社会福利制度是以保障和改善民生为宗旨的社会制度，在以民生为重点的社会建设中具有举足轻重的战略地位。经过60年的发展和改革，我国的社会福利制度建设取得了巨大成就，同时也存在一些突出问题。在全面建设小康社会与构建和谐社会的历史条件下，迫切需要在继承历史的基础上把中国社会福利制度推向新的发展阶段。我们认为，从小福利迈向大福利是中国特色福利制度发展的新阶段，逐步实现这一转变非常必要，而且时机已经到来。

一、小福利概念及其局限

(一)小福利概念的含义。

在我国，理论界和实务界对社会福利概念的界定和使用存在着不同的理解，但长期以来，占主导地位的观点是小福利概念。小福利概念的核心观点是从狭义角度界定社会福利，主要指以下三种含义：

一是指为弱势群体提供的福利即特殊福利。这种福利观从福利供给对象的角度界定社会福利，认为社会福利的对象不是全体社会成员，而是部分特殊成员即社会弱势群体，社会福利是国家和社会为弱势群体提供的收入和服务保障，主要包括老年人福利、儿童福利和残疾人福利。这个意义上的福利概念类似西方学者所说的“选择性福利”或“补救性福利”。

二是指由民政部门提供的福利即民政福利。这种福利观从福利供给主体的角度界定社会福利，认为社会福利是由民政部门代表国家提供给弱势群体(如老人、残疾人、孤儿和优抚对象等)的收入和服务保障。(周良才主编：《中国社会福利》，北京大学出版社2008年版，第3页)这种福利观强调国家(政府)的福利供给责任，认为国家(政府)是最重要甚至是唯一的责任主体，把社会福利等同于国家福利或政府福利。这个意义上的社会福利概念是我国民政福利实践中最常用的定义，也是中国人最熟悉的福利概念。正是因为这种福利观的长期存在，我们才能准确地理解民政部门提出“社会福利社会化”的由来及其本质含义。

三是指居于社会保障体系最高层次的福利。这种福利观从福利供给目标的角度界定社会福利，认为社会保障体系包括社会救助、社会保险和社会福利三个层次，社会福利是社会保障体系的最高层次。(孙光德、董克用主编：《社会保障概论》，中国人民大学出版社2000年版，第26—33页)社会救助的目标是维持社会成员的最低生活水平，社会保险的目标是维持社会成员的基本生活水准，社会福利的目标是提高公民的生活水平和生活质量。这个意义上的社会福利概念在我国社会保障研究中具有相当的代表性，认为社会福利属于社会保障的下位概念，是社会保障体系的一个组成部分。

(二)小福利概念的局限。

小福利概念的三种含义实际上可以归纳为两种类型的福利观：第一类可称为“补救性的小福利观”。第一种和第二种含义虽然理论界定的角度不同，但二者在实践中没有本质区别。之所以称为“补救性的小福利观”，是因为二者都是针对已经存在的社会问题进行“事后补救”，二者都坚持福利供给对象的选择性，二者都强调国家(政府)承担主要的福利供给责任，属于“雪中送炭”式的福利。另一类可称为“发展性的小福利观”。第三种含义的小福利概念所强调的不是社会福利的补救功能，而是突出社会福利对于改善和提高社会成员生活质量的作用，属于“锦上添花”式的福利。实事求是地说，这种类型或成分的社会福利在我国社会保障体系中还比较少。

综观小福利概念，存在着四个局限：第一，福利对象的局限。小福利概念把福利对象仅仅限于部分社会成员即弱势群体，社会福利似乎只是社会弱势群体的“专利”。然而，社会福利的本质属性是社会性，最终要覆盖到所有的社会成员，才是真正的社会福利。第二，福利内容的局限。小福利概念以人群为标准来划分社会福利的内容，这种划分标准很值得商榷。我们认为，只有以社会成员共同的基本福利需求为标准划分社会福利的内容，才具有本质分类的意义。第三，福利主体的局限。在小福利概念中，福利供给主体比较单一，基本上或主要局限于国家或政府，社会福利基本等同于“国家福利”或“政府福利”。众所周知，现代社会的福利供给主体应该是多元化的。第四，福利方式的局限。小福利概念把社会福利与社会救助和社会保险并列，认为只有免费供给或无偿供给的才是社会福利，排除了社会救助和社会保险的福利属性。更进一步说，这种认识还会加剧或助长社会成员视福利为“免费午餐”的意识。

总之，由于小福利概念的狭义性导致了狭隘性，势必使绝大多数社会成员被排斥在社会福利的范畴之外。按照小福利概念，社会救助和社会保险不属于社会福利的范围，只接受过社会救助和社会保险的社会成员可以说“没有享受过社会福利”；长久如此，可能会导致相当数量的社会成员产生社会福利权利上的“相对剥夺感”，这是一个可以预见的“非预期后果”。因此，随着社会历史条件的变化，扩展小福利概念的内涵与外延已势在必行。

二、大福利概念及其意义

(一)大福利概念的含义。

在社会福利学界，国外学者一般在广义上使用社会福利概念，国内也有少数学者赞成和主张大福利概念，认为社会福利的外延大于或等于社会保障。关于社会福利与社会保障的关系，国内学术界已有多篇文章进行过专门讨论，但问题依然没有解决。本文不想纠缠于此，而是换一种思路讨论大福利概念。

本文中的大福利概念包括以下四层含义：

第一，大福利是以全体社会成员为对象的社会福利。从发展的角度看，社会福利最终要覆盖到所有的社会成员。这里的全体社会成员有两个意思：一是所有的社会成员都将纳入社会福利体系的保护范围，都能享受到社会福利；当然，这不等于所有社会成员都能享受同等的社会福利，都能享受相同的社会福利。二是所有的社会成员都能享受某一福利项目。如我国正在构建的医疗保障体系(城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度)将实现“全民医保”，满足全民的健康福利需求。

第二，大福利是以社会成员的基本福利需求为本的社会福利。大福利概念以社会成员的基本福利需求为中心，社会成员的基本福利需求主要包括教育福利需求、工作福利需求、健康福利需求、养老福利需求和居住福利需求，大福利概念中的福利内容(项目)主要包括教育福利、就业(工作)福利、健康福利、养老福利和住房(居住)福利等。由于这些福利项目集中反映了民生的基本内容，大福利也可以叫做以民生为本的社会福利。

第三，大福利是多元主体共同提供福利支持的社会福利。大福利概念中的福利供给主体包括政府组织、市场组织和社会组织(即民间组织)等现代社会中的三大部门，最主要的组织包括家庭、政府、单位和非营利组织(或慈善组织)，其中最重要的是政府。

第四，大福利是包括社会救助、社会保险、公共福利和社会互助等四种供给方式的社会福利。在大福利概念中，社会成员获得福利的途径既有缴费性方式(社会保险)也有免费性方式(社会救助和公共福利)，既有强制性方式(社会保险)也有自愿性方式(社会互助)。

上述四层含义清楚地说明，大福利之所以为大福利，正是因为它具有对象的广泛性、内容的基本性、主体的多元性和方式的多样性等四大特征。相对于小福利概念，这些既是大福利概念的特点，也是大福利概念的优点。

(二)大福利概念的意义。

第一，有利于划清中国特色福利制度与“福利国家”和“高福利”的界限。

大福利是一个具有中国特色的概念，反映中国特色福利制度的发展方向，体现中国特色福利制度新阶段的特征，不同于“福利国家”和“高福利”。

首先，“大福利”不是“福利国家”。众所周知，“福利国家”是一个具有特定内涵的概念，背后隐含着浓厚的政治含义和意识形态色彩。“福利国家”最早产生于发达的西方资本主义国家(英国)。尽管西方发达资本主义国家在建立和完善社会福利制度的进程中确实属于“先行者”，但发展社会福利不是资本主义社会特有的“专利”，而是工业化、市场化和现代化的必然要求和产物。社会主义制度的先进性和优越性要求社会主义国家高度重视人民大众的民生问题和福利问题，不断扩大社会福利的覆盖面，提高社会成员的福利水平。因此，提出和实施大福利，与“福利国家”之间没有本质联系。

其次，“大福利”不是“高福利”。提出“大福利”不是鼓吹“高福利”。就中国目前社会福利的覆盖面和水平而言，问题的关键不是“福利过剩”和“福利过度”，而是覆盖面窄、水平低即“福利不足”和“福利缺乏”。根据国家统计局公布的数据，截至2008年底，全国参加城镇基本养老保险的人数为21890万人，参加城镇基本医疗保险的人数为31698万人，参加失业保险的人数为12400万人，参加工伤保险的人数为13810万人，参加生育保险的人数为9181万人。尤为突出的是，占中国人口总数54.3％的农村居民尚未有完善的社会养老保险制度，规范的农村最低生活保障制度也未形成，等等。正因为如此，十七大报告才提出要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

第二，有利于促进社会保障体系建设中“碎片化”制度的有机整合。

我国社会保障体系建设实践中存在着非常突出的“碎片化”或“分散化”现象，迫切需要整合。一是理论界定与管理实践之间的脱节。在理论界定中，社会保障包括社会救助、社会保险和社会福利(小福利)，但是，我国新组建的“人力资源与社会保障部”(原“劳动与社会保障部”)长期以来只是主管社会保险(社会福利与社会救助由民政部门主管)，准确的名称应为“人力资源与社会保险部”。二是同一福利制度被分割在不同的政府主管部门。如健康福利制度(或医疗保障制度)中的城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险由劳动保障部门主管，新型农村合作医疗制度由卫生部门主管，城乡医疗救助由民政部门主管。三是不同社会身份的社会成员参与的社会保障项目不同，享有不同的社会保障待遇。党政机关的国家工作人员不参加失业保险，公办事业单位不参加养老保险，企业人员则“五险俱全”。四是农民工的社会保障“进退维谷”。由于常年在外，农民工参加农村社会保障存在着“人保分离”，参加城镇社会保障又受“户籍排斥”和“制度排斥”。五是失地农民的社会保障“左右为难”。失地农民既非市民，也与有地农民不同。参加农村社会保障无法满足保障需求，参加城镇社会保障受到“身份排斥”。总之，中国社会保障制度中的分散化或碎片化现象，使透视中国社会保障体系犹如“雾里看花”，有时连专业人士都会觉得“一头雾水”，更不要说普通老百姓的“茫然”了。

导致社会保障制度“碎片化”的原因很多，其中的一个重要原因就是缺乏大福利观念。大福利概念以社会成员的基本福利需求为标准划分福利项目和福利制度，把同一类型的福利需求整合起来，尽可能地减少和避免碎片化问题。

三、从小福利迈向大福利的条件已基本具备

(一)经济条件。

经济基础是决定社会福利范围大小和水平高低的根本因素，没有坚实的经济基础作为支撑，再好的设想也可能只是“美丽的画饼”。经过30年的快速发展，我国的经济实力不断增强，为小福利走向大福利奠定了坚实的经济基础。根据国家统计局发布的《2008年国民经济和社会发展统计公报》，2008年中国GDP总量达300670亿人民币；按照2008年平均汇率6.948︰1美元，折合43274亿美元。2008年年末全国总人口为13.2802亿，人均GDP已达到3258.5美元。国际经验表明，当一个国家的人均GDP超过3000美元，意味着一个国家的经济发展进入一个新阶段，也意味着一个国家发展社会福利的经济能力明显增强。另外，随着GDP的快速增长，我国的财政收入增幅显著，2008年全国财政收入6.13万亿元，比2007年增长19.5％。在现代社会中，政府是社会福利供给主体中的主导力量，政府掌握和拥有的公共财政资源越多，保障和改善民生的能力就越强，利用再分配机制促进社会公平正义的条件越好。

(二)思想基础。

中国共产党是为人民谋福利的政党，毛泽东倡导的“全心全意为人民服务”、邓小平提出的“共同富裕”，江泽民主张的“三个代表”重要思想，已为小福利走向大福利提供了丰富的思想理论基础。特别是胡锦涛总书记提出的科学发展观，为小福利走向大福利提供了直接的指导思想。科学发展观的本质和核心是以人为本，坚持以人为本，就是要从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，在经济发展的基础上不断满足人民群众的基本福利需求，努力提高人民群众的物质文化生活水平。胡锦涛同志在党的十七大报告中对社会建设理论的系统阐述，为小福利走向大福利提出了全面具体的要求。十七大明确提出，到2020年，我国将基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有基本生活保障。为了实现这一目标，要“推进以民生为重点的社会建设”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”

社会建设的“五有”目标，直接对应于广大人民群众的五种基本福利需求，既是民生问题的基本层面，也是大福利概念框架中的基本内容。因此，实现社会建设“五有”目标的过程，其实就是实施大福利的过程。大福利的实施，标志着中国特色福利制度进入一个崭新的历史阶段。

(三)实践基础。

从小福利迈向大福利不是“突发奇想”，更不是“另起炉灶”，而是对已经存在的社会保障建设实践和成效的发展和提升。改革开放30年来，我国的社会保障体系不断丰富和完善，特别是近几年来，社会保障制度建设在城乡普遍开展，成效显著。目前已经建立起以下福利制度：一是就业保障制度，包括失业保险制度、工伤保险制度、城镇下岗职工再就业服务制度、农民工就业保护制度、大学毕业生就业促进制度；二是生活保障制度，包括城镇居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保户供养制度、流浪人群生活保障制度和灾民生活救助制度；三是养老福利制度，包括城镇基本养老保险制度、农村社会养老保险制度和老年人福利服务制度；四是健康福利制度，包括城乡公共卫生服务制度、城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡大病医疗救助制度；五是教育福利制度，包括免费义务教育制度、职业教育补助制度、农民工子女教育制度和特殊教育制度；六是住房福利制度，包括经济适用房制度、廉租房制度、住房公积金制度和住房补助制度等。

总之，如果用大福利概念来衡量，我国已经初步形成了大福利制度的基本框架。回顾改革开放30年来中国社会保障(福利)事业的发展历程，是一个社会福利不断拓展和深化的过程，这个过程的实质就是从小福利迈向大福利的过程。因此，从小福利向大福利过渡，已经拥有比较扎实的实践基础和制度基础，接下来的任务主要是以更加自觉的大福利观念指导实践。

四、从小福利迈向大福利的时机已经到来

全球金融危机为从小福利迈向大福利提供了非常好的机遇，实施大福利正当其时。理由有三：

(一)借鉴应对经济危机的成功经验。

综观社会福利制度发展史上的重要历史事件和重大成就，基本上都不是发生于经济繁荣时期，而是出现在经济萧条和经济危机时期。德国是世界上第一个实行社会保险制度的国家，德国的社会保险制度酝酿于19世纪70、80年代德国的经济萧条时期。当时的俾斯麦政府为了应对经济萧条引发的社会问题，颁布和推行了一系列社会保险法令，包括1883年的《疾病社会保险法》、1884年的《工伤事故保险法》和1889年的《老年和残障社会保险法》。美国的现代社会保障制度诞生于20世纪20～30年代的经济大萧条时期，是美国在大萧条中转危为安的重要支柱之一。1935年的美国正处于大萧条时期，经济状况恶化，财政收入窘迫，但在罗斯福总统的领导和主持下，制定和通过了美国历史上第一部《社会保障法》，确立了以社会保险制度为核心的美国社会福利模式。英国是福利国家的首创者，其福利国家模式的诞生与“贝弗里奇报告”密不可分。贝弗里奇报告发表于第二次世界大战正酣的1942年，作为英国战后重建社会保障计划的一部分。当时的英国处于“战时经济”状态，虽然不属于经济危机时期，却是一个经济困难时期。

历史经验证明，越是经济困难时期，普通民众的福利需求越是强烈，“雪中送炭”式的社会福利远比“锦上添花”式的社会福利更能凝聚人心，更能赢得人心，更能产生积极的社会心理效应。

(二)保障民生以应对金融危机的有力举措。

肇始于美国次贷危机的全球金融危机正在梯次蔓延，其负面影响的范围日益扩展，程度日益加深。金融危机的直接后果是影响经济增长和经济发展，在经济衰退中将不可避免地出现企业倒闭、失业增加，收入降低，消费下降；最终结果是影响广大民众的生活质量，甚至降低人们的生活水平，引起人们的心理和精神震动，严重时可能导致社会危机，损害社会稳定。全球金融危机的负面影响已在我国的经济社会生活中逐步显现出来，保障民生成为应对金融危机的关键；保民生，就是保稳定，就是保发展。

在金融危机面前，中国政府高度关注民生问题，这是非常正确的应对之策。2007年10月提出以民生为重点的社会建设，2008年11月出台4万亿刺激经济计划，其中近1万亿直接与民生工程相关；今年3月的“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中提出，为保证新医疗改革的顺利实施，今后三年将投入8500亿元的财政支持。社会福利制度是以民生为本的社会制度，保障和改善民生离不开完善的社会福利体系。在新中国的历史上，以如此宏伟的气魄和巨大的投入加强社会保障建设还是第一次。趁着金融危机背景下保障和改善民生的机会，实施大福利政策，加大社会保障投入，扩大社会保障覆盖面，既能增强全国人民应对和抵御金融危机的信心，又能加快覆盖城乡的社会保障体系进程，还能为经济振兴提供社会支持，可谓“一举多得”。

(三)拉动内需以促进经济增长的重要途径。

推动经济增长的主要动力来自四个因素即四架发动机：政府购买和投资、外贸出口、企业投资和居民家庭消费。(韦森：《减税富民，启动内需之本》，《社会学家茶座》2009年第1期，山东人民出版社，2009年2月)全球金融危机导致外需下降，我国2008年下半年以来外贸出口逐月下滑，2009年1至2月出口总值1553.3亿美元，比去年同期下降21.1％。(http://www.gov.cn/gzdt/2009-03/11/content_1256672.htm，2009年4月1日)在金融危机背景下，推动经济增长的立足点是启动和扩大国内需求。拉动内需既要依靠政府购买和投资，也要依靠企业投资，归根结底要依靠居民家庭消费。但是，近几年来，在我国存在一个具有“悖论”性质的现象：一方面是经济高速增长和城乡居民收入不断增加，另一方面却是最终消费率尤其是居民家庭消费率不断下降。如果居民家庭消费长期疲软，最终消费率持续走低，那么，通过居民家庭消费拉动内需，通过扩大内需促进经济增长的路径就难以实现。

为什么会产生这种矛盾现象？其中一个很重要的原因就是我国的社会保障体系还不完善，所能提供的保障范围与保障程度有限，导致大多数低收入家庭存在“后顾之忧”：有钱不敢花，有钱不能花，有钱不敢消费(不是不想消费)，而是将有限的钱存储起来，以备生病、失业、养老和子女教育之需。(韦森：《减税富民，启动内需之本》，《社会学家茶座》2009年第1期，山东人民出版社，2009年2月)通过实施大福利政策，加大社会保障投入，完善社会保障体系，增强社会保障能力，普通家庭才能对未来有稳定明确的预期，也才敢花钱，才敢消费，居民家庭消费和国内需求才能被真正撬动，中国经济才能走向一个收入增加拉动消费—消费增长拉动投资—投资扩张推动经济增长的良性循环轨道。由此可见，实施大福利政策并非纯粹的“消费性”投资，也是一种“生产性”投资，社会福利保障的生产性功能对于保持经济增长的可持续性具有重要基础性作用。所以，实施大福利政策是拉动消费和内需，进而推动经济增长的有效途径。