提要：中国是一个超级人口大国，同时又是一个资源先天不足的国家，主要资源人均拥有量大大低于世界平均水平。中国不仅先天资源不足，而且资源分布极为不均。当然，中国更是一个现代化的后发国家，外部环境制约远较先发国家（欧美）大。上述种种，注定中国要实现现代化，其发展模式（体制）、发展战略必须不同于先发国、甚至不同于继发国（苏德日）。今日中国，经济总量已居世界第二，各方尤其内部认为中国经济奇迹核心在于政体优越，尤其是政府有力，具体点说是动员能力强。同时，主流也认识到资源环境约束强化已经是新国情，若不能有效化解，可持续发展堪忧，坠入中等陷阱并非杞人忧天。本文分析中国资源环境约束强化，或发展与环境严重失衡之源，并未简单沿袭通常的观点，即惟GDP。本文发现，包括城乡、工农、东西、体脑等基础性问题，从建国迄今虽努力化解，但一直存在，而且出现改革开放以后加剧之状，基尼系数从毛时代的0.2到今天远超安全线的近0.5，是集中的体现。上述几组国是级矛盾的长期化的背后，是我们自近代以来170多年，特别是人民共和国60多年来，还未削弱、消除特权的生产关系，即城乡、工农、东西、体脑等方面的由自然、历史形成的不平等，并且新设立的各种制度安排实质上强化了上述不平等，其突出表现在未建立统一的中央财权，以及集中财权下的国民财政支出均等化，迫使或激励各地、尤贫落之地各自为战，建立全能型工业化、城市化，形成广泛的浪费型重复建设、低规模经济结构、无计划开发、乱开发，既迅速导致资源环境约束强化，又进一步加剧加深城乡、贫富、地区、行业差距，影响社会稳定。如何纠偏？

一是要通过建立公共财政的核心支柱—国家财政支出均等化，创造公平的发展条件、发展机会，约束、削弱、改变以往很大程度上受非均等化激励的各地方的重复建设、全能结构、乱挖乱找乱开发现象。二是要通过体制改革、财政均等化等扶持社团（行业）自治、地方（社区）自治，建立市场化的关键主体、社会化的基本组织，弥补国家治理体系治理能力现代化的短板，在包括资源环境等在内，真正实现多元共治。三是要制订全国国土综合开发与保护规划，通过水的渠化运河化、填海造地等，一扩大耕地，二降低大宗物资和商品的运输能耗与费用，三沿水线、海岸线集约布局城市化走廊、工业化走廊，沿岩石型深水良港布局重化工，通过自然条件的改善，分别将面污染缩小为线污染，将线污染缩小为点污染，通过集中治理，降低治理难度与成本。四是要通过改革，建立现代型资源环境行政体制，科学有效地推进环境管理的现代化。

一、中国资源环境问题第一层面的原因：资源先天不足，又无有计划开发

与多数对于中国环境问题之源的分析或观点聚焦于制度或体制不同，本文认为，首先得看到并承认，现阶段环境恶化的基础原因、ABC式的初级问题，是先天资源不足。

（一）人均资源少

水和土地，是两大最基本也是最基础性的生产、生活资源，而对于中国都是稀缺的。

水。中国是一个干旱缺水严重的国家。淡水资源总量为28000亿立方米，占全球水资源的6％，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2200立方米，仅为世界平均水平的1／4、美国的1／5，在世界上名列121位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。因为降水少、存水少，按照联合国防治荒漠化公约的定义，中国的荒漠旱地面积为331万平方公里，约占中国国土面积的三分之一。其中，荒漠化土地分布在18个省市区的498个县，共计约1.04亿人口，人口的密度大概是29.34％。荒漠化土地的面积，占旱地的总面积约75.6％。因为降水少，华北平原长年地下水超采，华北平原已经成为世界上最大的“漏斗区”。其中最大的一个漏斗面积达8800多平方公里，大约是北京市市区面积的12倍。同样，因为少水及降水不均，全国水土流失面积仍达295万平方公里，占国土面积的30.7%。水对生产生活具有很大稀释性，少水，水的稀释能力大大降低，加剧了水污染。首先是地表水水质污染较重，湖泊（水库）富营养化问题突出，主要水污染物化学耗氧量(COD)和氨氮排放总量居世界第一，超过环境容量近90%。全国流经城市的河流中，70%的江河水系受到污染，75%以上的湖泊出现了富营养化问题。其次是地下水水质逐步变差，2011、2012、2013年较差和极差级水占比分别为55%、57%、60%。第三是部分地区饮用水水源地水质安全受到严重威胁，环保重点城市集中式饮用水水源地中有近10%不达标。第四是海洋环境污染和生态破坏严重。

土地。中国人均占有的土地面积只有世界人均数的29%，是澳大利亚、加拿大、俄罗斯、美国人均土地的1.8%、2.4%、7.0%和21.0%。人均占有的耕地、草地、林地分别是世界人均占有量的33%、42%和26%。其中，人均耕地仅有1.43亩。为了生存，为了改善生活品质，耕地不够怎么办？通常必然是多用化肥、农药在单位面积上，中国化肥的使用量是国际公认安全上限的1.93倍，是美欧的四倍左右。化肥污染引起的环境问题主要有：河川、湖泊、内海的富营养化；土壤受到污染，土壤物理性质恶化；食品、饲料和饮用水中有毒成分增加；大气中氮氧化物含量增加，是雾霾的重要来源。某种程度可以认为，严重依赖化肥、农药、农膜的化工农业已经是造成中国面源污染的第一大因素。与此同时，有统计称，中国农产品进口量已经相当于七亿亩耕地，虽然这能减少环境污染与资源消耗，但粮食等安全问题或风险越来越大。还有，为扩张耕地，出现侵占草场现象，草场少了放牧就少，导致中国自产的牛羊肉比国际高2倍多。

（二）分布不均

自然环境资源的空间分布状况不同，很大程度上决定了不同地区资源承载力、环境容量的差异。中国地域广阔，东西、南北各有五六千公里。地形，东中西三个台阶。南北大，纬度大，东西大，经度大，降水量差异巨大。因此，中国在资源环境的自然生产力方面存在明显的甚至巨大的空间差异。自古以来，中国东南地狭人稠、西北地广人稀似乎早成事实，但没有人加以理论化。1935年，人口地理学家胡焕庸发现从黑龙江瑷珲到云南腾冲可以画出一条人口密度分界线，线东南占有全国36%土地供养了全国96%的人口，线西北占有64%土地供养4%人口，其中人口最的是东南沿海，又以长江三角洲为最稠密。同时，胡焕庸线也是与400毫米等降水量线几乎重合的自然地理界限，是区分中国半湿润区和半干旱区的分界线，线西北年降水量不足400毫米，自然生产力低下，社会经济活动的强度十分有限，线东南降水相对充沛，自然生产力较高。近年，有学者运用地理信息系统技术，表明中国人居环境指数整体呈现由东南沿海向西北内陆递减趋势，人居环境适宜地区约占国土面积45%，人口占95%。

这种自然不均中，尤其重要的是水资源的时空分布不均。中国属于季风气候，水资源时空分布不均匀，南北自然环境差异大。其中，长江流域及其以南地区，水资源约占全国水资源总量的80%，但耕地面积只为全国的36%左右；黄、淮、海流域，水资源只有全国的8%,而耕地则占全国的40%。从时间分配来看，中国大部分地区冬春少雨，夏、秋雨量充沛，降水大都集中在5～9月，占全年雨量的70%以上，且多暴雨。在可开发利用的水力资源中，大多分布在西南地区，全国水力资源技术可开发量最丰富的三省（区）是四川、西藏、云南，其技术可开发量装机容量分别为12004万千瓦、11000.4万千瓦和10193.9万千瓦，分别占全国技术可开发量的22%、20%和19%。

能源方面，煤炭探明储量将近80%分布于中国北方（其中64%集中于华北地区），10%在西南地区，而江南8省只占2%；石油探明储量98%在北方；天然气探明储量有限，67%在四川；水力资源西南、西北、中南3大地区占90%,其余10%分布于东北、华北、华东地区。东南部的滇、黔、桂、湘、赣、粤6省具有世界上第1、2位的钨、锡、锑、锌、汞、铅等储量。自然资源分布的不平衡性，对经济发展、人民生活以及交通运输有着重大的影响。如从西部到东部的铁路货车，出来时车皮装着煤等大量的矿石，回去时，常常是空车厢，因为西部人少、消费力弱，这一来一回存在着极大的不经济。

（三）以煤为主的能源结构

在资源稀缺中，由于少油气多煤炭，对于工业化城市化疾进中的中国带来的是硬结构的影响。中国能源结构以煤炭为主，长期在70%左右。电力是中国能源主要使用方式，火力发电占总发电量80%左右，电力用能80%又来源于煤，而中国煤炭含硫量极高，据统计中国废气排放80%左右来源于煤，2014年，中国能源消费总量42.6亿吨标准煤，比上年增长2.2%。煤炭消费量下降2.9%，原油消费量增长5.9%，天然气消费量增长8.6%，电力消费量增长3.8%。煤炭消费量占能源消费总量的66.0%，水电、风电、核电、天然气等清洁能源消费量占能源消费总量的16.9%。全国万元国内生产总值能耗下降4.8%。虽然近年来煤炭消费量在下降，但庞大的总量仍给大气造成了巨大的污染压力，是高排放的主要元凶。

（四）资源先天不足在历史上的影响

人多地少，明清就这样。清康乾盛世，人口从不足1亿速增至4亿。暖湿平原耕作用尽后，就向西，从伏牛山、秦岭东、武当、荆山（三峡），一直往山里走，开垦完一座山，一座山的水土就流失；还是养活不了，就继续往更西部更南部的山区走，山上的土下来，沿着江河流进平原，形成淤积，水灾频繁，并将运行了千年的水运网毁了（典型如黄河不能水运，长江季节性航运。）。于是，被迫筑堤、加高堤坝，年年危险，常常水浸地，导致多的人进山，形成恶性循环。

（五）建国以来没有以国家为单位对水土资源进行有计划开发

对于人多资源少尤其土地稀缺的国家，青水绿水后面往往是有计划的开发。今天中国人到日本去，一看，都称赞日本自然美丽、城市干净。这从哪儿来？二战后，日本有计划地进行国土开发。日本是学西欧，二战后，马歇尔计划，西欧重建中，沿水运线搞。日本就填海造地，因为陆地无大河，出海无三角洲，日本填海很困难，甚至不划算，但它弄了，甚至填到了负80多米，像千叶钢铁基地、关西机场、筑波次都等就是建在填海出来的地上的。

建国迄今，中国是如何应对水土稀缺的？新中国建立后，按理说应考虑暖湿平原，人稠地少条件下，怎么发展工农业，怎么建城市？但60多年过去了，迄今仍未做出一个完整的国土综合开发规划（一般以十年订一次）。虽然解放后不久，中央提出调水五千，开河十万，西北变华北，华北变江南这样的蓝图，但失败了，因为求急要快，不科学。

由于没有设计出一个以人口密度、产业密度为基础的全国综合国土开发与保护规划，某种程度上导致经济社会五年规划和地方规划空间约束力不强及相关的资源环境因素考虑不周。具体的影响主要如下：

一是对国土开发没有综合的计划，尽管近些年出现了主体功能区规划，但它并不是以人口密度为基础的（以人口密度为基础，国土规划必须明确：每年挪出多少人，挪往哪儿，给什么样的优惠政策，空出的地方怎么办？），相对较空较概念。由于没有计划，自然就出现浪费式的遍地乱开发，家家点火、村村冒烟的非集约式工业化，弄到今天，就成了广域的工业面污染。二是没有有计划的国土改造，导致改革前，平地面积没有大的扩张。

二是城市建设非集约化，摊大饼，浪费稀缺的平地资源。

三是没有大规模地进行江河渠化、水运化：一方面，陆地货物运输主要靠公路铁路，成本高，能耗大；一方面，难以沿水运线集中布局工业化走廊城市化走廊，分散的城镇化、工业化造成大规模面污染，治理成本高效果差。

四是未能在大进大出时代，有预见地将重化工业尽量布置在海岸带、岩石型深水良港，依靠海外资源、海风海水及集中生产，将分散的产业面污染线污染集中点污染，有利于规模化治理。

综上，资源稀缺，分布不均，这是不利的先天条件。在这种情况下，照理因发挥主动能动性，通过恰当的发展战略、发展体制、发展机制，特别是合理的国土开发规划，对国土空间进行有计划的开发，改造不利的自然条件，使人口、产业集约化布局，降低分散、过疏带来的高成本低效率。但如上所述，实际上往往是自然地野蛮开发、碎片开发、浪费开发，这是中国陷于资源环境困境的一大原因。

二、中国资源环境问题第二层面的原因：不恰当的政治经济社会制度安排

（一）生产关系不合理

改革开放前，中国的基尼系数仅0.2多点，世界位于最低行列；90年代突破0.4，现在，接近0.5。通常认为，一个社会基尼系数超过0.4，即突破了警戒线，意味着贫富、城乡、工农、地区之间差距过大，生产关系极不合理。其影响，一是加剧社会矛盾，影响社会稳定；二是造成经济发展的诸多弊端，如三驾马车失衡—投资过度、内需过低、出口过重，如重复建设、过剩产能、产业结构调整艰难，如工业化过强、城市化过弱；三是以上之合加剧资源环境困境。

案例：城乡大量空置房。近年，中国经济发展进入城市化主导工业化的阶段。中国城市化的一大特点是盖房造城，甚至可以将城市化与盖房划作等。最近一二十年，城市大约盖了70来亿建筑平米的住房，新旧房子总量超过4亿套，。有多少人在住？无人住问题严重。据国家电网统计，2009年根据电表查寻半年不走字计，全国共有6540万套住房无人居住。这些空置房若按一家一户、一家3口人计，可供2亿人居住。现在城市人口总共城有多少？算上城市的农民，全国城市化率不足40%（户口），按这个，意味着城市5-10年不用盖房。

买房不为住，数量这么多、规模这么大，至少相当大的数量是投资与投机，吃级差地租（东部大城市涨得最多，尤北上广深，如北京一年的级差地租一两千亿）。从造价看，砖头、石灰、沙子、水泥、钢铁、木材这十多年才涨多少，因此，少则数倍多则十余倍的房价上涨，主要是地价在涨。如果按平均每平米5千元地价、造价、每套100平方米计，全国城市空置房总面积等于压了34万亿元的资金，而这些钱原本可用于产业升级，加快工业大国到工业强国吧？也可以让农民工在城市住下来，成为真正的城里人；还可以增加劳动者收入，扩大消费，减少经济对外依赖。再从资源环境角度分析，造这些空置房得消耗多少能源、资源，产生多少污染？

一方面是房子空置，另一方面是，农民进城30多年，却住不下来，挣得钱主要拿回老用于盖房及孩子读书，其中主要用于盖房，全国合起来差不多得有1亿套左右，但这么多的乡村房盖完后一年四季很少有人住，农业的低收入和低生产质量，迫使他们中的绝大多数再度回城打工。这里，按全国农民3亿户、每户一套房计，至少三套中得有一套无人住。这又浪费了多少稀缺的能源、资源？

更深一步考虑，农民不离开乡村，不在城里住下来，成为真正的城里人，而不是民工，农村如何现代化？发达国家农业人口、农村居住人口一般都低于10%，中国现在有8亿农业户口，从中远期看，需要至少3/4转成市民，留下1/4即2亿农民集村并镇，这样的结构，基础设施建设的费用、资源、能耗相对合理。相反，像现在这样大部分人分散住在农村，不可能基础设施全而配套，中国也难以整体现代化？

等量劳动，等量收入，这是现代国家的普遍特征。但中国城市间、城乡间、地区间、贫富间收入的巨大差距，越来越大程度与各城市、各地区、城乡间土地价格的巨大差距有关(像北上广深，市民财富中房产占了大头，成了食利者，背后原因是所在城不向中央交级差地租，房主也不必交房产税)。这么不合理、不正常的现象持续存在，难道不是生产关系出了大问题？而生产关系的不合理，又是由支撑传统等级、特权的不合理的经济、社会、政治制度塑造的，如二元户籍、如不同城市户口的不同含金量、不同福利待遇。

这种不合理的生产关系，既是导致生产力升级艰难的重要原因，也是诱发、加剧资源环境困境的重要原因。

（二）以国家财政均等化为核心的中央集权建不起来及其影响

上述不合理生产关系，很大程度上由缺乏现代中央集权下的过度分权有关。

中国从封建社会到现代社会，从农耕文明到工业文明，从民国到共和国，参照现代化先行国、继发国历史，通常需要先完成一次中央集权，为得是：削弱地方权力，尝试统筹规划、全面布局、宏观协调；建立以财政基数均等化为主要内容的公共财政，给予国民机会公平、资源公平，缩小城乡、东西、大小城市、体脑等方面的权力、利益差距，为新国家、新社会、新国民提供一个基本均等的福利和公平发展的机会。

但是，中国建国后，虽多次经历集权-分权变化，集权的时期远少于分权，实质是分权体制，尤其省权一直很大，很大程度上拥有地方发展主导权。下面按时期加以概述：

建国之初，沿袭根据地模式，一个军占一个省，建政府，是一个块块分权的分散过程。因为统得慢，中央还特意将地方大员调入北京，如将高岗从东北调入，出任计委主任，将邓小平从西南调入，出任财政部长。

1953年，“一五”(1953-1957)开始，中央着手集权。一是集中全国财力，中央集中了全国75%的钱。本来拿了这么多钱，应该搞中央集权，建立起公共财政，但将80%投入工业，而工业中重工又用了80%，主要建了156个大项目，全是高大上，多数是钢铁、材料、机电等与军工相关的，直接隶属于中央部委(条条)，对地方经济、地方工业幅射、拉动小；还有，就是开始建设新北京，高大建筑迅速耸立。这时候，各省由于只有剩下的25%的钱，光够吃饭，无法搞工业、建城市，因此地方干部受不了，对中央意见很大，一片哇哇叫。再加上“一五”重型结构耗资大，撑不住，难以继续搞下去。

1958年，集权转分权，各地开始大跃进。当时的许多高指标实际上不是中央下达的，是地方自己提出的。中国大地，村村冒烟，户户点火，搞大炼钢，没铁矿石，就砸锅，这种低端、分散的工业化，是造成三年自然灾害(1959-1961)的重要原因，也使得计划中的“二五”（1958－1962）搁置，还形成了建国后第一次全国范围的散小工业污染。

1963至1965年，为纠正大跃进，再度集权，统了三年，地方意见更大。

1966年至1976年，文革十年又分权。这个阶段，国家投入主要是大三线。70年代中期，又弄了小三线。三线建设是中国经济史上又一次大规模的工业迁移过程，其规模可与抗战时期的沿海工业内迁相提并论。由于建设地点都太过偏僻，这种建设方式为后来的企业经营发展造成了严重的浪费和不便，但也是中西部地区工业化的重要助推器。除国家外，地方搞“五小工业”，即1970年中央在“四五计划”中要求各省区发展小煤矿、小钢铁厂、小化肥厂、小水泥厂和小机械厂，并决定中央财政拨出专项资金80亿元用于发展地方“五小工业”。由于“五小工业”大多数规模小、技术差，加上无集中、合理布局和规划，耗能大、污染严重，形成第一次真正意义上的全国性工业面源污染(这大约是中国1972年出席斯德哥尔摩第一届联合国人类环境会议及回国重视三废治理的一个背景)。

1976年文革结束，1977年、1978年中央想再度集权，搞洋跃进，提出上一百个大项目。但实际上没能将地方的权收上来，因为地方从以往经历中得出的结论是，中央集权地方没有好结果。

上世纪80年代初，中央地方财政开始分灶吃饭，再度分权。这回干脆一分到底，乡镇企业就是80年代中期以后崛起的(到90年代中期达到高峰)。由于乡镇企业的底子是文革中的“五小工业”，加上数量几十倍、几百倍的迅速扩张，形成改革开放后第一次全国性的工业面源污染。

1994年，为挽救日益削弱的中央财政，进行分税制改革，再次集权。但县以下财政实际破产，迫使中央加大财政转移支付。尽管经过中央财政转移支付后，地方财政支出的比例仍维持原有的70%左右的比例，并且还有所提高，但由于中央财政向地方的转移大多是专项支出，加上经常性支出依据原基数拨给，导致原来富裕的地方因基数高得到的分成与转移也高，而原来较穷的地方因基数低得到的分成与转移也低，结果东部珠三角、长三角和北京发展迅速，更加富裕，中部、西部、东北、西南等地发展艰难，被迫乱开发，资源、环境问题加剧。

从90年代中叶起，全国迅速市场化转向，21世纪初加入世贸、全面融入世界经济，各地竞相展开高速工业化；特别是2005年左右开始，城市建设狂飙。迅速崛起为世界工厂，以及前所未有的造城修路，虽然进口了越来越多的海外资源，但也出口了越来越多的制成品，加上收入迅速提高，消费越来越大，资源能源消耗巨大，环境恶化加剧，资源环境约束强化成为国情。

综上，建国以来，分权是中国政体的基本态势。分权制带来的主要问题(经济、环境方面)是：各地方独自全盘工业化，重复建设，产能过剩，聚集度低，效益差；永远短平快，技术升级慢。其影响，一是资源消耗大，环境污染重；二是依赖廉价劳动力，既不利于民生改善，也影响技能提升，而且一旦工资上涨，企业缺乏竞争力。

（三）人均财政支出非均等化：不公平与中国经济资源环境问题的关系

德日等成功型后发赶超国家的历史表明，要建立现代国家，在其早期，核心要打掉、至少是缩小、削弱各种特权，尤其是地方特权，建立国家公共财政，实现国家财政支出均等化。这是德国莱茵模式、日本东亚模式的一大奥秘，也是这两国突出的国家凝聚力、高社会共识、紧密的官民协商背后的制度安排。

本文假设，中国要从传统的动员体制到现代政体，第一步就必须是人均财政支出基数统一，由中央财政承担。国家财政支出均等化，主要指经常性支出(一般财政支出，或一般预算支出)均等化。经常性支出用于维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经费及社会保障支出。在中国，一般预算支出类别分为以下29类：基本建设支出、企业挖潜发行资金、简易建筑费、地质勘探费、科技三项费用、流动资金、支持农村生产支出、农林气象等部门事业费、工业交通等部门事业费、商业部门事业费、城市维护费、文教事业费、科学事业费、其它部门事业费、抚恤和社会福利救济费、国防支出、行政管理费、武装警察部队支出、公检法支出、政策性补贴支出、债务支出、对外援助支出、支持不发达地区支出、其它支出、总预备费、预算调拨支出、农业综合开发支出、卫生经费、行政事业单位离退经费。

一般性财政支出均等化为什么必要或重要？如在教育、医疗、基础设施等领域，全国按人头实现国家财政支出基数均等化，从而在城乡、东西、大小（城）、脑体等基础国是上缩小因地理、历史等客观、外在因素导致的差距。下面，概括性描述中国财政公共化、财政支出均等化方面的进展情况。

民国时，根本没有统一财政。以中国革命这条线为例，八一起义后，从土地革命战争到抗日战争再到全国解放战争，各根据地的供给标准并未统一，具体情况是，所在地方富，则供给高，若地方穷，供给就差。这种情况带进了城。建国之初，供给好的是三野（华东）、四野（东北），这得益于所占城市之多，之大，就连家属全都拿起了铁饭碗，而进西北的一野，西南的二野，因为穷地，只能低供给。一五时期，中央开始建统一财政，首先是想把供给制统一。再不统一，全国都会出现张子善、刘青山。实际上，只做到了干部工资的统一化、标准化，根本未能建成公共财政统一标准，各地财政支出基数是进城时定的，即解放前高，进城时也定的高，以后也就一直高。

此后近60年，中国体制在经济上是分权体制。经济分权的基础是财政分权，无论是财政包干、分灶吃饭、分税制，都是在各地原有基数上进行的，这导致各地历史欠账太多太高。一方面，国民被城乡、东西、大小城市等区分，拉大了差距，绝大多数地区人民众仅从财政角度看，从未实现按劳分配（等量劳动换取等量产品）实质非公民，国家也非共和。如以近年北京、河北比较为例，像张家口人均财政支出不足千元，保定不到四千，北京郊区八九千元，城区一万五千元。就全国而言，在财政支出差距方面，城乡1到数倍，东西1到数倍，大中小城市各差1到数倍。得益于巨额财政支出，北京居民享受了各种其他地方没有的福利，如相当长时间内公交标价四角，地铁两元，背后是一年的财政交通补贴达200亿。北京，拥有三甲医院近百所，平均25万人一所，而全国是250万人一所。教育、文化、体育方面也是如此，拥有一大批最好的大学中学小学，一大批最好的文化艺术机构和场所，一大批最好的体育场馆和设施。

另一方面，当前财政结构中，预算外资金大，一般支出少，项目支出大，包干包不死，永远自由裁量权，导致跑部进京。这种支出的无根据(不是按人头、面积、资源状况等)，既影响公平，又滋生腐败。

财政开支非均等化直接影响与资源环境问题的关联。

案例一：北京巨资治霾。2014年，北京市长王安顺称，未来五年，北京将投入7500亿清除雾霾。今天的北京实际上几乎没有重化工，不多的制造业用得多是半成品，几乎已经用气、电替代了烧煤，减排用力比相邻的工业、钢铁大省河北轻得多，但河北十三五计划中的大气治理费每年不到千亿。北京哪来这么多钱？中央财政在北京投了许多大项目大工程和各种开发区，大大提升了北京的实力与福利，突出表现是地价飞涨，但各种土地收入归地方的制度安排使得北京从来不向中央交级差地租，这个级差地租一年就有一至两千亿。

案例二：北方艰难的煤改气。为治理大气污染，近年中央向地方推煤改气。但像污染严重的陕晋蒙冀豫鲁等地，不烧煤烧什么，烧气贵，如果企业用煤变用气，十年增长利润都得贴进去。还有环保部门发现各地那么多污染处理厂、设施，不检查不用，为什么？因为排污设备要是全开，光耗电一项，成本得增至少1/4，工业用电多少钱一度？像太湖苏锡常等最富裕的地方，污水处理厂费用省、市、区补贴占总成本最高达90%，但全国又有多少苏锡常。因此可以推定，多数地区，更不用说落后地区，诸多治污设施即使建得起，也用不起。

综上，人均财政支出基数统一，本应一建国就建立，并由中央财政承担，但迄今未成，甚至未提。中央未担责，反迫使地方担责。在此逻辑下，北上广深等大城市，得益于原有特权，以及中央许多产业政策、城市政策、社会政策属于锦上添花型，有意识无意识以京沪广深大城市的需求为导向，不断强化这些大城市的特权。如京津冀计划，其考虑之源，很大程度上是为北京着想。再如，为了奥运蓝、APEC蓝、阅兵蓝，关停周边数省市工厂，损失谁来担？实际上是以穷人补贴富人吧。但想让落后、贫穷地区减缓、降低工业化城市化和开发，根本不可能。因为其他地方目睹了北上广深快速现代化下的繁荣，想模仿，想追赶，只能有什么就挖什么，有什么卖什么，有什么开发什么，中央对之有什么有效的办法？没办法，资源必然加剧消耗，环境必然迅速恶化。

进一步分析，在财政支出非远均等化下，要使新环保法落地，强推环境执法，可能吗？实质上，诸多环境法律的实质是以大都市人的利益和需求作为执法的依据。但只要一天不解决财政支出人均平等，公平执法基本办不到。缺少财政的地方政府怎么可能将它主要财税来源让你执法。

在更根本的方面，财政支出非均等化使得中国的最基础最重要的国是级问题，如城乡、东西、大小城市、脑体等差距，不可能有效缩小，即使从现在开始纠偏，要还清历史欠账少说得几十年，费用巨大（城乡户籍背后的财政支出差距有多大？北京户口与外地户口含金量差多少？拉平得花多大代价？），但民众急盼迅速解决，这方面的矛盾将持续存在并困扰着中国政府。现代化国家，甚至前现代化国家，基层都是自治的。没基层自治，何以建立中央集权？就得靠宗教，靠神权统治。中国没有宗教传统，只能靠公共财政均等化为中心的中央集权。

（四）发展战略不合理

改革之初，作为对改革前反思的一部分结果，中国放弃赶超战略，下重工上轻工，削制造补民生。由于中央下重工和高精尖，大量资金就到了地方，到了民间，于是地方大干快上，遍地短平快，大量乡镇企业的出现，就是在这个时候。地方大开发乱开发过程中，完全不顾环境，乡镇民企上出的东西也比原中央控制的国企制造的东西，浪费资源更多、污染环境更强。于是，只不过十来年，点污染就成了线污染，直到全面污染。这是资源短缺约束，又不想有计划开发的结果。

军工是民用之花。改革开放后，下重上轻过程中由于没有有计划地军转民，军工成了多余，三线扔了，其厂子生产线大多一二十年没活干，等于将建国到改革开放前中国投入最多能力最强的一块废了，多数成了一堆堆的废铜烂铁。这是直到今天我们无法根本摆脱低端制造的一个重要原因。

随着快速地增加民生，消费大上，资源、制造业开始短缺。到了90年代中期，吃老本高消费撑不下去了，被迫改产权，借外债（资）高积累，开始大进口。当时的设想是，市场换技术，实际上几乎没引进多少技术，主要是进口产品和设备。原因很简单，发达国家的高技术并不愿真正给中国，比如，美国不会给中国军事技术，即使是军民两用技术也对中国严控，因此，西方给中国的大量是民用技术中的低端技术或它们淘汰的技术。获得这些技术的中国企业，极难与外企竞争，技术升级艰难。再加上，我们对外企高度开放，独资、参股比例大大弱于相邻的日韩。因此，在中国的外企大到一定程度，必然形成对中国相关行业企业的技术控制，他们的企业标准就成了中国的行标。相比以独立自主为主发展成多个世界级制造企业的日韩，我们这个超级大市场，并没有产生多少自己的国际级制造企业。今天，有统计称，除去央企所占垄断市场（以资源能源交通城建等为主），竞争市场主要产业被跨国公司控制，并拿到利润大头。世界工厂，实质是世界车间；中国制造，更多是中国组装。没有技术自主，没有可观利润，产业升级步履蹒跚，这必然影响通过技术升级节能减排的预期。

与资源环境直接相关，各地在争相引进外资过程中，普遍拿低地价低工资低税收吸引人家，环境要求大多放弃，引起大污染。同时，由于没有进行有计划地进口，有计划地走出去弄资源，使得中国进口海外资源时吃了大亏。如铁矿石的长协，是日韩的钢协与澳、巴谈的。我们，多数企业全是抢现货。这方面，也与中国没有真正的行会来协调有很大关联。

十八届三中全会决定，让市场在资源配置中起决定性作用，以及全面体制改革建好政府。在此过程中，政府会退出越来越多的领域，比如1/3希望市场来做，1/3政府与企业、中央与地方合作共管，1/3中央自己做。但现在，中央退出不，不管了，得让市场管、企业管。但市场、企业没有行会自治，必然出现管不了，管不好，这是目前市场乱像重要的体制之源。因为，没有真正的行会自治，企业自律、市场公平秩序就得像以往那样靠政府，但历史证明，这块政府力有所不及，成本与效率不成比例。

上述改革开放后中国制造业的发展模式表明，伊始时上重下轻、无计划的发展，虽然形成了庞大制造能力，但主体企业低技术粗产品，低利润，难升级，能源消耗环境污染长期居高不下，短期二三十年就形成了资源大浪费、环境大污染的局面。而缺乏真正行会协调，企业无序竞争序发展既影响产业升级，又浪费资源破坏环境。

（五）环保自身存在的不足

这方面，各界已经有了许多探讨。本文关注的是，环保口对出自西方的环境保护、可持续发展思想与政策的把握是否恰当。

对于西方发达国家而言，可持续发展理论由它提出，源自表层动机是防止全球资源枯竭和环境崩溃，但深层动机是维系和确保西方优质的生活品质。由于西方发达国家均已完成开发化、工业化、城市化，告别了资源需求持续增长、环境破坏日益扩大的发展阶段，其可持续发展的重点是：在国内，确保科技领先，探索、推广新能源；在国际，力推经济全球化，通过生态资源环境殖民，转嫁相关代价，保障自身资源需求供应的可靠性、保障自身环境的稀缺性。

对于发展中国而言，人口、资源、环境压力大，使其可持续发展步履艰难。更为关键的是，发展中国家正处在开发化、工业化、城市化上升期，即高物质投入的阶段，因此，发展需求、发展动力、发展强度远大于西方发达国家。同样甚为关键的是，多数发展中国家自身的资源、环境基础本就很弱，为了获取发展的资金、技术，加入经济全球化，出口资源、留下了污染。另一不可忽略的方面是，几乎所有发展中国家，从制度到能力，从组织到技术，远较西方发达国家弱，难以有效控制开发中的无序化、无效化，加速了资源、环境困境。因此，对于发展中国家而言，加强国家制度化、法制化、能力化，尤其是加强工业化、城市化中的规划、组织，远比单纯地推行生产、消费的绿化更紧迫、更重要。

相对于这样的需求，环保口存在能力缺陷。以规划为例。现实中，发展规划由发改委制订。以国土为基础，以人口为基数，以产业、城市布局为重点，这样的规划，从一五起，计委及今日的发改委实际上做得并不好，一五规划后没了二五规划，其实表面一五有大问题，否则怎么出不来二五，怎么出来的是三年灾害。改革前的五年计划，一般头三年冒进，回回当决战，资源不住了，就紧缩。改革后，实际上没有真正意义上的长期开发规划，必然导致各地短平快乱开发，以及大浪费大污染。于是，发改委就指责地方、行业盲目开发、重复建设，问题之源是他没有拿出一个比较平衡的开发规划，因此，多数时候忙碌于粗放的调控，不像个计委，倒像个经委。由于规划不当，发改委常常干脆让地方、行业自己摸石头过河。

那么，环保口有无参加规划的能力？当它指责别人不顾资源承载力环境容量过度开发、粗放发展时，有没有分析产生的原因，有没有高度重视资源短缺的基本国情，如果有就应有长期的计划进行有计划地开发。环保口乐道的规划环评要可行，得有一个前提，环保口自己得会开发规划，至少是得了解开发规划，包括如果环境必须动，又得环境效益高，应该怎么动等？如果能拿出这个，就可以与发改、产业、地方博弈、妥协，形成环境与发展平衡的规划。相反，如果环保口只会说不动最好，拿不出必须动如何动的办法和规划，当然不受待见。或者说，环保要是不能和发改委组成联合，想在体制内做成事，可能性不大。

分析其原因，发现，八九十年代派出大量人员到海外到国际组织学环保。这些人回来后，成为中国环保精英，他们的认知很大程度上奠定了今日环保的基础和结果。但这些人，学得是环保，不是开发和规划。因此本质是不干体，无法对经济社会进行规划。但作为发展阶段的中国，如果不开发，现实中一天都维持不了。因此，只能说当前的发展方式是粗放的，但更好的办法是什么，根本说不出来。结果，像治理太湖、滇池等，各自花了上千亿、数面亿，但并未出现根本转变。像这样的治理，属治标不治本，而要治本，环保口自己或与别人一起，得拿出个包括国土、人口、产业、城市、社会、环境等在内的规划，至少是思路与纲要，但实际却是没有。

综上，改革开放以来，中央放弃赶超，发改委放弃中长期东西，中长期东西反成了环保的事，但环保有无开发规划能力，说不清必须开发情形下如何开发对环境好的具体办法，现实就逼着地方政府改变，中央不上地方上；国家不上私人上；本国不上外资上；计划不上无计划上。结果，就是资源环境约束强化的新国情迅速到来。

三、纠正环境与发展失衡、国家市场社会缺乏合作的基本措施

以上分析、论述了造成中国环境与发展失衡的一些因素，其中一些是通常研究所忽视，至少重视不够的，尤其是分权体制、特权结构与发展转型困难、资源环境约束强化的困果关系。认为今天的中国，至少是资源环境这块，以建城泛滥、环境污染为特征，动员体制已经失效，如果不能进行经济经济社会改革，削弱、打破特权/等级，建立以人均财政支出均等化为核心的公共财政，许多事(包括环境在内)处理起来成本大/太人治、难持续/制度化、法治化。

（一）建立公共财政，实现国民财政支出均等化

本文主要立论是，国家南下支出均等化是实现条件公平、机会公平，形成政府与市场、国家与社会合作共治的前提与基础。首先，通过财政一般性支出的均等化，按人头提供和保障均等化的基础的教育、卫生、基础设施，满足作为一个现代中国人的基本权利，缩小在城乡、东西、大小（城）、脑体等基础国是上因地理、历史、政策等原因导致的差距，减弱各地全能工业化、遍地造城的冲动。

（二）建立基层（社区）自治，修正政府失灵

政府不管，社会管。传统体制到现代体制第一步，基层自治。现代国家，基层都是自治的。基层是普通人生活、工作所在，整天发生和面对的是无数的小事，要靠现在这样的动员体制/举国体制，既不经济，也不积极，动作大，成效低。

本文中的社区自治是指省以上中央垂直管理(至多市)，县以下(也可包括市)实行自治，即当地百姓实行自我、自主管理，这是社会主体。社区自治，我们是有历史传统的，即古代的乡村自治、乡绅自治。

中长期目标，县市区都应是居民自治，自己的事自己管，自己对自己负责。中央可腾出精力、人力、财力从事平衡，比如20年间完成县市平衡，再20年完成省的平衡。具体的构想是：以城市为例，一个自治社区，理想者10万人，最多不超过30万。空间，理想者10平方公里。即，一平方公里1-2万人，下辖10个街道。

如果取中数，一个街道2万人，1平方公里，下辖10个居委会，1个派出所。社区自治的参与者，按一个社区志愿者10%计，即2千人，分成做事的、搞钱的、弄宣传的三大块，每块数百人。

在社区自治开始之年，中央可按人均3000元下拨财政经费，作为社区自治的基础。居民除了自己做外，可将其中的部分委托给上级政府或第三方。同理，自治社团成立时，中央财政也应支持。其中的道理，不作细论。而这点钱，对于2014年财政收入超14万亿，每年三公消费近万亿的国力讲，并不多，完全有可能支付。

社区自治，不仅得建组织，实现自主管理。同时为纠偏现有千城一面，不按人头、环境容量建成的城市、房地产得推倒一半，比如按两万人一平方公里一个街道分布，分8-10个居民小区（类似居委会），每个小区十个楼，每个小区中间有一两百米的小区共用生活设施（政府出资，配置卫生所等，提供小区公共服务），每个街道均有幼儿园、中小学、医院。

建立社区自治，政府除了财政均等化，还需给予民众公民权利，并帮助推进基层居民、村民自我组织、自我选举、自我治理。经过一阵子，应研究县镇官员由基层普选。从国际经验看，县以下自治共生共融动力增强，就能使地方形成以居民为主体推进节约资源保护环境的行为。

另外，中远期，中央应直管到省，削弱省一级权力(尤其是财政权力)。

（三）建立社团（行会）自治，修正市场失灵

相对于基地自治，作为农耕文明领先者，历史上没有西方式的行会组织。这块是我们的弱点，也是产业升级、市场有序的重点。

自治社团的体系，可分五层。第一层，负责、参与国是，尤其是立宪与修宪，为集团、为自己争取宪法中的地位、改善在国家的关系。这一层的自治社团大致有七个：军工、重化工、机电、汽车行会；西部、农村组织；资方组织（商会）；劳方组织（工会）；生产者组织；消费者组织。

第二层，负责立法，即设计政策和体制。这一层的社团大约50个，由第一层的每一个社团分别下辖七个社团。

第三层，负责规划，包括结构、布局、技术经济政策、组织体制等设计，主要为解决下面第四、第五层组织的需求。这一层的社团大约400个。设置理由同上。

第四层，负责解决供求，包括生产总量、产能组织、年度成本、价格。以价格为例，谈判、协商的目标是，国家牌价占30%，行业自治价占50%，市场自由价不超过20%。这一层的社团按照行业、领域，大约3000个。

第五层，负责制定和执行标准，主要涉及质量和成本。具体标准，按由低到高分成国家标准、行业标准和世界标准。其中，行业标准是核心，由该行业主导企业协商制定，瞄着跨国公司的世界标准，既获得适当利润，又减少竞争者。国标是最低标准，违规者由国家规制。主要行业标准的变化，一般是1-2年一次，每一次变化，就是向世标前进一步。这一层社团的数量，根据现行世界50万种商品，中国有近2万种潜在冲击世标、并与民生国力密切相关，因此这一层可设置社团20000个，并据发展而逐渐增加。

在以上五层自治社团中，越往下，越是基础。从基础向上，层层谈，步步协商。过程中，主要步骤，均至少涉及企业（社区）、专家、政府三方，其中，企业（社区）重在利益协商，专家提供知识背景和建议，政府监管。

（四）制订全国综合国土开发规划

全国国土综合开发规划时间跨度至少十年。与资源环境相关者，按十年或二十年的周期规划计。第一个十年规划的重点建议结合南水北调中线西线，推进农业成片化，工业走廊化、都市带化，实现产业集中化、技术合理化、基建配套为重点，改变、扭转碎片开发、分散工业化带来的产业低技术、资源能源高消耗、环境面污染格局与趋势，基本解决农业、工业面污染。第二个十年规划的重点建议通过国民国家财政支出均等化，加大公共品供给和社会服务为主，实现国民基本权利，减缓大都市人口过密、小城镇人口过疏格局与趋势，同时基本解决工业线污染和大都市重点环境问题。第三个规划的重点建议以技术创新、文化繁荣、国际合作为主，创建既有国际化大都市、又有特定风情地方村镇的社会，同时基本解决集中工业区（基点）的点污染和所有城镇重点环境问题。

需要强调的是，在国内国际大环境下，即使是全国国土综合开发规划，亦非完全不可变动的死板教条，须根据具体时段具体形势恰当调整、动态发展。但调整过程中，利益相关方应参与其中，博弈中妥协化政策化。

（五）环保行政改革的重点

在可预期的将来，行政管理仍将是国家管理的重点，尤其是环保领域。短期内，环保机构应加大污染治理领域的监管，中长期应更多与资源部门整合。

考虑到中国资源开发与保护与环境的困果关系，考虑到国土综合开发与保护的整体性，中长期的目标是将国土（海洋、气象、地震、地下水等）、水利、环保、林业整合与资源环境部。

下设四大块：一个副部长，负责调查局、监测局，从天到地，从陆地到海洋，主要是信息方面的事务。一个副部长，负责规划局、开发局，主要事务是制订资源环境规划，管理资源开发等。一个副部长，负责环境执法局、资源管理局，主要事务是环境执法、资源产权、使用权方面的经营等。专设一个政务副部长，负责内部协调，负责与外部协商、沟通（对人大、政协、其他部委、地方、行业、国际及社会），下设若干办公室。

综述：本文的逻辑，借鉴了马克思主义方法--生产关系阻碍生产力发展，今天的中国，包括资源环境在内诸问题，与生产关系不合理有关，突出表现为城乡、工农、东西、行业、体脑等基本国是级关系的失衡。背后是国家不仅未能削弱历史形成的特权等级，而且各种政治经济社会文化制度安排进一步固化了特权。这种制度的核心是财政分权，突出表现是国家财政支出非均等化，以及缺乏社团（行会）自治加剧的市场失序，缺乏社区自治加剧的社会无序，缺乏综合国土开发规划的浪费式空间开发。在此分析基础上，汲取继发国德日赶超成功的经验与教训，提出了集中中央财权，完成国民财政支出均等化，建立社区自治、社团自治推进社会自治、市场自治，以及制订国土综合开发与保护规划，实现集约式工业化、城市化，最终达成发展与平衡，国家、市场、社会合作共治之现代化。

杨学军，环保部政研中心法规部主任。