胡适日记1934年2月4日写道：“约程沧波（中行）来谈。他谈南京政治，很有意味。他说，我只看见行政上小有进步，政治上危机仍很大，领袖人物多不懂政治，甚可焦虑。”[1]（p312～313）这是一种基于政治学的观点，分别从政治与行政方面而不是将二者混为一谈的泛政治化评论。鉴于多年来人们对抗战前的南京政府的研究与评价，多偏重于政治的一面，而对于行政的一面则相当忽视的状况，笔者觉得应当加强对南京政府的行政进行细致与客观的研究。这样，不仅可以从行政制度和行政管理方面总结国民党南京政府各种行政举措的经验与教训，而且对于有关政治问题的评判将更加充实与全面。所谓“行政上小有进步”，具体是指什么，也有待进一步探讨。本文就是基于上述考虑的一项具体研究。
本文要研究的行政效率研究会是行政院于1934年成立的旨在研究中国行政问题以便推行行政改革、增进行政效率的政府研究机构。它的成立既是当时朝野各方关注行政问题的结果，反过来也对抗战前中国的行政效率运动起到了推波助澜的作用。而且，抗战前南京国民政府出台的一系列行政改革措施与该会都可能存在着程度不同的联系。但是迄今为止，学界对此似乎还没有专门论述（注：笔者检索了中国学术期刊网、中国人民大学报刊复印资料等几种数据库，没有发现关于这个问题的研究论文。解放前萧文哲著的《行政效率研究》中，对中国的行政效率运动有很简略的介绍，见该书第12～13页。“中国的行政效率运动”这一说法也见之于该书。虽然它当时并非如同时推行的“新生活运动”那样冠以明确的“运动”之名，但实际上是可以称之为运动的。）。
一 行政问题成为各方关注的焦点
1867年，英国人白芝浩（W.Bagehot）著《英国宪法论》，从政府各机关的活动方面来研究英国的政制，开启了行政学的研究途径。1885年，美国人威尔逊（W.Wilson）效白芝浩所为著《议会政府》，为美国学者对实际行政方面最先注意的著作。二年后，他发表《行政研究》一文，更具体指明了行政研究的重要与方法。1900年美国政治学家古德诺（F.Goodnow）著《政治与行政》一书，主张政治与行政分离、集中与统一行政权力，将理性主义（Rationalism）、层级节制制度（Hierarchy）、专业精神（Professionalism）视作行政上的理想，目的在于提高行政效率。其后，韦罗壁（W.P.Willoughby）、怀特（L.D.White）等一些美国政治学家继承与发扬了古德诺的思想。这种情况反映了由“权力分配及运用”的政治学研究进入“功能推进与服务”的行政学研究。[2]（p740～741）
对行政及其效率的重视，这是近代积极国家观念的反映。在西洋传统的自由放任主义支配下的政治是崇尚“无为而治”的，“最懒的政府即是最好的政府”。随着自由资本主义进入垄断资本主义阶段，社会矛盾与阶级矛盾日趋尖锐，掌握统治权的政府再也不能像从前一样“自由放任”，必须有所作为。美国从20世纪初开始，纷纷设立各种行政研究机关，研究具体行政问题，推动行政改革，谋求增进行政效率。有人将这种潮流称为“美国之行政效率运动”。[3]（p8）[4]
在中国传统的政治思想中，道教主张无为而治，儒家则以政简刑轻为郅治极则，其理想是垂拱而天下平，对行政没有积极的兴趣，更不会注重效率。民国成立后，受西洋近代政治观念的影响，中国人的国家观念也由消极而趋积极。孙中山认识到在民权发达的国家，多数的政府都是无能的，而民权不发达的国家，政府多是有能的。他认为这种现象是不妥当的，因而发明权能划分的理论以补救之，使政府有充分的能来为人民服务，而人民又有充分的权来节制政府[5]（p12）。对政府“能”的重视，表明三民主义的国家观是积极有为的。南京国民政府承孙中山的遗教，更强调政府“能”的运用与发挥。但在其成立之初，所注意的主要为政策与立法原则，加上各军事实力派之间的争斗，对于政策运用和法律实施的具体行政尚无暇顾及。
中原大战后，南京政府的统治相对趋于稳定，可以以更多的精力来从事建设事业。九一八事变之后，南京政府怵于国难严重，始知非集中力量，加紧物质、精神以至政治、社会的建设，无以自存，于是需要扩张政府的职权与活动。同时，在“围剿”红军的斗争中，蒋介石意识到军事有赖于政治，安民甚于防共，乃提倡“三分军事，七分政治”的策略。然而，中国积习相沿，政治组织散漫废弛，吏治腐败，欲求政治改善，缓和社会阶级矛盾，则非改革政制、澄清吏治，提高行政效率不可。因而对于行政的研究与改造，成为国民党南京政权的迫切要求。
同时，面对国家贫弱，战事连年，内忧外患交迫的局面，许多知识分子为国家的前途而寻找出路，他们发挥各自的专业知识，思考各种社会、政治、经济问题，及其因应解决之道。在美国行政效率运动的示范与影响下，一些留学英美的政治学者在20世纪30年代初，将英美的行政学理论与经验介绍到中国，研究中国的实际行政问题，并提出行政改革的主张或建议。值得注意的是，当时在一些政治学者中流行着近似行政决定论的思想。罗隆基说：“在政治上行政比政体的形式要紧。果然有了好的行政，无论在哪种政体底下，人民总可以得到幸福。反之，倘没有很好的行政，无论在哪种政体底下，人民都是遭殃。在现今的中国，要谈政治，我个人也决定抱这种态度。目前我的座右铭是：‘只问行政，不管主义’。”[6]政治学者张忠绂、陈之迈也有类似的看法。张忠绂说：“我个人以为国不分中外，政治理论不分新旧，政体不分专制、独裁、民主，甚至于苏维埃联邦，若不讲求行政效率，均无异于‘金玉其外而败絮其中’。……专谈政治理论，或专谋改革政体，是无济于事的。我们现时所应当注意的，是行政效率，而不是政治理论。”[7]陈之迈说：“我们今后应该认定行政效率是一切政制的目标及评价的标准，凡促进之者便能邀赞同，凡阻碍之者，只有摈弃。认清了这个目标，了解了行政效率的意义，政制改革便有了准绳”[8]。
因为行政问题成为朝野关注的一个焦点，于是，有关政制改革以及如何提高行政效率的讨论在《大公报》、《益世报》、《东方杂志》、《独立评论》、《政治评论》、《行政效率》、《行政研究》等许多报刊上展开。一些行政研究机构亦纷纷设立，重点研究中国行政问题。当时注意行政研究的机关主要有：行政院的行政效率研究会；中央大学政治系，该系因张汇文、江康黎、王季高等行政学者的加入而趋重行政问题研究，所属的行政研究室，曾在钱端升的领导下，重点研究民国政制史；金陵大学政治系在马博厂教授领导下，“认定建设县政为改进中国政治之基础，故确立主张，从事于中国县政之研究。……并联络国内学者及有地方行政之经验者，研讨中国县政建设方案”[9]；南开大学经济研究所“由农村经济、乡村工业而推及于地方行政”，其地方行政研究在张纯明教授的指导下，先事县政实况调查，进而专题研究，研究的专题有行政组织与效率，施政方法与手段，县司法制度及其与民间公断制的关系，田赋之行政制度及其演进等；[10]燕京大学政治研究部重视吏治研究以及江宁、兰溪实验县、济宁实验区的实地调查与研究；北京大学政治系的行政研究室在政治系主任张忠绂和陶希圣教授指导下，由对清代行政史的研究开始，拟向民国行政研究推进。此外还有中华职业教育社发起组织的上海人事管理学会，中央研究院社会科学研究所特设的行政组，上海交通大学的行政系，天津的市政传习所，京沪路的研究室，广西的行政研究院，等等，均对行政做各有侧重的研究。南京国民政府因势利导，一方面根据实际情况，一方面参酌学者专家的研究与建议，并聘请外国行政专家如英国人沈慕伟（R.G.Somervell）、德国人晏纳克（Wlofgang Jaenrcke）等作为政府行政改革顾问，对行政组织和行政管理进行改革，推出诸如合署办公、行政督察专员制度、县府裁局设科、文书档案管理等多项行政改革措施。1932年6月，行政学专家江康黎就谈到当时行政问题广受重视的情形：“迩年以来，国人对于行政问题的兴趣，日益浓厚；如考试制度的实行，预算制度的采用，行政制度的研讨，均足以证明这种倾向。”[11]
行政的中心问题是行政效率，“近代泰西先进国家，对于行政，均重效率”[12]。因而，当时各方对行政的关注，是将提高行政效率视为行政改革的目标。于是，“行政效率”这一舶来之词忽然喧腾于报刊舆论当中，出现频率极高。南京国民政府在推行一些行政改革措施时，也屡屡标榜以提高行政效率为宗旨。抗战前，各方对提高行政效率的关注，形成了一场颇有声势的“行政效率运动”。
二 行政效率研究会的成立及其活动
在这场行政效率运动中，行政院设立的行政效率研究会在研究与促进行政效率方面具有重要的地位与作用，据称它是抗战前中国研究行政规模最大、最有影响的机关。[13]（p14）
该会自述：“行政效率研究会成立的导线，本与行政院改良公文及其他中央机关行政改良试验有关。我们鉴于这些试验的成绩，认为有成立一个永久机关约同各机关人员及行政专家研究各种行政问题的必要。当时汪院长非常赞同此种意见，各方面亦认为研究会在理论上事实上均有设立之必要。”该会发起者认为：政治为改造中国的最大力量已为国人共识，但“言行政刷新者多注重政策和立法方面，对于运用政策和实施法律的行政机构，反多忽略。中国行政机构及运用方法之缺乏现代科学的精神，而亟须改革，是无疑问的，长此下去，不独任何良好的政策和立法的目的不能达到，政治力量无从表现，而且它本身就成为社会改造底障碍。”然而，“中国行政的刷新，也不是单从欧美搬来的一些文官制度，预算制度所能济事，而有待于将中国的整个行政机构与运用作详细的科学的检视和研究”。[14]基于上述原因，行政院议决设置行政效率研究会筹备处，由内政部次长甘乃光任筹备主任，负责筹备，视筹备处的成绩如何，再决定研究会成立与否。筹备处成立后，积极进行筹备工作。1934年6月14日召开第一次筹备会议，出席者有海军部代表陈训泳次长及其他各部会代表15人，列席有经济委员会顾问政制专家英国人沈慕伟，及筹备处职员十数人。
筹备处的规模甚小，月经费只有一二千元，由行政院拨发，职员由行政院就有关系各机关之主管人员及有专门学识经验者遴选聘任。其进行步骤为暂以中央各机关之行政为限，先分两组研究：（一）组织人事组，（二）文书档案组，由参加筹备会的中央各部会代表自行认定加入一组或两组。由各部会派人一员或二员为专门委员，加入到组织人事组或文书档案组。第一组注意的问题为中央各机关各级公务员职责的实况暨改良意见，由各部会代表报告该部会处务规程及其实施情形，加以分析比较，俾明了各级公务员由部长委员长以至科员的职掌、权限，然后可究其得失，制为改良方案，再经一机关或多机关的试验，如确有成效，则呈请行政院酌量通令各机关施行。第二组除继续以前行政院公文档案改革的研究，对于当时中央各机关所用表册的格式及档案的整理保存亦同样加以注意，先从调查比较着手，然后提出改良意见。
筹备处实际所做的工作主要有以下各项：1.组织建设，设组织人事组和文书档案组，将筹备委员和专门委员分配到各组，并聘请一些会外的学者或行政专家，如张忠绂、蒋廷黻、江康黎、张汇文、张锐、王云五，为专门委员。2.编制、修改、审查有关提案，如奉行政院令研究审查内政教育两部组织国立档案库案、修正行政院及所属各部会档案整理处组织条例草案，提议修正国内出差旅费规则意见案，提议改用卡片使收发文登记合一案。提出或审查的提案还有：行政院直辖各部会官制通则草案；统一行政院各部会职员请假办法案；拟请厘定划一代日之韵目案；制订官俸法，划一公务员俸给案；特种公务员应另订任用法以广仕进案；官职应分别铨叙案；确定事务官性质并订保障法案，等等。这些提案由该会专门委员提出或审查、修订，经筹备会议决，再提交行政院会议，有的经行政院会议议决通过执行。3.调查、研究实际行政，著成报告或专文，如《行政院各部会档案管理概况》、《交代的研究》、《如何改善现行考试制度》，等等。4.刊行《行政效率》，登载行政研究论文、调查报告和行政改革消息，以及关于行政研究和改革消息的文章索引。初为不定期刊，从第3期起改为半月刊，在筹备期内共出版了10期。5.编译“行政效率丛书”，拟有系统地编述行政理论与实际问题，并介绍国外行政学名著。丛书前二种为薛伯康著的《中美人事行政比较》和日本人渊时智著的《文书整理法之理论与实际》，前者于1934年8月底由商务印书馆印行，后者似因故未能出版。
1934年12月1日行政效率研究会正式成立，每月经费为3600元[7]。《行政效率研究会暂行规程》经行政院制定公布。依据该规程，设主任一人总理会务，副主任一人协助主任处理会务，均由行政院院长派任。初由甘乃光任主任，张锐为副主任。旋甘乃光因事请假，行政院派徐象枢暂行代理。并设专门委员若干人，由主任聘任，均为无给职，但不兼其他职务常期在该会任事之专门委员不在此限；设文书总干事1人，干事8至12人，由主任派充之，承正副主任之指挥，整理各项事务或临时受命办理事务。其专门委员一部分是行政院各部会的官员或公务员，一部分是外聘的学者或行政专家[15]。1935年7月1日，经行政院议决，行政院档案整理处与行政效率研究会合并，因组织上略有变动，《行政效率研究会暂行规程》作了修正，由主任制改为委员制，设常务委员3人，以其中1人为主任委员处理会务，由行政院长派任。[16]
行政效率研究会，旨在增进中央及地方的行政效率。行政效率研究会在筹备之初就认为，“行政研究的目的，在于增加各政府机关的行政效率”，而偏于学理的探讨，或虽有实际行政经验却缺乏科学的训练，均不能于事实上提高行政效率；因此，它宣称：“我们现在所需要的不单是空空洞洞的行政研究，而是理论与经验相参，专家与实际行政者相辅的行政研究。”同时又确定以中国行政现状为主要研究对象，它认为中国行政上有八大项目是需要改善的，即组织问题、人员问题、财务问题、物料问题、参考材料问题、政令推行问题、省市县问题、专门行政问题，因而将这些问题列为研究方向，分期分组研究。这八大项目的具体内容是：1.关于组织运用者，如机关之官制官规、机关之纵横关系、直属机关与附属机关之组织与运用；2.关于行政人员者，如公务人员之名额分配、待遇、考绩、训练、任免、保障、休假及荐举方法等；3.关于材料整理者，如档案、统计、图书、报纸、专家登记、出版物调查报告等；4.关于政令推行者，如公文、行政报告、行政计划以及监督指导视察方法等；5.关于财务整理者，如会计部分之组织、预算决算之编制与审核、经费之分配、报销、收支方法及交代等；6.关于物料管理者，如公物保管、器具物品购买与消费、汽车管理、消防及卫生设备、建筑物及保险等；7.关于各级政府行政者，如省市县政府与中央各部会之关系及省市县政府各种行政问题等；8.关于各项专门行政者，如内政、外交、军政、海军、财政、实业、教育、交通、铁道、司法、蒙藏、侨务、禁烟等行政。在与行政院档案整理处合并后，增加了一项研究工作，即档案整理，包括调查档案保管情形、拟具整理方案及参加整理实际工作。
按照《规程》，行政效率研究会主要研究行政院交议或咨询事项，各关系部会送请研究或咨询事项，该会正副主任（后改为常务委员）提议事项，该会专门委员以及各机关团体或私人向该会建议事项。研究结果应建议于行政院或通知关系机关，但“为明了行政实况起见得派员至各机关调查或请各机关代为调查，必要时并得请各机关派员列席说明”，“各关系机关试办事项著有成效时应将其经过报请本会研究推行”。
该会正式成立后，工作积极进行，范围逐渐扩大。调查研究工作方面，它对行政院各部会调查的事项有：档案管理情况，公文处理情况，各种委员会的组织与其运用，衙门的建筑与设备，庶务处理情况，公报编印情况。这些调查通常是受行政院有关方面的指示或委托的，调查结果要作成报告，提交有关部门作为行政改革的参考。1935年冬，行政院进行了改组，蒋介石兼任行政院院长，翁文灏担任秘书长，蒋廷黻任政务处长。蒋廷黻上任后的前三个月，主要负责中央政府改革计划的拟定。他想集中管理办公用品，于是请行政效率委员会研究有关办公用品问题，结果，该委员会提出好几份报告，暴露了许多可笑的事实。由于中央行政改革计划遇到很大阻力，1936年3月底，蒋介石命令蒋廷黻和翁文灏对调工作，由翁负责中央政府改革，蒋廷黻负责地方行政改革。为了提出改革方案，蒋廷黻通过行政效率研究会聘请二十多名学者和有地方行政经验者到地方进行研究调查工作。[17]（p97～98）（注：《中央日报》当时对此事曾有报道：“行政院行政效率研究委员会，为使学术研究与实际行政打成一片，于本夏试办与各大学政治学系教授特殊研究，现已开始举办者，计有中央研究院社会科学研究所担任之江宁、兰谿两县财政，清华大学沈乃正教授担任该两县之行政，金陵大学马博厂教授担任邹平县之行政，兹定于本月底将进行保甲制度之研究，由南开大学张纯明教授担任，土地陈报与土地测量之研究由南开大学方显庭教授担任，行政督察专员制度之研究由清华大学陈之迈教授担任。上列各项研究经费多由学术机关自备，作为学术与行政合作之表示。至研究报告，由行政院出版分送全国地方行政人员，作为改革行政之参考”（《以学术研究所得作改革行政张本》，《中央日报》1936年7月9日）。）
该会继续刊行《行政效率》和编译“行政效率丛书”。“行政效率丛书”第二种《美国行政动向论》（L.D.White著，孙澄方译）1935年6月由商务印书馆出版。北京大学政治学系桑毓英、高尚仁合著的《清中叶州县行政舞弊的研究》本预定为丛书的第三种，但因故未能出版，后分期刊载于《行政效率》上。该丛书中其它在编辑中的还有薛伯康著《人事行政原理》，蒋星德译《英国行政机构之改造--荷尔登报告书》，英国兰倍教授原著《英国人事行政概况》。1935年1月，研究会又开始编辑出版英文季刊The Chinese Administrator，发行对象为那些想了解中国现代行政观念与政策的外国读者，以及出于职责、学术或其他原因而对中国行政各方面感兴趣的人。[18]据称，该刊“内容与形式，颇得外报（如华北《明星报》，《大陆报》，北平《时报》）之好评”[15]。
《行政效率》头两卷为半月刊，第3卷从1935年7月15日开始，基本上每月一期，至1935年12月15日，出至3卷6期，此后似乎停刊过一段时间。1936年10月5日，改为刊行《行政研究》月刊，创刊号上发表了翁文灏的《行政研究刊行的意义》和蒋廷黻的《我的行政经验与感想》，表示他们对行政研究的重视与鼓励。《行政研究》大概出至2卷8期（1937年8月5日）便因抗战而中断。
《行政效率》、The Chinese Administrator和《行政研究》上刊载的文章大体包括以下几方面内容：1.行政调查或研究报告，如《文书档案连锁办法之试验--内政部初期试验之报告》、《南京市财政局档案管理调查报告》、《江宁兰溪行政调查报告》、《研究行政督察专员制度报告》；2.工作说明书，如《编制行政院各部会署公务人员统计之经过》、《邮政总局现行档案管理办法说明书》、《本会人事组织组审查之〈各部处务规程草案〉之报告》、《违警罚法修正草案起草之经过与说明》；3.关于各种行政问题的意见与讨论，如《考铨会议之我见》、《中国政制改革意见书》、《改进中央吏治刍议》、《推进现行保安制度之商榷》、《关于“科长”的讨论》、《编制人事案卷之讨论》；4.行政研究论文，这类所占比重最大，涉及行政制度、技术、方法等方方面面，涵盖了行政效率研究会分期分组研究行政的八个方面，其中尤以组织运用和文书档案管理为多；5.介绍国外的行政实践和行政研究机构，如关于美国的布鲁金斯行政研究社，张忠绂和朱驭欧先后撰文在《行政效率》和《行政研究》上介绍。他们在美国留学期间，都曾在布鲁金斯行政研究社工作过。又如，孙慕迦对美国田纳西流域计划经济的介绍，姚定尘关于第六届世界地方行政会议的报告；6.行政史研究，如《张居正提高行政效率之方法》、《曾国藩论国难与吏治》、《清中叶县行政舞弊的研究》、《英国整理档案简史》；7.行政研究状况的介绍与评论，包括对行政理论与经验、行政研究机构、行政学名著的介绍与评论；8.中央与地方的行政改革消息，通常按“组织运用”、“财务行政”、“物料管理”、“政令推行”等类别分类汇编；9.日报期刊行政参考资料索引。此外偶尔还刊登行政法令规章与行政公文，演讲辞等。
据说《行政效率》及后来的《行政研究》当时“为我国唯一与最有价值的行政学期刊。执笔的人多是现任高级公务员，所叙述的每为实际的情况”[13]（p14）。通过对各期《编辑后记》中的作者介绍分析，其作者大体可分为两种类型：一类为具有专业知识和实际行政经验的公务员，如《邮政机关之人事制度》（《行政效率》3卷6期）的作者沈惟泰，是美国哥伦比亚大学的政治学博士，当时正供职于邮政总局。任行政效率研究会副主任的张锐为留美硕士，市政学专家，著有《市政新论》、《比较市政府》、《市行政原理与技术》、《公文程式与保管》，曾担任东北大学教授，清华大学、南开大学的市政讲师，天津市政府秘书，内政部参事等职务[19]（p430）。另一类是大学政治学教授或行政学专家，如清华大学的陈之迈、沈乃正，南开大学的张纯明、张金鉴，中央大学的江康黎、张汇文、王季高，金陵大学的马博厂，北京大学的张忠绂。在作者群中，第一类人员是主体。需要指出的是，经常在上述刊物上发表研究论文的作者不少是行政效率研究会的专门委员，如薛伯康、江康黎、孙澄方、张锐、张忠绂、甘乃光、苏松芬、区家英、李朴生、谢贯一。可见，该研究会的刊物以刊载本会研究成果为主，兼对会外作者开放。从其内容来看，可知行政效率研究会的研究成果是相当丰富的。
三 反响与成效
行政效率研究会的设立立即引起各界的关注，舆论界对其多予肯定并寄以厚望。《大公报》社论说：“我国数千年来习惯，最不重视组织，最不计较效率，……闲尝考察我国机关组织，其叠床架屋者无论矣，即为唯一之管理机关有一日可办之事，非历数日不举，有一人可办之事，非经数人不可。辗办拖延，互相诿责，驯致一事无成，百政皆废。”“故吾人对于设立行政效率研究会，认为切中时弊之举”。[20]行政学学者江康黎认为行政效率研究会的设立“实为促进行政效能之根本方法”[21]。潘光旦、吴泽霖等主办的《华年》周刊说：“行政院筹设行政效率研究会，这个消息，自为国人所乐闻。因为中国行政的效率，本为我国政治上最大的缺陷，将来若能藉此研究会而能得一改进之道，岂非中国一大幸事？”同时亦希望行政效率研究会应尽量容纳研究行政的专门人才，减少官僚政客的成分。[20]
但有人认为现时的中国政治谈不到效率不效率，讲行政效率不过是唱唱高调说说好听而已，结果仍是在粉饰门面上下敷衍的老套，无裨益于实际；中国政治的症结在于分赃与贪污的问题，应树立考铨制度以制止贪污、扫除朋比，分赃制度解决后，方能再谈到行政效率。[22]有人认为政府利益与民众利益必有相当的距离，若政府的行政只是顾到政府自身的利益，而抹杀甚至损害民众的利益，则行政效率越高，民众所感受的损失与痛苦亦越大，政府提高行政效率固然重要，但保障个人权利也同样重要，更应以社会民众的幸福来衡量和充实行政效率的质量与价值。[23]
对于前一种质疑，行政效率研究会立即作出辩解与反驳。该会专门委员薛伯康指出：亲朋援引、分赃恶习、渔利中饱等腐败现象，绝非端赖推行考试制度可以铲除，必须“采用科学行政方法，将办事手续，删繁就简，行政组织，由松及密，于财政庶务方面，绝对实行监督，使办事人员无从施其舞弊伎俩”[24]。林炳康认为：“政府树起考铨制度，就是讲求行政效率。行政效率是因，考铨制度是果。行政效率是本，考铨制度是用。行政效率是目的，考铨制度是方法。两者有密切的联系，有相互的作用，有同一的目标。”“质言之：我们如要解决今日最迫切的贪污与分赃问题，我们就要改善中国的行政制度。改善行政制度就是吾人所探讨的‘行政效率’问题，当然考铨制度也包括在内”。[25]张锐以近万字的长文来辨析“行政效率是否高调”的问题，他在文章中列举一些具体的例子，指出中国政府种种不经济无效率的问题，从事实上说明政府讲求行政效率的需要极为迫切；接着，他认为推进行政效率并不是很难的事，并就他在文中所指出的种种缺乏效率的行政现状提供解决对策。由此来证明他的看法：既然政府迫切需要提高行政效率，而又不是不可以实行的，那么谈行政效率就并非高调，不但要谈、要研究行政效率，要提出增进行政效率的具体方案，而且政府当局和一般民众还要站在一条战线上同心协力早日促其实现。[26]
至于后一种观点，行政效率研究会其实早有说明，在《行政效率研究会设立之旨趣》中就写道：“一个行政机关在机能上纵十分妥善，事务之处理纵十分确当，政令所及，不一定使受治者蒙其益。正如产业合理化的结果，虽使生产费减少生产增加与改良，而工人及社会反受不良之影响那样。……不过，……健全的行政机关为实施良好政策的先决条件，而且现在中国行政机关的最大毛病，是在于缺乏机能上的效率。故行政效率研究应先从狭义的效率着手，而本会工作的范围也暂以此为限。”甘乃光也说：“中国行政之需要改革乃铁一般的事实。行政改革的目标在增加效率。有效率的政府是否即增加人民福利，此乃政治或政策的问题，政治或政策随时代需要而不同。但运用政策的机构、人员与工具，现代化、效率化，此乃不易之原则。”[27]可见，行政效率研究会还是颇有自知之明的。
尽管有不同的声音，但行政效率研究会的设立还是促进了人们对于行政问题和行政效率的关注。该会刊行的《行政效率》大受欢迎，“销路发达”，多次添印或重印。有人说，行政院设立“行政效率研究会，先事调查研究，出版刊物书籍，为之倡导鼓吹，未及一载，风起云涌，‘行政效率’之名词，普遍全国”[28]。这或许夸大，但“行政效率”一词当时确实时髦，在各级政府行文、工作报告及宣传文字中时常出现“如何如何，藉以谋行政效率之促进”的句子，与“等因”、“奉此”的套语相辉映。报刊上也骤然出现许多如《政治理论与行政效率》、《合署办公与行政效率》、《行政效率与行政人员》、《怎样才能促进城市行政效率》、《考铨制度与行政效率》、《提高县行政效率之基本问题》、《政制改革与行政效率》、《简体字与行政效率》、《政权运用与行政效率》、《行政效率与服务精神》之类直接讨论行政效率的文章，似乎一切都可以与行政效率挂钩，至于间接谈论行政效率的文章更不计其数。尤为重要的是，行政效率研究会大大地推动了抗战前中国的行政研究，促进了行政学在中国的发展。
在行政效率研究会的示范和舆论的推动下，在地方上也出现了一些类似的组织。1935年8月10日，江宁县成立行政效率研究委员会，从该会的《暂行组织规程》来看，显然是模仿行政效率研究会，其第一条曰：“县政府为求逐渐推行行政上之科学管理以增进各部分之行政效率起见设置行政效率研究委员会。”委员会设委员5至7人，以县政府秘书、民政科长、财政科长为当然委员，另由县长就长于行政学识之县政府科员中，指派4人为委员，设主任委员1人，由县政府秘书担任，负责主持会务，并召集会议。其研究事项分为五种：1.关于行政组织运用者，2.关于行政人员管理者，3.关于行政事务处理者，4.关于财务行政上之技术者，5.关于物料管理者。研究范围有四：1.县政府各科室提送研究或咨询事项，2.县政府附属机关送请研究或咨询事项，3.委员会之主任委员或委员提议事项，4.县政府系统以外各机关团体或专家，以及私人向委员会建议事项。[29]武昌县“参照行政院行政效率研究会办法，设立行政效率研究会，对于地方行政，分组研究”[30]。北平市也有行政效率研究会之类的组织设立。[31]此外，1934年7月底成立的江苏省考察各县行政效率委员会，虽与行政院行政效率研究会的组织、实行方法有异，但精神与宗旨不无相通之处。
行政效率研究会通过调查研究，就中央及地方行政组织及其运作管理中所存在的问题与弊端提出改善的途径与方法，供有关当局参考，如果国民党的领袖人物和国民政府各有关部门能够择善而从，当可推动当时的行政改革，提高行政效率。但是，在国民党派系纷争、人治高于法治的情况下，即使从纯技术层面来进行行政改革仍不可避免触动某些利益群体而招致重重阻碍，敷衍塞责、徒托空言的现象比比皆是，蒋廷黻的中央行政改革计划所遭遇的挫折以及省政府合署办公制度在推行中所遇到的情况即为显例。[32]所以，行政效率研究会究竟在多大程度上促进了行政革新，增进了行政效率，恐怕不容乐观。从《行政效率》和《行政研究》中所披露的情况来看，行政效率研究会作为行政院的下属机关，在档案管理、文书改革、人事管理等方面的调查研究成果对于行政院制定各项规章制度起了参考作用，推动了行政院有关部会的改革，如内政部文书档案连锁办法的试验。不过，其作用大概也只限于文书管理、公文程式、事务管理等方面（注：陈之迈说：“廷黻研究历史，自然重视档案，因此也注意档案的管理。行政效率研究会受他的督促，深入研究档案的科学管理，拟定了一套善良的办法，付诸实行。抗战时期政府各机关的档案以行政院的档案最为完备，整理得最有条理，……行政院档案管理的健全应当归功于廷黻的提倡与甘自明、李朴生的科学头脑”（陈之迈：《蒋廷黻的志事与平生》，传记文学出版社1985年再版，第35页）。），很难触及实际利益的改革，如同时论所料，“若夫整理行政系统，此乃全部构造问题，大则关系约法宪法，小则影响各院部组织条例，恐非区区一行政效率研究会所能改造”。而行政效率研究会负责人之一的甘乃光于1936年底所说的一段话恰印证了这点，他说：“我们从前谈行政效率，先从文书档案做起，不过欲使此种运动，在于不惹起政争条件之下，先以具体方案，树其始基，使国人知其重要，得其实效，然后更进而讨论其根本问题而已。”[33]行政效率与政制关系密切，而政制的改革必然牵涉党派与政争，尤为重要的是，在忽视社会公平与正义的前提下，一味追求行政效率的提高，其结果可能适得其反。这大概正是南京国民政府虽倡导行政效率运动仍不免悲剧结局的重要原因。20世纪以来，“治”重于“政”的思潮俨然成了政治学界的主流，但是其在西方民治已有根基的国家，或许恰是这些国家社会政治发展必然趋势的反映，而在那些专制与民主、集权与自治犹摇摆不定的国家，若抱此教条，则南辕北辙。在此意义上来说，人们可以更能领会当时国民党的自改革的困境，以及中国共产党领导的民主革命的必要性。
抗战发生后，因时局非常，行政效率研究会曾一度裁撤。至国民政府迁渝，当局为提高行政效率，复设立行政效率促进委员会。此乃后话。
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