「内容提要」温州模式发展初期，地方政府通过保护产权、内化外部效应等措施降低了交易成本，而地方政府对经济的弱控制客观上又降低了因过度干预形成的交易成本。但是，随着温州民营经济的发展，地方政府过去偏弱的服务功能，使得温州民营经济发展正面临着投资环境相对恶化形成的交易成本约束。在现代市场经济中，要通过建立规模适度的、行为规范的、服务型的政府，降低市场交易成本，为经济发展提供良好的外部环境。

「关键词」政府行为/交易费用/温州模式

林德布洛姆认为，一个政府与另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度（林德布洛姆，1992）。我们认为，不同政府之间的最大不同，并不在于市场与政府的相互替代程度，而在于政府在市场中所发挥的效能，政府对市场交易成本降低的程度。吴敬琏（2002）指出，中国企业的优势在于制造成本优势，但由于交易成本过高，导致产品总成本较高，并影响中国企业的国际竞争力，因此，要通过制度改革来降低交易成本。

在现代市场经济中，市场和政府都是必不可少的。问题的关键不在于要不要政府，而在于如何提高政府的有效性，建立有效（Effective ）的政府（世界银行，1997）。一个有效的政府对经济持续发展是至关重要的。毛寿龙（2001）认为，有效的政府不仅在技术上有效，而且是具有配置效率、制度效率和动态效率的政府。我们认为，一个有效的政府，或者更一般地说，市场经济中的政府，其重要的职能就是降低经济社会的交易成本。政府作为一项制度安排，其产生和存在的理由，就是为了节约交易成本。本文将为市场经济中的政府行为提供一个交易费用视角的分析框架，提出市场经济中政府的一个基本职能就是降低交易成本这一假说，并以温州模式中的政府行为进行实证分析。

一、市场经济中政府行为的交易成本分析

1.市场、交易成本与政府

（1）市场中的交易成本。市场的运行是有成本的，也就是Coase （1937）所谓的“使用价格机制的成本”。为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行，等等。这些工作常常是成本很高的，而任何一定比率的成本都足以使许多在无需成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影（Coase ，1960）。交易成本的大小将影响交易效率，并最终影响整体经济绩效。市场失灵，如外部性、信息不对称、公共产品等的存在会增加交易成本。市场失灵不能通过市场解决，而只能通过政府解决。公共选择理论认为，通过政府弥补市场失灵，同样会产生政府失灵，市场解决不了的问题，政府也不能很好解决。我们认为，虽然政府也会失灵，政治市场中存在普遍的机会主义，但这并不意味着不能利用政府来减少市场失灵。问题的关键不在于是否存在政府失灵，而在于政府能否弥补市场失灵，降低市场交易成本，而政府自身的失灵则可以通过规则约束。

（2）政府与市场中的交易成本。正常情况下，完成每一笔交易，都会产生成本。如果交易是无成本的，那么，通过市场机制就能达到资源最优配置（Coase ，1960）。进一步地，如果市场没有交易成本，政府也就没有存在的必要。事实上，正因为市场交易存在较高的交易成本，因此，必须而且事实上也可以发挥政府的作用来降低市场交易成本。否则，由于政府的“缺位”同样可能造成较高的外生交易成本，以及由于经济扭曲形成较高的内生交易成本。从市场中的外部性来看，政府可以内化外部性，降低因外部性形成的交易成本。张五常（1968）指出，外部性的程度是由界定产权的费用（外生交易费用）和不界定产权所造成的经济扭曲（内生交易费用）的两难折衷决定的，市场上的自愿合约会自动找到社会最优的外部性水平。我们认为，外部性问题如果仅仅依靠市场上的自愿合约，并不能使外部性处于“最优”水平，并影响经济的整体效率。因为市场本身存在较高的交易成本，使得外部性并不能很好地通过市场解决。外部性问题实际上是一个产权问题，如果产权清晰，外部性就不存在。当然，产权不清也与交易费用的存在有关，由于界定产权需要较高的交易成本。政府在一定程度上可以内化外部性，可以通过明晰财产权利、构建诚信机制等减少外部性，减少产权的保护费用。科斯定理也表明，当交易费用为正时，产权的分配对效率会产生影响（Coase，1960）。正是由于市场中客观存在着较高的交易费用，因此，清晰的产权安排可以内化外部性，减少经济运行成本。而无论是市场谈判形成的产权，还是强制性供给形成的产权、都需要发挥政府的作用。从市场中的信息不对称来看，政府可以减少因信息不对称形成的交易成本。市场中的信息不对称普遍存在，由此形成逆向选择、道德风险等机会主义。政府则可以通过培育中介组织、发展第三产业、信息化等措施，减少因信息不对称形成的信息搜寻等外生交易成本，以及由于信息不对称所引致的内生交易成本。

正是由于政府在提供公共产品、游戏规则、保护产权等方面具有规模优势，因此，在现代市场经济中，政府可以通过提供信息、公共安全、公共卫生、制定标准、培育中介组织等有效地降低交易成本，为经济主体服务。而这些产品和服务如果由私人提供，很难有效消除外部性和“搭便车”，最终形成这些产品和服务的供给不足。但如果由政府来提供这类产品和服务，不仅可以有效地防止外部性和“搭便车”行为，节约单个市场主体的信息成本、组织成本和实施成本，而且还可以收到规模经济的效果，提高资源配置效率。

2.制度、交易成本与政府

（1）交易成本是制度的运行费用。North （1990）认为，制度是一个社会的游戏规则，或者更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，制度包括“正规约束”（规章、法律）和“非正规约束”（习惯、行为准则、伦理规范），以及这些约束的“实施特性”。K.Arrow 将交易成本看成经济制度的运行费用。不同制度的经济绩效之所以不同，就在于不同制度的交易费用不同。交易费用高的国家，其制度的效率低；相反，交易费用低的国家，其制度的效率高。交易成本的高低还是区分高收入国家与低收入国家的重要标志，每笔交易需要较少成本的国家是高收入国家，而每笔交易需要较高成本的国家是低收入国家。第三世界的贫穷相当程度上就是因为交易费用十分高昂（诺思，2003）。由于经济社会中绝大多数制度安排是由政府供给的，因此，制度的运行成本与政府行为密切相关。政府的制度既可能增加经济社会中的交易费用，阻碍经济增长，也可能降低交易费用、促进经济的长期增长和持久繁荣。

（2）政府与制度的交易成本。有效的制度通过内部和外部两种强制力约束人的行为，内化外部效应，防止交易中的机会主义行为，减少交易结果的不确定性，帮助交易主体形成稳定的预期，减少交易费用。制度不仅规范交易行为，降低交易成本，而且制度也规范交易成本，使交易成本制度化，避免外部不经济。Hodgson （1988）把交易成本分为制度化交易成本和非制度化交易成本。制度化交易成本即搜寻成本、订约成本、监督成本、履约成本、协调成本等。但是，如果制度不合理则可能衍生出额外的交易成本，如时间成本、货币成本等。非制度化交易成本即贿赂成本，这是由于政府官员的设租以及索取回扣等非制度化的交易行为所形成的交易成本。非制度化交易虽然降低了单个交易者的交易成本，但却增加了整个社会的交易成本。制度作为公共产品，其变迁通常需要集体行动，因此，“搭便车”是制度变迁固有问题，自发过程提供的新制度安排的供给将少于最佳供给（林毅夫，1989），这就需要政府弥补制度的供给不足，降低因制度的非均衡带来的经济社会运行成本。市场经济中政府的重要职能就在于提供公平竞争的游戏规则，这些规则的形成，不仅需要政府的强制性制度供给，而且还需要政府对诱致性制度认可与扩展。

制度，一方面提供了一套市场游戏规则，降低了市场交易成本，使得交易成本制度化；另一方面，一些制度也可能对交易形成障碍，增加交易成本。North （1990）指出，一些为降低交易成本而建立的制度，最终却增加了交易成本。从市场经济中重要的产权制度来看，产权制度可以降低交易成本。政府规定经济中的产权结构，产权的效率将导致经济增长、停滞或衰退，政府最终对产权结构的效率负责。但统治者为了自己的利益会修正产权，而由此造成的较高的交易费用会导致普遍的无效产权，出现历史进程中和现在广泛存在不导致经济增长的产权（North ，1981）。因此，为了避免制度增加交易成本，需要通过制衡的政治制度和宪政制度约束政府的权力，保护经济主体的权利，从而形成有效率的制度和经济组织。

3.政府的机会主义与交易成本

（1）政府的机会主义与交易成本。公共选择理论认为，政府官员不是传统理论所假定的公正无私的“道德人”，也是追求自身利益最大化的理性“经济人”，政府官员会本能地追求权力、地位、选票和预算拨款，却未必最大限度地追求社会利益。政府对经济活动的管制会导致各种形式的租金，以及人们为这些租金而展开竞争。在市场经济中，政府管制和许可证越多，政府介入经济活动就越深，在信息不对称情况下，政府官员就会以权力设租，寻租便会产生。Luard （1984）指出，政府有自己的立场和利益，政府的政策目标，经常都只是反映优势的利益集团的想法与利益。企业为了掌握市场和资源，常利用各种方式，如游说、捐款，甚至走后门获取政府的政策回馈。特别是，当政府规模过大，对经济干预过多，对政府官员又缺乏有效的约束时，极易导致普遍的寻租，增加社会的交易成本。寻租是一种非生产性活动，由寻租所引起的成本是一种非制度化交易成本，从对整个社会福利的贡献来说是一种非合意行为，造成了资源浪费。寻租行为可以降低单个交易者的交易成本，但普遍的寻租却会造成无序竞争，增加社会的交易成本总量，降低经济的运行效率。

（2）宪政是抑制政府机会主义的根本措施。我们认为，抑制政府官员的机会主义行为，并不能指望官员的自我觉悟来实现。这也不符合公共选择理论的基本假定。Streeten（1992）指出，寻租行为是政治现象特有的，降低寻租行为的惟一方法是限制政府的行动。而要限制政府的行动，宪政是抑制政府官员机会主义的根本措施。另一方面，限制政府规模，建立有限（Limited ）的政府，特别是在政治制度尚不能有效遏止寻租与腐败的情况下，是降低政府行政成本和经济运行成本的有效途径。一般说来，政府规模越大，越容易造成政府的“越位”和对经济的过度干预，增加经济运行成本；政府规模越小，对经济的干预越少，经济运行成本也就越低。小政府可以避免对经济的过度干预（当然，小政府并不意味着政府无所作为），减少许可证发放和管制，充分发挥市场的作用，降低市场准入门槛，客观上可以抑制官员的机会主义。

二、温州模式中的政府与交易成本

1.温州模式发展初期的政府

温州模式属于Hayek 意义上的自发秩序，但这并不意味着在自发秩序中，政府就没有或无须发挥作用。温州模式发展初期，地方政府的作用在于促进和辅助这种自发秩序的型构。温州政府不是简单的“无为而治”，而是通过保护产权、提供公共产品等方面的“有所作为”，来降低经济发展中的交易成本；另一方面，地方政府对经济的弱的控制形成的“无为”，客观上又降低了因过度干预形成的交易成本，温州民营经济也因此获得了发展。

（1）保护私有产权，降低交易成本，促进有效率的经济组织形成。产权是经济增长的关键。近代西方世界的兴起，正是由于确立了私有产权制度，形成了有效率的经济组织。有效率的组织需要在制度上做出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动（North and Thomas，1973）。温州模式的兴起与发展正是在地方政府的辅助下，形成了有效率的所有权（蒋伏心等，2001）。①20世纪80年代初期，温州的家庭工业得到很大发展，涌现出一大批具有一定生产经营规模的“专业户”和“重点户”。但是，在当时的意识形态压力下，个体私营业主心有余悸，温州政府及时下发了《关于我市发展农村专业户、重点户情况报告》（1982）的文件，制定了扶持“两户”（即“专业户”和“重点户”）发展的10条规定，鼓励和支持家庭工业的发展，消除个体私营业主的疑虑。另一方面，在传统体制下，家庭工业还面临着银行无户头、产品无牌号等问题。于是，家庭企业便采取“挂户经营”的方式，即通过挂靠集体企业来谋求生存和发展。被挂企业对家庭企业提供“三借”（即出借介绍信、合同书、银行账户），“四代”（即代开统一发票、代为计账、代征国家税款、代交集体提留），家庭企业则可以获得集体经济性质的“身份”，减轻所有制的歧视压力。为了保护和促进挂户经营家庭企业的发展，政府颁布了《挂户经营税收管理暂行办法》（1985）、《温州市挂户经营管理暂行规定》（1987）等规章，明确挂户经营的法律地位，从而，在事实上有效地保护了私有产权。家庭企业通过挂靠公有企业，戴上所谓的“红帽子”，通过租借旧制度的外壳，减少了在旧体制下生存和发展的交易成本，获得了在旧体制下所不能获得的潜在利润（周春平，2002）。②20世纪80年代中期，挂户经营逐渐消失，家庭企业则以资金、技术、信息、劳动力等生产要素联合起来，通过组建股份合作制，实现企业对要素市场的替代，降低科斯所谓的价格机制运行成本，有利于企业规模的扩大和温州民营经济的发展。针对自发联合的股份合作制组织，温州政府颁布了一系列规章，引导股份合作制向规范化方向发展，并将其界定为“一种新型的合作经济组织”，是“集体经济的组成部分”。在实践中，温州政府并未将股份合作制规制为职工人人持股的企业组织形式（事实表明，人人持股的股份合作制并不是一种有效的组织），而是将业主在2人以上的企业统统纳入股份合作制名下。大批以父子、兄弟、夫妻、亲属、邻里分别持股的企业，均被工商部门注册为集体性质的股份合作制。温州股份合作制实质上是合伙企业（“中国改革与发展报告”专家组，2001）。这不仅使分散的生产要素有可能联合起来，有利于企业规模的扩大和技术进步，而且有效地保护了私有产权，促进了温州私营经济的进一步发展。1987年，温州政府颁布了我国第一个有关私营企业的地方行政性规定——《温州私人企业管理暂行办法》，这标志着温州私人企业有了合法地位。法律对私有产权的清晰界定和严格保护，有利于为经济主体提供一个追求长期利益的稳定预期和重复博弈规则，为温州民营经济的发展奠定了制度基础。

（2）发展专业市场，降低中小企业的市场交易成本。温州模式的一个特点是小商品，大市场。家庭企业规模小，单位交易的交易成本高，面临着产品销售规模不经济的压力。在政府的推动下，20世纪80年代初期，温州形成了十大专业市场（实际上温州专业市场的形成，既有市场的自发生成性，也有政府的推动作用）。专业市场缩短了商品流通半径，节省了交易费用，提高了交易效率，促进了社会分工。家庭企业依托专业市场，通过同类产品的集聚，使无法自行建立营销网络的家庭企业获得需求集聚和信息集聚，降低信息搜寻成本、谈判成本、签约成本、履约成本，带动了温州家庭工业的发展。正是由于专业市场的出现，企业的交易费用下降，不上规模的家庭工业得以生存，从而适应了温州模式发展初期小规模企业的成长。

（3）培育市场中介组织，降低企业的信息成本。中介组织可以降低因分工而导致的交易成本，特别是信息成本。随着社会分工的发展，分工降低了生产成本，提高了效率，但分工越细，交易成本就越大。因此，可以通过发展中介组织，促进经济社会的信息化。市场经济发达国家的优势就是用有效的制度安排和众多的中介组织降低经济活动参与者的交易成本，与降低交易成本有关的第三产业得到很大发展。根据Wallis和North （1986）的估算，1870—1970年间，交易费用占美国国民生产总值的比重从25％增加到45％。缪仁炳和陈志昂（2002）的研究结果也表明，1978—2000年间，交易费用与中国经济增长之间存在高度正相关关系。这意味着随着社会分工的发展，更多的社会资源并没有直接用于生产，而是用于整合和协调不断增加的日益复杂的经济体系。由此，虽然增加了社会交易成本的总量，但单位交易的交易费用下降，交易效率提高，促进了社会分工和经济繁荣。1999年，温州市政府在全国最早以政府令发布了《温州市行业协会管理办法》，并赋予行业协会16项具体职能，为行业协会的健康发展提供了空间。到目前为止，温州已有行业商会、同业公会200家，参加协会的企业占企业总数的70％左右。温州政府并不直接介入企业的运营，而是通过转变职能，权力下移，把由政府承担的部分管理和服务职能让渡给各类行业中介组织，温州的行业协会没有成为“二政府”，从而充分发挥行业组织的作用。在政府的积极支持和引导下，这些行业组织在推进产业发展规划、行业自律、维护行业权益、推进协税护税、参政议政，协调企业间、行业间、企业与政府间的关系，协助政府进行监督管理等方面发挥了重要作用，有效地降低了民营企业的市场交易费用。

（4）建立“信誉温州”，内化外部效应，降低市场交易费用。市场经济发展初期，温州的诚信机制普遍缺失，经济主体的趋利行为造成很大的外部效应，温州私营企业因此陷入了“囚徒困境”，制假售假成了企业的优势策略。以生产低压电器著称的柳市，产品质量和安全性能曾一度很差，国家规定低压电器生产必须取得许可证，而柳市有证企业不到1％，有证产品不到0.1％，并且无证产品都是不合格产品。市场经济是信用经济。一个人们相互不信任或相互欺诈的社会，必然耗费大量的资源用于界定和实施契约（诺思，2003）。由此，温州政府及时提出了建立“信誉温州”和“品牌温州”的口号，通过强制性制度供给弥补了市场失灵。1992年，温州政府提出以质量和品牌为核心的二次创业战略目标，引导企业树立质量意识。1994年5月9日，温州举行“质量立市”大会，制定“质量立市358工程”，颁布《温州市质量立市实施办法》，规定政府与企业在质量立市中的责任与义务，将政府与企业的行为纳入法制框架，为建立“信誉温州”奠定了制度基础。通过政府的“有形之手”，以及私营业主在交易中的试错与重复博弈，温州基本形成了有利于私营企业发展的道德秩序和诚信机制，产品质量大大提高。

2.温州模式发展中面临的新问题

（1）制度创新不足，投资环境优势相对丧失。改革初期，中央政府对温州投资较少，政府对经济的控制因此较弱，而制度创新的空间则比较大，特别是在微观层次上的制度创新，民营经济也因此获得了很大发展。但是，随着市场经济体制的逐渐确立，温州由“制度差”形成的先发优势正逐步消失。正是由于制度创新不足，温州的投资环境已不能满足民营经济进一步发展的需要，企业外迁，资本外流，经济增长趋缓。资料显示，1998—2001年底，温州累计在外投资1050亿元，而2004年温州实际利用外资仅为2.09亿美元（对温州来说是历史新高），而江苏的苏州2004年实际利用外资则达95亿美元。投资环境相对优势丧失是温州民营企业外迁和资本外流的重要原因。温州经济发展正面临着由于发展环境相对恶化，形成的外部交易成本约束，主要表现为：科技相对落后，技术工人缺乏，融资成本偏高，信息相对匮乏，交通、水电、通信、土地等基础设施使用成本提高，以及政府行政的低效率等。进入20世纪90年代后，温州制度创新缓慢的原因在于，浅层次上的制度创新空间已经越来越少，而深层次上的制度创新仍面临着社会制度的大环境约束，温州地方政府无法获得这些制度的创新空间。张仁寿（2004）指出，20世纪90年代中后期，温州经济发展最缺的已不是“私人产品”，而是“公共产品”的供给，最需要的不是微观领域的改革，而是宏观经济管理体制的创新。而对温州发展十分重要的公共产品供给和宏观经济管理体制改革是无法主要依靠自发的民间力量解决的，而是需要政府的积极主动推动。然而，最近10年，温州政府并未在推动制度创新方面取得改革突破。由此导致，温州民营资本在金融、基础设施、能源等领域的投资步履维艰，这不仅直接增加了民营企业的进入成本（由现行制度衍生的排队成本、时间成本及其他货币成本等交易成本）；而且，由于这些部门和产业发展滞后，政府投入又显不足，温州经济发展的环境提升缓慢，也间接地增加了市场交易成本。从温州的金融发展来看，民间私人借贷虽然量大，但利率高，风险大，增加了民营企业的融资成本和风险。

（2）政府行政低效率与政府官员的机会主义增加了市场交易成本。温州发展初期，由于诸多原因，国家投入很少，公有制经济基础比较薄弱，导致地方政府对经济的弱控制，政府的经济职能因此表现得比较“软”（解力平，1989），客观上减少了因政府的过度干预形成的交易成本。但是，随着民营经济发展壮大，温州地方政府偏弱的服务功能，以及政府组织的低效能与政府官员的机会主义行为，使得温州的投资环境恶化。由于温州的改革过去主要发生在微观经济领域，政府管理体制和职能转变相对滞后，从而寻租、设租行为和权钱交易普遍存在，增加了非制度化的交易成本；政府办事效率低下，企业的外部交易成本增大（张仁寿，2004）。一方面，政府行政低效率增加了交易成本。温州市政协对温州投资环境调查表明，企业负担重、乱收费和总体环境差是企业发展的突出问题，温州50％以上的外迁企业是由于人为原因所造成的“软环境”缺失；另一方面，史晋川（2004）指出，公共权力与私营经济两者相互渗透，在温州形成了一张区域性的“不可触摸的网”，导致温州区域内产权保护不公，从而阻碍了温州经济社会对外开放和民间资本外流。由此，温州要获得区域竞争优势，不仅要加快政府机构改革，提高政府效能；而且还要强化服务功能，建立服务型政府，增加公共产品供给，为民营经济发展创造良好的投资环境。

三、结论

包括温州在内的长江三角洲地区正处在重要的经济转型期，交易成本因市场发展水平、产业发展水平和区域组织水平等因素变化而变化，政府必须把握其变化趋势，不断调整自身的组织方式和行为方式，降低市场交易成本，提升经济发展水平。

（1）建立适度规模和高效的政府。科学合理地界定企业、政府与市场之间的关系，缩小政府规模，精简政府机构，充分发挥市场对资源配置的基础性作用。完善政府行政体制，提高办事效率。理顺管理体制，减少部门垂直组织层次，增加组织中要素的网络化联系。对现行行政审批制度进行改革，把行政审批、行政强制、行政收费纳入法制轨道，清理行政审批事项，简化审批程序，下放审批权限，减少审批事项，规范审批行为。加快地方政府信息化建设，为经济发展提供集信息发布、网上办理、管理监督于一体的廉价、高效、优质的公共服务，用现代化服务手段实现服务创新。

（2）建立服务型政府。政府要界定和保护产权，为经济主体提供追求长期利益的稳定预期和重复博弈规则。政府要通过提供公共产品、信息服务、游戏规则，以及培育中介组织等措施降低市场交易成本，为经济发展提供一个良好的制度环境。这不仅需要一个新的政府架构，更需要提高政府工作人员的服务意识、服务素质和服务水平。

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蒋伏心，南京师范大学商学院教授，博士生导师；（江苏南京210097）

周春平，扬州大学经济学院讲师，南京师范大学公共管理学院博士研究生。（江苏扬州225009）

来源：《中国工业经济》2005年第6期