拿大如今面临的最为严重的威胁来自国内滋生的逊尼伊斯兰极端主义(SunniIslamistextremism)。而且，国内外恐怖主义势力依然伺机利用加拿大作为发展壮大恐怖势力的摇篮，作为资助国际恐怖主义的基地，并将加拿大作为恐怖袭击的目标。已经有充分证据和迹象表明，加拿大业已成为恐怖主义热衷的目标，恐怖势力势必精心谋划，伺机而动。从人员构成看，恐怖个人、恐怖组织、支持恐怖主义的国家都对加拿大构成了安全威胁。随着互联网的发展以及社交媒体的普及，恐怖势力越来越依靠网络传播恐怖主义思想，招募恐怖主义成员，进行恐怖主义训练。在加拿大，一些年轻人受到杰哈德恐怖思想的蛊惑，思想变得暴力极端，甚至加入到中东地区的极端组织实施恐怖活动，这不仅对所在国造成了安全威胁，也直接威胁到加拿大的国家安全，因为这些被“洗脑”过的年轻人一旦回国也会对周边的年轻人进行洗脑，或者利用网络向他人散布、传播极端思想，甚至在加拿大本土对敏感目标反动恐怖袭击。一些“独狼”式的恐怖袭击往往就是受到了极端思想的蛊惑，一旦发现有机可乘，便实施恐怖行为，甚至发起自杀式袭击。对加拿大造成安全威胁的恐怖组织主要是基地组织及其衍生派系，加拿大根据加拿大《刑法典》，将40多个国际恐怖组织列入对加拿大国家安全构成威胁的名单中，其中包括泰米尔•伊拉姆猛虎解放组织(TheLiberationTigersofTamilEelam，LTTE)，埃塔，即巴斯克祖国与自由(TheEuskaditaAskatasuna，ETA)，哥伦比亚革命武装力量(FuerzasArmadasRevolucionariasdeColumbia，FARC)，哈马斯(Hamas)等。[2]此外，加拿大还把叙利亚和伊朗列为资助恐怖主义的国家。
二、加拿大的反恐战略
为了确保加拿大人的安全，保护加拿大的国家利益，加拿大政府制定了四位一体的反恐战略：预防个体参与恐怖活动；探查构成安全威胁的恐怖分子、恐怖组织及其行动；拒止恐怖分子发动恐怖袭击的途径与机会；以组织有序的方式迅速、适度应对恐怖袭击并减轻其造成的影响。[2]
正如美国在“9•11”恐怖袭击之后通过了《“爱国者”法》（TheUSAPATRIOTAct）、组建了国土安全部一样，加拿大在法律和机构层面也为后来制定全方位的反恐战略做了充足的准备。2001年11月加拿大通过了《反恐法》(Anti-TerrorismAct)，从而为加拿大的警察部门和情报机关提供了强有力的打击恐怖活动的手段。该法细化了哪些行为要件构成恐怖罪行及其对之进行惩罚的手段；将某个组织列为恐怖组织从而力图切断其资金链；并且创建了打击为恐怖主义提供资金支持的法律框架。2013年实施的《打击恐怖主义法》(CombatingTerrorismAct)使得加拿大得以更为强有力地打击极端游战分子(extremisttravelers)，截至2014年，已经有130名加拿大人或与加拿大有关联的人士到国外参与到恐怖活动中，[3]
大不列颠哥伦比亚省25岁的居民哈希布拉•尤苏夫才(HasibullahYusufzai)因涉嫌到叙利亚参与伊斯兰国（IS）极端武装组织于2014年9月17日被加拿大警方指控，成为依据《打击恐怖主义法》第一个遭到起诉的极端游战分子。与美国组建国土安全部类似，加拿大皇家骑警（RoyalCanadianMountedPolice），加拿大公民与移民署(CitizenshipandImmigrationCanada)，加拿大安全情报局(TheCanadianSecurityService)，以及加拿大边境管理局(TheCanadaBordersServicesAgency)等机构进行了重组，组建了加拿大公安部(PublicSafetyCanada)，重点承担打击有组织犯罪和反恐的任务。加拿大虽然受到的恐怖威胁并不十分严重，但其反恐战略却表现出十分鲜明的特色。
（一）主动先发的反恐战略
加拿大的反恐力量特别注重主动先发的反恐战略，将恐怖主义苗头扼杀在摇篮之中。加拿大的反恐战略目标不仅仅在于预防恐怖事件的发生，更为重要的是将工作提前到年轻人的思想改造工作上。近年来，国际恐怖主义呈现出不少新态势，恐怖集团以互联网为阵地对年轻人灌输极端思想，不少加拿大年轻人也被恐怖分子“极端化”，甚至有一些已经走出国门，加入到恐怖组织从事恐怖活动。为此，加拿大对助长年轻人思想极端化的各种因素进行深入研究，力图从源头上抑制恐怖思想的产生。有些策略已经被证实富有成效，比如加拿大公安部和加拿大司法部合作，开展了“安全议题跨文化圆桌会议”项目(TheCross-CulturalRoundtableonSecurity)，项目参与者包括各社区对社会、文化问题有丰富经验的人士，他们与政府人员一起研讨国家安全问题，为国家的长治久安献计献策；“加拿大皇家骑警国家安全进社区”项目(TheRCMP’sNationalSecurityCommunityOutreach)更是特别深入少数族裔社区，深挖极端威胁的根源。[2]
加拿大还不断加大情报收集和共享的力度，预防恐怖事件的发生。加拿大的情报职能主要由加拿大安全情报局负责(CanadianSecurityIntelligenceService，CSIS)，该局主要负责国内情报工作，但由于加拿大没有像美国中央情报局那样的专门从事国外情报收集、研判的部门，加拿大安全情报局的触角也伸向国外。此外，加拿大皇家骑警、加拿大通讯安全局(TheCommunicationsSecurityEstablishmentCanada)、加拿大边境管理局(TheCanadaBorderServicesAgency)、加拿大交通部(TransportCanada)等也在各自辖域从事相应的情报收集工作。情报引领警务(Intelligence-ledPolicing)战略使恐怖分子在实施恐怖行动之前就被瓦解，大大提升了加拿大的安全环境，近年来的一系列案件充分说明了这一点。比如，2010年，加拿大警方逮捕了以希瓦•阿里扎德(HivaAlizadeh)为头目的恐怖小组，该恐怖小组以加拿大军事部门为袭击目标，2014年9月阿里扎德被判刑24年；2013年4月22日，加拿大警方指控突尼斯人希赫博•艾塞海尔（ChihebEsseghaier）及巴勒斯坦人拉德•杰舍尔(RaedJaser)预谋制造多伦多至纽约铁路的火车脱轨事件；2013年7月1日，加拿大警方指控加拿大人约翰•斯图尔特•纳特尔(JohnStewartNuttall)和阿曼达•玛丽•科罗迪(AmandaMarieKorody)密谋使用高压锅装置在不列颠哥伦比亚省议会制造爆炸案等。这些密谋实施的恐怖袭击均被扼杀在摇篮之中，因此，最近几年加拿大并没有实际发生恐怖袭击案。
（二）反恐的犯罪学视角与警务科层制根基
加拿大反恐坚持一条非常重要的原则，那就是将恐怖主义视为犯罪行为并适度加以应对。因此，与布什总统在任期间美国所倡导的“反恐战争”观截然不同的是，加拿大的反恐观本质上基于犯罪社会学与警务科层制理论。从犯罪社会学视角看，恐怖主义可以被视为犯罪或者越轨，而反恐怖主义则可视为社会控制。从这样的视角出发可以避免反恐中涉及的诸多政治因素，将恐怖主义的犯罪层面剥离出来，从而为警务控制提供法律依据。而警务科层制理论认为，从警方的视角看，反恐并不是对敌人发起的战争，而是警察基于警务职业标准对犯罪嫌疑人实施的犯罪控制，[1]这样，警务反恐则明正而言顺。在加拿大，对恐怖活动的刑事调查由警方主导，情报部门和其他安全部门给予相应支持。反恐的犯罪学视角也使各国开展国际反恐警务合作有了基石，因为虽然世界各国警察体制以及法律制度各异，但是犯罪控制是各国警方都须承担的重要责任。而且一旦发生恐怖事件，加拿大的原则是适度应对而非过激反应。各种反恐力量在其职责范围内迅速采取相应举措，将恐怖主义造成的影响降到最低。使加拿大迅速回归正常状态是加拿大反恐的重要目标。因此，从整体看，加拿大的反恐可谓“有理、有据、有节”。
（三）全方位的反恐合作
合作是警务效能的倍增器。在国内方面，加拿大皇家骑警是加拿大反恐的主力军，近年来，加拿大皇家骑警首先加强了警察内部的合作。加拿大的警察体制在全世界是独一无二的：加拿大皇家骑警既是一支国家警察力量，也接受地方政府的合约，为省、市政府提供警务服务，因此，加拿大皇家骑警负责所有层次政府部门的警务，包括国家级，联邦级，省级以及市级。除了安大略、魁北克、纽芬兰及拉布拉多以及某些市级政府有自己的警察力量外，其他所有省、市的警务都由皇家骑警负责。加拿大皇家骑警加强了这些警务部门的反恐协调，并且通过国际刑警组织加强与国际警察同行的反恐协作。除了警务部门内部的合作外，加拿大警方也特别注意与情报部门和其他具有反恐职能的部门合作。在加拿大，具有反恐职能的联邦机构有20余个，他们在各自领域从事与自身职能相匹配的反恐工作，如加拿大边境管理局负责筛选、甄别、拦截企图入境加拿大的恐怖分子；加拿大空运安全局(CanadianAirTransportSecurityAuthority，CATSA)负责筛查航空乘客和包裹，保护加拿大航空器免受恐怖威胁；加拿大财政部(DepartmentofFinance)负责调查为恐怖分子提供资金支持等方面的事务等。所有这些部门需要一些协调机制来协调各部门的反恐事务，其中较为著名的一个协调机制称作“加拿大警察局长协会反恐与国家安全委员会”(TheCanadianAssociationofChiefsofPoliceCounter-terrorismandNationalSecurityCommittee)。在公安部内，新组建的国家安全联合执法队(IntegratedNationalSecurityEnforcementTeams)成员来自数个国家的警察机构和地方警察机构。加拿大公安部与加拿大交通部合作，共同开展“乘客保护项目”(ThePassengerProtectProgram)，保护加拿大的航空安全。
在国际层面，加拿大警方及安全机构积极开展国际合作行动，特别是与美国机构开展的移民与边境安全方面的合作，比如，加拿大和美国合作开展“边界之外行动计划”(BeyondtheBorderActionPlan)，共同承办“跨越边界犯罪论坛”(TheCrosstheBorderForum)。除了与美国合作以外，加拿大也通过国际刑警组织等国际机构参与多边反恐合作。在反恐事务的领导与协调方面，加拿大的三大部长各司其职：公安部长在加拿大政府内负责反恐总体规划、准备与应对，在涉及国家安全事务时起领导作用；外交部长负责反恐国际合作以及应对在国外发生的与加拿大利益息息相关的恐怖事件；国防部长负责加拿大国内外反恐行动需要调遣军队进行干预时的总体事务。[2]
三、加拿大反恐战略对我国反恐战略的启示
近年来，我国面对的反恐形势非常严峻，宗教极端势力和民族分裂势力交织，极端恐怖暴力事件时有发生。从加拿大、美国等西方国家的反恐实践来看，反恐行动立法先行。美国的《“爱国者”法》和加拿大的《反恐法》为两国的反恐行动奠定了法律根基。我国目前也加快了反恐立法，反恐法律即将出台为依法反恐提供法律保障。为了培养专业反恐人才，中国人民公安大学于2014年成立了反恐怖学院。在人才培养和反恐实训方面，加拿大的反恐战略给予我们很多启示。
（一）反恐战略要注重“主动先发”
互联网技术的发展给人们带来巨大便利的同时也成为恐怖分子宣传恐怖主义的利器，恐怖分子利用网络宣传恐怖主义思想，招募恐怖主义成员，组织恐怖主义袭击。为了有效打击恐怖主义的苗头，我们也必须占领网上网下两个高地，做好思想政治工作，尤其是年轻人的思想政治工作，因为年轻人世界观往往没有定型，充满热情，容易受到极端思想的蛊惑。反恐战略一方面要注重开展思想政治工作能力的培养，还要提高有效侦查、打击利用互联网蛊惑群众、传播恐怖主义的行径的能力。
（二）加强反恐情报工作
反恐战略要特别重视反恐情报的收集、分析、共享工作。在“大数据”时代，我们要充分利用高科技，搜寻恐怖分子可能留下的蛛丝马迹，通过情报集成，勾勒恐怖分子的轮廓。要注重对恐怖分子基础信息的搜集，包括其通讯、通信记录、购物、交友等产生的各种信息，通过语种、声纹等识别系统进行研判，从而启动反恐预警机制，而不是坐等恐怖事件的发生。这些行动的顺利开展要特别依赖高效的信息共享工作。注重实战背景下的情报收集、集成、分析及共享工作，让数据在碰撞中产生效益。
（三）加强反恐合作
反恐是一项非常复杂的工作，需要多个部门的协调配合。反恐的法律维度、政治维度、警务维度和军事维度要无缝衔接；民众、情报部门、警察、军队等须高效配合。因此，反恐协调机制是反恐行动高效运行的保障。反恐实训中要突出团队合作，分工配合。此外，鉴于恐怖主义跨越国界的特征，加强国际反恐合作也是一项十分重要的工作。虽然各国的法律、政治以及警务机制各异，但各国可以依据“警务科层制”理论，抛开政治因素，从“将恐怖主义视为犯罪、将反恐视为犯罪控制”的视角开展有效合作。
