【内容提要】 在当前的基层治理体系中，县级人大常委会实际的运作偏离了其法理地位，行政化色彩日益浓厚。这种偏离导致县级人大常委会与县级人大代表和选民之间权力连接的断裂，缺乏民意的支持使县级人大及其常委会的法定权力进一步虚化，具体体现为党管干部的原则架空了人事权，重大事项决定权沦为事后确认，对“一府两院”的监督权虚置。同时，九十年代以后，县级人大常委会的工作创新和制度改革也只是徒具形式，难以收到实质性的政治效果。总体看来，县级人大制度内部的改革空间和制度潜力已基本释放殆尽，中国基层民主的建设进入一个平台期，要想突破这个发展平台期，使基层民主改革取得实质性的进展，必须从县级人大常委会外部着手，改变基层治理体制的整体政治权力格局。
【关 键 词】基层治理/民主/县级人大常委会
近年来，海内外研究中国地方人大的学者开始提出这样一种观点，即随着中国社会经济基础的变化和政治体制的改革，中国的地方各级人大常委会尤其是省级以下的县市级人大常委会，在地方治理中逐渐掌握了实质性的权力，由以往的“橡皮图章”转变为“钢印”。①他们引用了一系列地方人大常委会述职评议地方“一府两院”的工作，以及否决地方司法机关的工作报告等案例，论证中国的地方人大常委会尤其是县级人大常委会正在经历一个通过制度创新迅速获得实权的转型阶段。而研究者本人通过实地调研却发现，在经历了上世纪八十年代制度的草创时期和九十年代制度的规范化成长期之后，最近十几年县级人大常委会的建设和发展进入了一个平台期。与八九十年代的运作活力与探索热情相比，当前中国县级人大常委会的运作陷入一种僵化的路径依赖之中，这种以形式化、程序化为核心的建设路径不仅制约了县级人大自身的进一步发展，也深刻影响着中国基层治理的民主化进程。
一、基层治理中运作定位的偏离：行政化
按照宪法和相关法律规定，各级人大常委会是各级人大的常设机关，常委会成员由人大选举产生，在闭会期间行使人大的部分职权，对人大负责。因此，人大常委会的法理地位在人民代表大会之下，它只是在闭会期间处理人大事务的一个常设机构。各级人民代表大会都是代议制民主机关，遵循的应该是代议制民主由下而上负责的权力原则，常委会由代表选举产生，代表的权力是常委会合法性的来源，我国宪法和相关组织法的规定也体现了这一基本原则。但是，在政治实践中，县级人大常委会的运作定位逐渐偏离了其法理定位，演化成县级人大的领导机关，常委会的运作呈现浓重的行政化色彩。
这种行政化色彩首先是体现在常委会内部，从法理上讲，常委会成员集体行使职权，各个常委之间是平等的关系。但是在政治实践中，常委会内部已经形成了等级分明的体系。为了贯彻党对人大的领导，县级人大常委会要通过它的党组对同级党委负责，而党委本身是一个等级森严的组织体系，贯彻的是下级服从上级，由下向上负责的行政化逻辑。而人大常委会党组成员与常委会主任之间高度重合，除了一两名民主党派或者无党派的副主任之外，其他的常委会副主任基本上都是人大常委会党组的成员。而在贯彻党的领导的原则之下，人大常委会的主要决策权是由人大常委会党组行使的，人大常委会党组才是县级人大的核心领导力量。因此，当前中国县级人大常委会内部，形成了一个类似于党委和政府的行政化的组织体系，即人大常委会党组、人大常委会主任和副主任、普通常委这样三个层级。
其次是在人大常委会和代表之间、县级人大与乡镇人大之间也体现出类似于命令服从式的行政化色彩。在县级人大常委会的实际运作中，一般是常委会党组决定常委会的工作日程以及其他重要事项的决策，各个专业工作委员会去细化具体的工作内容，各个街道人大工作室和乡镇人大负责召集本区域内的代表配合视察、调研、评议等活动。与各个街道办事处的人大工作室不同，乡镇人大本应是一级独立的人民代表大会，而不是县区级人大常委会的派出机构，但实践中乡镇人大与乡镇政府对待县级政府一样，将县区级人大看作是“上级领导”，将自己定位为执行县级人大常委会命令任务的派出机关。“我们乡镇人大很少单独组织代表活动，都是上级人大常委会安排了什么活动，需要我们这个乡镇配合，我们就按照上面的指示去安排代表参加，实际上和街道人大工作室没有实质性区别。”②各位参加活动的常委和普通代表也是将其履职的活动看作是完成人大常委会领导的交办任务，按照常委会的要求走程序，看项目，提交意见和材料。
这样的运作逻辑和组织原则，其实是与县级人大作为代议制民主机关的基本运作逻辑相违背的。按照法理，代表是人大运作的主体，尤其是县乡级的人大，其代表是选民直接选举产生的，其代表性是县级人大权力合法性的来源。代表应当是县级人大行使职权的主体，人大全年的工作内容应该由代表的主动工作构成，至少是由代表提出需要调研和视察的主题、质询的部门和个人等等，而不是由常委会作为领导机关分派任务下去给代表完成。这种现实中的定位扭曲不仅有悖于法理，也是对人民民主权利的不尊重。这种行政化的运作逻辑一方面妨碍了民众通过代表自下而上的利益表达和民主监督；另一方面，也使得县级人大常委会由于隔断了与县域民众之间的联系，缺乏民意支持其权力合法性，导致县级人大常委会在面对地方党委和“一府两院”时其权力的虚化和职权的虚置。
二、法定权力的虚化
县级人大由于没有立法权，所以其基本的职权可以分为三项，即监督权、重大事项决定权和人事任免权。在人大闭会期间，这三项职权都是由县级人大常委会行使的。但是，当前中国县级人大常委会的运作现实则是空有职权，却无实效，三项基本的权力都处于虚置的状态。
(一)党管干部原则架空人事权
首先就人事权来说，党管干部的原则架空了县级人大的人事任免权。虽然法律上明确规定，“一府两院”和政府主要部门的领导人都由同级人大及其常委会任命，但是实践中的做法依旧是同级党委组织部门掌握考核和任命干部的实权，由组织部门将干部任免的决定提交同级人大及其常委会，人大全体会议或者常委会则保证通过。所谓人大常委会的人事权，不过是对组织部门的任命意志进行确认，通过法定程序使其上升为国家意志，获得形式上的合法性。在整个人事任免的过程中，从候选人酝酿到最终确定，直至提交人大常委会表决，人大常委会都是无法对人事安排方案施加实质性影响的。“我们一般不会对组织部门提出的人选表示异议，对于候选人的各个方面的审查有纪检部门和司法部门把关，他们都没发现什么实质性的问题，人大又有什么好说的？”③
在政治实践中，大部分常委在表决人事任免安排时都会对组织的安排方案直接投赞成票，而对于安排任命的干部，大部分普通常委并不了解，有些可能都不认识其人。在实际政治生活中，县级党委在比较重要的人事安排上，可能会事先征求人大常委会主任的意见，听取他对人事安排的建议。但是这种做法并非固定的政治惯例，与人大常委会主任个人的权力资源和他与书记的私交有很大关系。而且人大常委会主任的意见也只是参考，不仅他个人的意志无法代表常委会的意志，而且其个人意见对人事安排的影响也不是制度性和实质性的。
(二)先斩后奏的重大事项决定权
众所周知，县域治理中的重大事项都是由同级党委掌握决策权，政府也只是县级党委决策的执行者。当前县级人大常委会行使重大事项决定权的主要方式是对重大决策的提案进行审议表决，形成具有法律效力的决议、决定。能够获得通过的提案基本上都是政府及其部门提出的，也有少数代表的提案能够成为议案，但是这些能够成为议案的代表提案，也几乎都是事先与政府部门进行沟通协商的。“在准备提案草案的阶段，我会做很多前期工作，跟县委的领导沟通，了解今年县委的工作重点是什么，想要抓哪一块的工作，相关方面的领导们希望这个方案如何执行。”④
对于政府提交给人大常委会的重大事项决策方案，多年来几乎没有发生一个县级人大常委会不予通过的实例。对于这种现象，很多人大工作者都表示，既然政府提交到人大常委会上来审议，证明这个决策书记已经拍板，县委常委会已经通过的决议，人大常委会怎么可能否决？还有很多重大事项的决议，在提交人大常委会之前，该项方案的内容就已经开始实施了，有些工程已经开始前期的工作，政府部门才提交给人大常委会审议表决，还有一些项目根本没有通过人大常委会表决通过就已经实施了。
(三)虚置的监督权
按照法律规定，县级人大常委会行使监督权的基本形式包括三种：一是听取和审议“一府两院”的工作报告，这是人大及其常委会监督工作的基本形式。人大会议听取和审议“一府两院”的全面的工作报告并通过相应的决议，人大常委会听取和审议“一府两院”某一方面的专项工作报告。二是审查和批准政府的财政预算。三是对法律、法规的实施情况进行检查。人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查，督促解决法律、法规实施中存在的问题和改进执法工作。此外，针对不了解或者需要问责事项的询问和质询；特定问题调查，提出报告；罢免、审议和决定撤职案，对违法乱纪或者不称职的有关国家机关工作人员令其去职；受理公民、法人或者其他组织对有关国家机关及其工作人员违法失职行为的申诉、控告和检举，也是县级人大常委会行使监督权的法定形式。
在当前县级人大常委会的实际运作中，所谓听取和审议“一府两院”的专项工作报告，基本是只有听取而并无审查。一般都是在常委会召开之前的一周召开人大主任会议，“一府两院”的负责人在主任会议上宣读打算提交常委会审议的报告草案，主任会议对报告提出一些意见，这些意见基本都是遣词造句、内容安排方面的问题，不会对报告所提及的具体工作内容提出质疑。然后“一府两院”的相关负责人会按照人大常委会主任会议的修改意见对报告内容进行整改，以保证在常委会上能够一次通过。在正式的县级人大常委会上，被召集开会的普通常委也将通过“一府两院”的工作报告看作是例行公事，相关工作报告基本上每次均能毫无悬念地以全票赞成通过。
至于审查和批准政府的财政预算，在实际中的操作情况也是类似。“财政局所做的财政预算报告，里面具体的数字我们人大是无法查证的，这些专业的内容都是审计局提供的。退一步说，即便人大常委会审计发现政府的财政预算决算报告中数字有水分，财政局长会让你找县委书记去问责。因为实际上这些财政报告中的数字都是财政局长征求过书记的意见才最终确定的，经济增长百分比，收入多少等等，牵涉到书记的政绩数字，财政局长一个人是不可能做主的。但是我们人大常委会不具备问责党委书记的能力，所以对财政预算报告的监督是不可能较真的。”⑤
至于质询权，自八十年代设立县级人大常委会以来，全国尚无县级人大及其常委会行使质询权的事例。而县级人大常委会罢免、撤职“一府两院”工作人员的情况虽有发生，但是均是在该工作人员被纪检部门审查处分的情况下，按照党委组织部门的安排，由其工作单位向人大常委会提交罢免或者撤销其职务的动议，常委会开会表决而已。除此之外就是受理公民的申诉、控告和检举，这项职权在人大常委会的实际运作中被归入信访受理，由县级人大常委会负责信访事项的工作人员接待，按照信访的逻辑处理，采取转信、交办、催办和督办这四种方式，完全沦为信访体系的工作，脱离了人民代表大会民主监督权力的范畴。这些检举和控告，跟大多数信访案件一样，逐渐在各个部门的推诿拖延中消失殆尽。
三、制度完备与工作创新的实质：形式化
八十年代初期，中央在恢复县级人大的同时做出了设立地方各级人大常委会的决议，主要目的就是通过常设机构来建立起对“一府两院”的日常监督。地方各级人大常委会设立之后，也在实践中摸索了很多对政府部门和司法机关进行监督的工作方法。“这些工作创新中，明确地起源于县级人大，而且又被广泛采用的两种方式，就是所谓的两评和两制。”⑥两评，就是代表评议和述职评议。所谓代表评议，“就是在人民代表大会闭会期间，由常委会组织人大代表对本级人民政府及其所属部门、人民法院和人民检察院的以及本行政区域内依法具有行政管理职能的其他工作部门的执法和工作情况进行评议；”⑦所谓述职评议，“是指人大常委会要求由人民代表大会及其常委会选举和任命的‘一府两院’组成人员，包括人民政府组成人员、人民法院院长和副院长、人民检察院检察长和副检察长等人员向自己做述职报告的一种监督活动。”⑧所谓两制，包括对行政部门的执法责任制和对司法机关的错案追究制。
述职评议和民主评议的规定，意味着每年政府首长及其主要部门的负责人以及司法机关的负责人要向人大常委会做述职报告，而责任追究制则意味着人大对政府执法部门和司法部门问责的权力。因此，这些制度创新使得海内外很多学者都认为地方人大尤其是县级人大的制度改革取得了突破性进展。但是，他们很少真正去探究这些制度建立之后，在实践中是如何实施的，其真实的效果又是怎样的。
就两评当中最为引人注目的述职评议来讲，许多研究者的实证研究结果都显示，在全国普遍开展的县级人大常委会对“一府两院”的述职评议当中，没有一个评议结果是不合格的，几乎清一色的全部都是优秀。这样的评议结果是怎么得来的呢？研究者本人的田野调查发现，真实的评议操作流程一般都是人大常委会主任通知“一府两院”的相关负责人，准备好述职的报告草案先提交给人大。人大常委会召开主任会议审议相关部门提交的述职报告草案，提出修改意见，把意见反馈给“一府两院”让其修改。所以，“一府两院”的负责人在常委会上正式述职之前，这份述职报告实际上早已获得了人大常委会主任的一致认可，能够顺利通过常委会的评议也就是毫无悬念的了。“其实述职评议工作之所以能够开展，都是获得了政府一把手同意的。九十年代第一次实施述职评议工作的时候，时任人大主任的刘主任就提前跟当时的赵区长通气，说我想搞个区长和副区长都做述职报告的评议工作，赵区长表示支持，并且建议把下面政府主要部门也纳入述职评议的范围，以便对他们的工作积极性起一个督促的作用。”⑨
无论是述职评议还是代表评议，基本上都限定于书面审议的形式，常委会和人大代表对部门工作的监督仅限于听取他们的书面报告，然后就报告内容打分或提出改进意见。至于相关部门究竟做了哪些工作，这些工作是怎样开展的等实质性的问题，在评议的过程中都是无从显示的。述职报告的内容也都是从宏观上谈今年该部门取得了哪些成绩，充斥着“进一步完善了社会保障体系”“有力地推动了我市产业结构的优化升级”等大而空泛的语句。述职报告中所提及的工作的缺点和不足，也是类似于“服务意识不强”“规范执法的素质有待进一步提高”这样蜻蜓点水的表面文章。
无论是被评议的部门还是参见评议的人大常委和代表，都将这种评议工作看作是一种形式大于实质的“走程序”。数位引进两评制度的县级人大常委会主任都表示，无论是述职评议还是代表评议政府部门的工作，都是“合作”为主，寓监督于支持之中。“由于宪法、监督法等相关法律法规都没有明确规定如何行使监督权，述职评议和代表评议的办法都是县级人大常委会自己摸索的，程序固定下来之后，咱们人大常委会对‘一府两院’的监督就逐渐规范化了。我们搞这些工作，主要是为了让县级人大的各项工作都能有章可循，有固定的程序，以后工作开展起来更加规范、高效。”⑩
由此可见，有别于外界所认为的这些制度创新赋予了县级人大监督同级政府和司法机关实质性的权力，这种评议工作对于县级人大常委会的建设具有的是另外一个层面的重要意义，那就是工作的规范化和形式上的程序完备。这与一直以来县级人大在我国基层治理中的真实政治地位和基层政治权力配置的格局有关。“主持人大工作是一种艺术，我们和政府都是党委领导下的一套班子，你人大应该是配合支持政府工作，不能搞得关系紧张了。对政府强制性的处分权力是县委掌握的，人大的监督主要是指出政府的不足之处，督促他们把工作做得更好。另一方面，人大也不能完全就当自己是摆设，什么也不做，该做的工作，形式上该有的东西必须有。所以大家都说人大的工作是干多了没意思，不干不好意思，所以干点意思意思，讲的就是这个道理。”(11)
至于涉及具体问责的执法责任制和错案追究制，多年来在县级人大当中少有真正实施的案例。尤其是错案追究制，学术界和实务界对其是否有干扰司法独立的嫌疑一直存在较大的争论，而在真实的政治生活中，县级人大常委会很少会去涉足司法这一非常专业的领域，对政府部门具体的工作内容也很少过问。“案件审判是非常专业的法律问题，县级人大法工委的工作人员很多都是从乡镇提调上来的，并没有足够的专业法律人才，你怎么能够知道某件案子法官审判是否合法？你以什么样的理由去追究法官的责任？司法系统内部都有自己的监督程序，检察院是法定的审判监督机关，还有上级法院的二审、再审等程序，人大常委会一是没有专业知识，无法追究；二是即便懂得法律，也无权插手具体的案件。”(12)
而执法责任追究之所以很难实施，也是与当前中国基层治理的实际政治条件有很大关系。在行政系统内部，专业分工日趋细密，程序日渐复杂繁琐，政府部门内部的工作信息很难为外部的人士所通晓。人大常委会和代表想要追究政府具体的执法责任，除非出现了非常明显的错误和恶劣的后果，否则很难着手。“现在这个时代，政府部门已经不太可能犯一些低级错误让你抓住把柄了，如果真的有重大错误涉及赔偿，一般也都属于行政诉讼的范畴。”随着修改后的《监督法》明确规定人大常委会对“一府两院”的监督应该是一种整体监督，针对具体工作人员追究责任的错案追究制和执法责任制也就进一步失去了法理上的依据，加上缺乏现实政治条件的支持，也就难以避免沦为一纸空文的现实命运。
由此可见，在海内外学者眼中具备突破性意义的县级人大的制度创新，由于缺乏相应的政治体制架构和社会基础的支持，在实践中的效果只是具有程序规范化的意义，并没有实现对“一府两院”切实有效的监督。这些制度创新不是改变了基层治理的实质性权力格局，而只是县级人大常委会权力形式化逻辑的一种延续。
总结
自八十年代初重建县级人大并设立常委会以来，中国的县级人大常委会已经走过了三十几年的发展历程。在这三十几年的发展中，县级人大常委会从缺乏独立的办公场所，发展到地方权力系统中四大班子之一，其组织机构和制度体系的大框架已基本完备。虽然县级人大常委会的建设取得了很大的进步，为中国基层治理的民主化起了很大作用，但是依然无法达到当初彭真委员长提出设立县级人大常委会时所赋予的制度期望，其实际政治地位和效用距离法理规定还有相当大的距离。海外学者所引证的一些地方人大常委会与“一府两院”“叫板”的案例并不具有典型意义。正如著名的人大研究专家欧博文所说的那样，“一些非典型事件被无限放大了”(13)，“有些研究地方人大的学者们有时限于主观臆断，而淡化了大多数代表大会被动受控的事实”。(14)深入实际的政治环境中去考察县级人大常委会的运作就会发现，县级人大常委会的实际政治地位并没有获得实质改变，与上个世纪八九十年代相比，其制度建设实际呈现不进反退的趋势，大多数制度创新流于形式，收效甚微。究其原因，还在于当前基本的政治体制格局没有给地方人大的进一步改革赋予足够的权力空间，县级人大自身的工作方式创新和制度潜力已经释放殆尽，要想使县级人大及其常委会获得实在的代议制民主机关的权力，必须对当前基层治理体制的基本格局进行重大变革，重塑县级人大在基层权力格局中的地位。
注释：
①参见：Young Nam Cho, Local People's Congress in China: Development and Transition, New York: Cambridge University Press., 2008; Ming Xia, The People's Congresses and Governance in China: Toward a Network Mode of Governance, London: Rout ledge, 2007.
②与T县S镇人大主席谈乡镇人大工作，2014年8月12日。
③与T县人大常委会主任谈人事权的行使，2014年8月26日。
④与T县人大代表谈提案转为议案的技巧，2014年7月28日。
⑤与T县人大常委会副主任谈财政监督问题，2014年7月23日。
⑥⑦何俊志：《制度等待利益——中国县级人大制度模式研究》，重庆出版社2005年版，第208、211页。
⑧蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第401页。
⑨与T县人大常委会退休干部谈述职评议的问题，2014年10月19日。
⑩与T县第十一届人大常委会主任谈县级人大的工作创新问题，2014年10月21日。
(11)与T县第十二届人大常委会主任谈县级人大监督一府两院的问题，2014年7月24日。
(12)与T县第十六届人大常委会第一副主任谈错案追究制的实施问题，2014年9月3日。
(13)(14)欧博文：《地方各级人民代表大会与中国治理》，《国外理论动态》2010年第6期。
