摘要：本文分析吉化双苯厂爆炸事故引发松花江水污染等一连串事件中应急处置的经验教训，透视这些突发事件对于加强风险管理、环境保护和环境应急，推动单项应急向综合应急转变，建立流域和区域应急协作机制以及重视信息公开和舆论引导等方面的进展，进而揭示我国现代应急管理发展的动力和轨迹。

［关键词］爆炸事故；水污染事件；应急管理；变革

［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)03-0082-05［收稿日期］2015-04-23

［作者简介］龚维斌，国家行政学院应急管理培训中心主任，教授，博士生导师。

我国现代意义上的应急管理起始于2003年抗击“非典”疫情。10多年来，我国应急管理工作以“一案三制”为抓手①，应急管理的体制、机制、法制体系日益完善，应急管理的能力和水平不断提高。这些成就的取得，得益于一件件重大突发事件应对过程中付出的沉重代价、积累的宝贵经验。在一定意义上，我国现代应急管理是各类突发事件推动的结果，表现为“事故灾难－应急管理－新的事故灾难－应急管理发展”的螺旋式发展模式。

本文将以吉化双苯厂爆炸事故为例，分析由此而产生的一系列相关突发事件及其处置的成败得失，从中透视近年来我国应急管理工作的理念、体制机制和方式的变革。

一、 爆炸事故及其引发的污染事件

（一）爆炸事故及水污染事件的梗概

2005年11月13日下午1点34分37秒，中国石油天然气集团公司吉林石化分公司双苯厂苯胺车间发生剧烈爆炸。爆炸地点位于松花江上游最主要的支流第二松花江江北，距离江面仅有数百米远。江北的整个上空都是滚滚的黑烟和黄烟，方圆2公里内的建筑物玻璃全部被炸碎，10公里范围内有震感。化工区附近4万多居民及大学生被紧急疏散转移。爆炸事故造成6人死亡，60多人受伤。具有强致癌性的苯、硝基苯100吨左右流入松花江中，导致哈尔滨、佳木斯以及俄罗斯的哈巴罗夫斯克市等下游沿岸城市饮用水受到污染。污染给沿江地区经济发展和居民生活带来很大影响，俄罗斯和国际社会对此次污染反映强烈。国家环境保护总局局长引咎辞职。吉林石化分公司双苯厂“11.13”爆炸事故和松花江水污染事件，是一起特大安全责任事故和特别重大水污染责任事件，中国石油天然气集团公司及吉林石化分公司责任人、吉林省有关方面责任人受到相应的党纪、行政处分。

（二）爆炸事故发生及其应对过程

吉林石化分公司是中石油旗下最具实力的石化综合性企业之一。此次爆炸的吉化双苯厂是“一五”期间成立的国有老厂，是国内最大的苯胺制造商。

13日下午双苯厂苯胺二车间化工二班班长顶替休假的硝基苯精馏岗位内操工操作。10时10分，班长进行排残液操作，操作错误，导致硝基苯初馏塔进料温度升高，超过150℃量程上限。11时35分左右，班长发现超温，关闭了硝基苯进料预热器蒸汽阀，温度下降至130.4℃。13时21分，该班长对硝基苯初馏塔进料时，再一次错误操作，进料预热温度再次超过150℃量程上限。13时34分，进料预热器爆炸，继而发生一系列爆炸和火灾。

13时39分，吉林市消防支队接到报警，立即进行调度，首批消防队伍2分钟到达现场，其余队伍也在20分钟内全部到达。市政府领导、消防总队以及有关部门的领导随后相继到场。经过20个小时的战斗，处置了这起爆炸火灾事故。

（三） 污染事件及其初期应对

双苯厂发生爆炸后，吉林市环保部门立即启动化学事故应急监测预案。爆炸2小时后，监测人员赶到现场，开展现场采样和分析化验工作。苯在常温下为无色透明液体，但极易挥发，短时间内吸入大量苯可引起急性中毒。从理论上说，如果苯以及衍生物完全燃烧，主要形成二氧化碳和水，不会造成水体污染。双苯厂拥有独立的污水处理系统，污染物应不会直接排入松花江中。刚开始时环保人员监测的重点是大气，测验结果表明大气中的有毒物质不超标。随后，他们把监测重点转移到了水体上，在石化厂区的一条排雨管线中发现了苯；苯的浓度很高，水色发黄。他们在排放口8公里处设立了三个监测点，4个小时后检测到污染物。晚上八九点钟，事故抢险指挥部也知道了这一消息。在灭火过程中，大量没有燃烧或燃烧不充分的苯类物质在消防用水中溶解，形成有毒的污水，这些污水绕过了专用的污水处理通道，通过排污口直接进入了松花江。

11月14日上午，吉林市政府领导在新闻发布会上介绍，根据专家检测分析，爆炸不会产生大规模污染，整个现场及周边空气质量合格，没有有毒气体，水体也未发生变化。与此同时，吉林省政府却通知企事业单位和居民停止从松花江中抽取生活用水，并对工业用水采取预防措施。有关部门对事故污染物排放口进行封堵，加大丰满水电站下泻流量，促进污染物稀释。据地处吉林市下游的松原市水利部门的记录，11月16日，其测到的苯类污染物的含量，超过了国家规定的地表水源标准60多倍。17日最高峰时苯类物质的含量超标300多倍。16日晚松原市江北的宁江区就突然停水，直到23日才正式恢复供水。官方通过电视台给予的解释是“管道维修”。

长约80公里的污染带顺江而下，直逼黑龙江省的哈尔滨市和俄罗斯边境城市。18日，吉林省政府向黑龙江省通报了爆炸可能对松花江水质产生污染的情况。黑龙江省政府接到通报后，立即启动应急预案，成立了以省长为组长的应急处置领导小组。哈尔滨市决定停止从松花江取水，市政府召开会议讨论要不要公开停水原因。会上，主张不公开的意见占了上风，理由是：哈尔滨正处于招商引资关键时期及旅游旺季；公开会引起恐慌和争执。11月21日中午，哈尔滨市政府发布了第一次停水公告，决定自22日中午12时起停止供水，大约需要4天时间，原因是全面检修市区供水管网设施。

停水公告发布后，流言四起，哈尔滨市开始陷入恐慌。有人猜测是吉化双苯厂爆炸造成松花江水污染，更有人谣传哈尔滨将发生大地震。不少市民抢购食品、饮料，一些人露宿室外。到公告发布下午5点，全市饮品被抢购一空，市民情绪出现失控苗头。一些市民开始选择到外地去，出城的道路一度拥堵。有关部门连夜召开会议，部署全市饮品供应，并再次发布停水公告。22日早晨报纸刊登第二次公告，将停水原因修改为吉林化工厂爆炸事故造成水体污染，停水时间由22日中午12点推迟到晚上8点。这次公告并没有解释为什么两次公告原因不一样。就在市民还在将信将疑之际，晚上电视又播报了市政府的第三次停水公告，停水时间改为23日午夜，但是没有说明三次公告变化的原因。全市中小学从23日起放假7天，黑龙江省政府介入此事，号召全省其他地市向哈尔滨支援饮用水，部分省市领导分头视察了供水网点、医院、供热公司等单位。

就在哈尔滨市紧急应对水污染事件时，吉林石化方面的负责人22日通过新闻媒体强调：爆炸产生的是二氧化碳和水，绝对不会对水源造成污染，况且企业有污水处理厂，不合格的污水是不会排放到松花江的。在22日的例行记者会上，外交部新闻发言人表示还无法证实“吉林污染是否会影响俄罗斯”。由于缺少权威信息，网上以及境外媒体关于哈尔滨地震，甚至是恐怖袭击和饮用水被投毒等各种谣言也开始流传。

（四）水污染事件的后期处置

11月23日，国家环保总局承认，吉林石化公司爆炸事故使松花江受到重大污染。就在同一天国务院总理痛斥地方官员隐瞒实情。至此，真相大白于众，所有猜测和流言销声匿迹。

其实，在决定停水时，黑龙江省及哈尔滨市政府就开始对松花江水质进行不间断监测，全面调动人力、物力、财力扩大哈尔滨市饮用水供应，加强市场监管平抑物价，确保全市生产生活正常运行和社会稳定。11月21日连夜从大庆、绥化、佳木斯、牡丹江、沈阳等地调运瓶装水，不到24小时平息了市民的购水风潮。全市关停数千家洗浴场所和洗车行，对大型餐饮企业限量供水，引导居民节约用水。

在国家环保总局公布松花江水污染后，负责松花江水污染处理的专家顾问组提出，污水团过后用活性炭粉末吸附水污染物。但哈尔滨市从全国各地只筹集到活性炭700吨，仍有700吨缺口。新华社播发此消息后，多个省市立即与哈尔滨市政府联系表示愿意供货。交通和铁路部门给予大力支持，建立绿色通道，确保以最快速度把货运到哈尔滨。供水部门的工作人员和武警官兵则昼夜工作，把大批活性炭摆放到净水池中，加紧净化水源，为恢复供水做好准备。

为加快污染水团下行流速、稀释污染水团浓度，经水利部等部门协调，11月24日丰满水库日平均放流量由600立方米／秒提高到1000立方米／秒以上，尼尔基水库的放流量也由20立方米／秒提高到120立方米／秒，目的是使松花江哈尔滨江段及沿江下游居民尽快脱离污染水团。

11月25日，国务院工作组抵达哈市，处理吉化双苯厂爆炸事故引起的松花江水污染问题，国家安全生产监管总局局长担任组长。

11月26日，国务院总理温家宝来到哈尔滨市，察看松花江污染情况，看望和慰问广大干部群众，并对处理松花江水污染事件提出要求。

经过各方努力，11月27日早上6点，松花江哈尔滨饮用水源地四方台断面苯处于未检出状态，硝基苯浓度符合国家标准，较高浓度污染带已经离开松花江哈尔滨市区江段。当天晚上6点，哈尔滨市恢复供水，省长喝下了第一口水，哈尔滨水危机暂时缓解。

11月29日，国家环保总局邀请15位院士及知名专家召开专家评审会，讨论通过了“松花江重大水污染生态环境影响评估与修复技术方案”，会同有关部门组织专家赴松花江污染事件影响区现场，开展分析测试和工程应急措施的试验工作。这表明松花江水污染事件开始进入恢复与治理时期。

（五）与俄罗斯的协作

松花江在和黑龙江（俄罗斯称阿穆尔河）汇合后，流经俄罗斯哈巴罗夫斯克市以及共青城，归入大海。

11月22日，我国外交部就向俄罗斯政府通报松花江苯污染事件，并表示会充分考虑到下游国家的利益。但是，这时爆炸已经发生9天了。11月23日，俄罗斯自然资源部在哈巴罗夫斯克建立了一个专门的应对小组。俄罗斯方面表示，为了有效处置水污染事件，需要中国提供更多的信息，以便更精确地了解污染物的成份。负责哈巴罗夫斯克市供水的自来水公司技术主管说：“最大的问题，就是中国官方的沉默。”“我们对于污染物泄漏量，以及背景浓度变化的查询都没有得到答复，这使得我们不得不闭着眼睛自己来寻找污染物”。

11月26日下午，外交部长李肇星约见俄罗斯驻华大使，向俄方通报吉化公司双苯厂发生爆炸事故造成松花江水质污染的有关情况以及中国政府采取的措施，并正式向俄罗斯道歉。12月4日，温家宝总理就松花江水污染事件给俄罗斯总理弗拉德科夫写信。12月8日下午，胡锦涛主席在人民大会堂会见了俄罗斯政府第一副总理、中俄“国家年”活动俄方组委会主席梅德韦杰夫。在谈到松花江水污染事件时，胡主席表示，中国政府一定会本着对两国和两国人民高度负责的态度，严肃认真地处理此事。中方会采取一切必要和有效的措施，最大限度地降低污染程度，减少这一事件给俄方造成的损害，愿与俄方加强沟通和协商，提供协助，开展合作。

二、 事（故）件发生的特点

吉化双苯厂爆炸是一起典型的特大安全生产责任事故，但是它又引发了一系列重大突发事件，具有以下几个特点：

（一）事故引发连锁反应，事件不断升级。吉化双苯厂爆炸是一起特大安全生产事故，但是一连串的不当应对措施，造成松花江水质污染，引发环境灾害。由于信息不透明，松花江水污染事件又引发哈尔滨社会恐慌和国际纠纷。爆炸事故属于事故灾难类突发事件，松花江水污染是爆炸事故引发的次生和衍生灾害。松花江水污染事件是环境保护类突发事件，又成为公共卫生类突发事件。哈尔滨市民抢水风潮以及地震、投毒等谣言，造成社会恐慌、市民外逃，则属于社会安全类突发事件。松花江上游地区发生的突发事件殃及下游地区和国家，说明突发事件不仅在性质和类型上相互关联、相互转化、影响叠加，而且在地理空间上紧密相连、唇亡齿寒。

（二）事件跨流域跨国境，影响范围广。爆炸事故造成大量人员伤亡，由此引发的环境污染、社会恐慌和国际争议涉及松花江流域两个国家、两个省、数个城市，使得大范围的居民生产和生活受到影响。不仅使企业的生产受到影响，直接经济损失达到6908万元，而且松花江水体污染使得中俄两国沿江两岸的居民饮水安全受到威胁，并且政府应对水危机方法失当使得政府形象和公信力受到很大伤害。

（三）应急反应迟缓，事件持续时间长。2015年11月13日下午发生爆炸，18日吉林省政府才向黑龙江省政府通报爆炸事故可能引发松花江水体污染。哈尔滨市在得知松花江水污染3天后才决定停止自来水供应，而第一次给出的停水理由是水管维修，需要大约4天时间的检修，编造虚假原因欺骗市民，使得地方政府的公信力受到严重影响。22日中国政府才向俄罗斯政府通报松花江污染情况并道歉，一度引发对方的不满。对于水污染的处理也不够及时，直到事件完全公开后当地政府和环保部门才采取科学有效的办法应对和处理水污染问题。

三、应急管理的治道变革

吉化双苯厂爆炸事故引发的一系列重大突发事件，表明在工业化、城市化过程中，安全生产、环境保护、公共卫生、社会安全形势更加脆弱、复杂、严峻，不同类型的突发事件之间联系更加紧密，很容易相互转化，而应对各类随时可能发生的突发事件，则需要政府转变理念，树立正确的应急观念，坚持以人为本，上下同心、左右协作，加强区域和国际合作，对于大江大河流域的生态环境保护和工业污染的防治需要建立科学有效的危机协作应对机制。严谨扎实的事故（件）调查结论以及严厉的责任追究，使得吉化双苯厂爆炸事故和松花江水污染事件，成为我国应急管理发展历程中具有重要意义的突发事件，促使政府、企业和社会进一步强化安全生产、环境保护、社会安全等领域的应急管理，提高应急管理科学化水平。

（一） 更加重视风险管理和环境保护，把风险管理和预案管理放在突出重要的位置。事故发生之后，国务院要求各级党政领导和企业负责人进一步提高安全生产意识和环境保护意识，提高对危险化学品安全生产以及事故引发环境污染的认识，切实加强危险化学品的安全监督管理和环境监测监管工作，进行风险监测评估和隐患排查。要求有关部门尽快组织研究并修订石油和化工企业设计规范，从源头上防止和减少事故状态下的环境污染。要求各地结合实际情况，不断改进本地区、本部门和本单位《重大突发事件应急救援预案》中控制、消除环境污染的应急措施，防范和遏制重特大生产安全事故和环境污染事件的发生。2006年9月23日，国务院在南京召开中央企业应急管理和预案编制工作现场会，总结交流中央企业预案编制和应急管理工作的经验和做法，全面部署并大力推进企业应急管理工作，要求把应急意识贯彻于企业管理的各个环节，把健全预案体系作为提高企业应急管理水平的基础。近年来，我国环境保护压力越来越大，环保类突发事件迅速上升，为此，2008年国家撤销环境保护总局，成立环境保护部，在环保部内设立专门应急管理办公室。

（二）更加重视综合应急管理，开始建立综合应急管理的体制机制，预防和处置突发事件的次生和衍生灾难。在工业化、城市化、信息化和国际化的今天，突发事件不仅具有突发性、不确定性的特点，而且具有传播快、扩散转化快的特点，一个事件会引发一连串关联事件和关联效应，使得对事件的防范和处置需要全方位、立体化、综合性地进行。而这与当今国际应急管理由单项走向综合的新趋势相一致。这就需要建立具有信息汇总、统一指挥、综合协调、分工协作的综合应急管理体制。2005年11月，国务院设立应急管理办公室，并开始着手推动各地区、各部门的应急管理机构建设工作。目前，我国各省（区、市）成立了应急委等应急管理领导机构，各省（区、市）政府都成立了应急管理办公室。作为突发事件领导机关的办事机构，各级政府应急管理办公室一般履行值守应急、信息汇总和综合协调、预案管理的职责，发挥运转枢纽作用。2007年，颁布实施《中华人民共和国突发事件应对法》规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主要应急管理体制”。

（三） 更加重视流域性和区域性应急协作。我国水利部下设有七大流域管理机制，分别是长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、海河水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域管理局，根据授权对流域范围内水资源进行管理。松花江水污染事件暴露出我国现有的大江大河流域管理体制难以有效应对日益增多的水体污染事件。现有的流域管理机构是水利部下属的事业单位，一方面缺少必要的行政强制执法权，另一方面对于地方政府之间的矛盾难以有效协调，特别是对于水污染事件更不具有管理权限。如何统筹和协调处理流域范围内的环境事件特别是突发事件则是一个亟待解决的行政管理难题。这既涉及中央政府和地方政府的关系，更涉及不同地方政府、水利和环保等部门的关系。2009年，国家环境保护部制定《建立健全预防和处置跨流域（区域）突发水环境事件长效机制的指导意见》，目的是突破行政区域界限，加强日常监测和预警能力，建立定期联席会商机制、跨流（区）域污染和突发环境事件信息共享协作处置机制，集中资源、形成协同治污处突的合力，提高应对环境事件特别是突发事件的效率和水平。除了流域应急管理协作机制，近年，区域应急协调联动机制也在不断建立和完善之中，目前已经建成泛珠三角、沪苏浙、苏皖鲁豫、东北四省、黄渤海、中部六省、西北五省（区）等应急管理协作机制。各区域应急管理协调机制经常开展情况通报和工作交流，把应急协同与日常交流结合起来。

（四）更加重视信息公开和与媒体的沟通。吉林市和哈尔滨市刚开始时仍然用传统的思维对待民众，不愿也不敢向民众公开事件真相，引发社会混乱。这样的事情发生在“非典”疫情2年多以后，更是受到人们的垢病。自此以后，政府信息公开特别是突发事件发生时政府信息公开和舆论引导工作进入加速发展的新阶段。2007年颁布的《突发事件应对法》以及2008年出台的《政府信息公开条例》都对政府公开信息、满足公众的知情权做了细致的规定。随后，各级党委政府纷纷建立了新闻发言人制度。面对突发事件，党和政府坚持公开透明、有序有利原则，主动及时准确发布信息，讲究信息发布和媒体沟通的方法和技巧，积极引导舆论，支持媒体依法开展新闻报道。

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