“中欧应急管理合作项目启动暨中欧应急管理学院揭牌仪式”近日在国家行政学院举行，这意味着中国和欧盟从2010年开始协力推进的中欧应急管理合作项目正式启动。

“现在世界面临的发展机遇增多，风险和挑战也在增加，应对和管理各种风险危机，已成为国际社会和世界各国政府共同面临的重大课题。”国家行政学院党委书记、常务副院长李建华说。

据李建华介绍，中欧应急管理合作项目包括能力建设、应急管理机制建设、政策开发与对话等三方面内容。“欧盟国家在包括应急管理组织体系、管理制度、硬件建设和技能培训等方面积累了不少成功经验，值得中国学习借鉴。”

在国外，应急管理也被称为“危机管理”，是指在事件发生以后如何在第一时间进行应急处置、紧急救援，如何用最小的成本、以最快的速度把它的损失减到最小而进行的一种管理。

“从2003年‘非典’爆发，中国自上而下开始十分重视应急管理。”北京大学政府管理学院教授李成言对《瞭望》新闻周刊说，“中国应急管理体系的发展，虽起步较晚，但却在磨砺中得到快速成长。”

“一案三制”的特色体系

20世纪80年代以前，“应急管理”在全球范围内，还是一个较为陌生的词汇。自从1982年美国强生公司发生“泰勒诺胶囊”投毒事件，才使应急管理成为国际社会普遍关注的话题。

2003年抗击“非典”一役，使这年成为中国应急管理体系建设的起步之年。同年11月，国务院办公厅应急预案工作小组正式成立，以制定、修订应急预案和建立健全应急体制、机制、法制(简称“一案三制”)为核心的中国应急管理体系建设全面起步。

目前“一案三制”已成为具有中国特色的应急管理体系。应急预案建设方面，已建立了一个“横向到边、纵向到底”的预案体系。

应急体制建设方面，中国以各级政府成立“应急管理办公室”并强化其“综合协调职能”为标志，已基本形成了“统一领导、综合协同、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制架构。

应急机制建设方面，建立健全社会预警体系，形成统一指挥，功能齐全，反应灵敏，协调有序，运转高效的应急机制。

同时，应急法制建设方面逐步走向法制化、制度化和规范化。特别是2007年8月30日《中华人民共和国突发事件应对法》的发布，更是中国“一案三制”建设的飞跃。

尽管近年中国应急管理水平有较大提高，但仍有诸多可完善之处。

国务院参事、经济学家任玉岭直言：“我国的应急管理似乎过分注重了对应急事件的严管，而忽略了如何减少应急事件。这二者之间，应该是后者为本。”

事实上，当前民众普遍缺乏自救、救护的防灾意识和能力，也是中国应急管理中存在的重要问题，与发达国家存在差距。

转型期的严峻考验

“作为世界上自然灾害最为严重的国家之一，中国灾害分布地域广、种类多、发生频率高。尤其近年来，极端气候事件频现，中强地震呈活跃趋势，自然灾害及其衍生、次生灾害的危害性进一步加大。”汕头大学法学院公共管理系副教授鄢圣华接受本刊记者采访时认为。

“城市化进程不断加快，一些重特大疫情时有发生，因人口流动量的加大和流动速度的加快，更使疾病的防控难度加大。”鄢圣华说。

“由于腐败现象还没得到有效遏制、管制机构缺乏相对的独立性，在公共安全、公共卫生、就业、职业场所安全及环境保护等社会管制领域，公共事件时有发生。”鄢圣华指出，“近来发生的药物食品安全事件，如毒胶囊事件，还与媒体不能及时有效地发挥舆论监督作用有关。”

“中国经济快速发展的同时，也致使资源、能源、运输供给长期偏紧，再加上一些地方和企业责任风险意识淡薄，安全责任不落实、监管不到位，也使生产安全事故存在较高的发生几率。”李成言说。

在李成言看来，中国正处在急剧的社会转型期，各种利益关系错综复杂，社会深层次矛盾累积，群发性事件时常发生，应对各种危机和挑战的艰巨性、复杂性不可低估，维护社会稳定的任务艰巨。

“当前，公共事件仍处于高发态势，能有效预防和化解危机，是各级官员执政能力的具体体现。”李成言举例说，“比如石首事件、瓮安事件、三鹿奶粉事件，地方政府处理得不尽如人意，因此主要官员都被问责。”

在中国政法大学政治与公共管理学院教授鲁照旺看来，公共事件不仅在发生时对民众的行为及心理产生巨大冲击，而且相当长一段时期内，均会持续影响政府后继的风险决策，从而对社会、经济产生更深远的影响。

官员的“必修课”

“我总担心辖区内出事，也在琢磨一旦出了什么事，该采取什么措施解决。”在北京的一次重要会议上，南方某市一位市长向本刊记者坦言，“现在做官也很累，时刻像坐在‘火山口’上，不知何时会喷发。”

这位市长的感受，是不少地方“一把手”的心理写照。对于公共事件，他们开始由以前的被动应对，逐渐转变为主动预防和化解。这既有来自不断健全的“官员问责制”的推动，也有来自社会舆论的压力。

毫无疑问，在中国各级政府管理体系中，应急管理还是一块需要加速整修的“短板”，也是中国官员的一门“必修课”。

2009年8月底，首个国家级应急管理培训基地在国家行政学院挂牌，开始采用案例教学对高中级官员进行轮训。迄今为止，已先后举办了首期厅局级公务员应急管理专题研讨班、省部级干部“突发事件应急管理”专题研讨班、“中欧预警及应急管理研讨会”等。有些地方不但选派官员到国内高校培训应急管理课程，还派到国外学习先进经验。

随着各地应急管理人才需求量不断增加，一些高校相关专业应运而生。2008年，广东暨南大学领国内高校之先，率先开设应急管理方向专业，培养危机评估和应急管理工作的专门人才。

2011年12月16日，来自泛珠三角9个省、区、市政府分管应急管理工作的副秘书长和应急办主任齐聚暨南大学，为即将毕业的“中国应急管理第一班”的学生们提供就业咨询，毕业生一时炙手可热。

据了解，暨南大学之后，多所高校纷纷开设应急管理专业。2010年5月22日，河南理工大学应急管理学院正式成立。作为应急管理教育工作委员会挂靠单位，河南理工大学应急管理学院拥有公共安全管理和公共事业管理(应急管理方向与安全社区建设方向)两个本科专业。

2010年9月，电子科技大学中山学院新增设了危机与应急管理专业，成为目前国内第三所设立此专业的大学。

从专业需求出发，当前一些地方政府不但从高校招聘应急管理专业应届毕业生，还不断派官员到高校在职学习。而与此形成鲜明对比的是，目前国内专设应急管理专业的高校很少，更多是挂在行政管理专业里。

“要把这个学科真正落地、生根、开花结果，还有一些路要走，有一些任务要完成。”国家行政学院应急管理培训中心副教授钟开斌认为。

“应急管理是一个多学科、应用性、综合性强的学科领域，需深入研究应急管理学科体系的内在逻辑与规律。”钟开斌说，“当前有必要开展研究生学历教育，加强综合性管理人才培养。”

全面推进应急体制机制

我国经济实力与几年前相比已大大增强，但政府应急管理水平提高仍有很大空间。

有关专家建议，利用多种方式，对公众进行危机管理教育，进行应对重大危机的培训实践，广泛宣传相关法律法规和应急预案，特别是预防、避险、自救、互救、减灾等知识，增强公众的危机意识、社会责任意识，提高自救、互救能力，形成全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的局面。

“当前整个国际减灾，已由单向逐渐向综合转变，由减轻灾害向减轻灾害风险转变，由一个国家减灾向全球减灾和区域联合减灾转变。”李成言说，“中国也应将应急管理与风险管理有机结合起来，变被动应对为主动防范，以现代信息技术为支撑，为应急管理预案建设提供先进的物质技术保障。”

“预警在减少突发事件危害方面作用非常明显。”国家行政学院应急管理培训中心博士、讲师董泽宇举例说，“比如2004年的印度洋海啸，当时造成将近三十万人遇难，主要原因在于缺少预警系统，没有向游客发出预警。”

“目前我国在预警方面相当重视，也在积极投入，包括2010年国家发改委审批通过《国家突发公共事件预警信息发布系统建设项目可行性研究报告》，各地都在建设预警，但是还存在很多问题，比较粗放。这就要求我们按照积极相应的原则建设行动导向预警体系。”董泽宇说。

针对中国应急管理的未来发展，国家行政学院原常务副院长魏礼群指出，首先要做的工作就是“全面推进应急管理体制机制建设”，以提高基层应急能力为重点，理顺各级应急管理体制，强化综合协调，完善应急决策指挥机制，力求实现“快速反应、高效运转”。

从当前基层应急能力不够，投入有限的现实情况出发。魏礼群认为，应加大应急管理的投入，建立政府、企业、社会组织等多方参与的筹资机制。同时还要加快建立国家巨灾保险体系，建立应急管理公益性基金，提高灾害救济补助标准，有效分散风险、减少损失。

“不能一说加强应急管理，就增加机构，就增加公安队伍。”任玉岭建议，一是促进应急管理队伍恪守职责，避免矛盾的累积和事态的发展与扩大。二是处理好“管与放”、“疏与堵”的辩证关系，切忌以管代替一切，更要防“以暴易暴”。三是缩小收入差距，推进均衡发展，是减少应急事件的重要条件。

“除健全、完善‘一案三制’外，应急管理要充分依靠社会力量。”鲁照旺表示，“在公共事件发生时，政府应急管理是否能取得成效，民众与政府之间的相互信任，具有决定性的作用。”

“由于公共事件具有危险性、紧迫性和不确定性等特征，必须及时处理，所以仅有政府的参与是不够的。”鲁照旺认为，“民众参与应急管理，可以凝集整个社会的力量，有利于社会秩序的稳定和公众对公共危机决策的认同。”