【摘要】非典型传染性肺炎的防治,要求政府进行危机管理。与时同时,非典型传染性肺炎尚未形成政府管理环境中的极度危机环境,因此,在防治非典型传染性肺炎时期,社会和政治的稳定和发展,又要求政府承担常态环境下的公共事务管理,由此形成了防治非典型传染性肺炎时期政府双重管理的要求和任务。政府管理的常态环境与非典型传染性肺炎一类危机造成的危机环境之间有不同的特点,因此要求政府对于两种不同的管理在体制、政策、能力等方面进行明确区分和定位,按照不同的公共事务进行不同的管理。同时,政府管理的这两种环境又具有相互联系,这就要求管理者根据两者相互联系的特点和非典型传染性肺炎危机的特性,在两者相互联系的若干方面明确不同管理的要求。
【关键词】防治非典型传染性肺炎|政府双重管理|政府管理改革与发展
作为一场突如其来的自然灾害，非典型传染性肺炎不仅检验着人类认识和驾驭自然现象及其发展规律的能力和水平，尤其是公共卫生技术和科学发展水平和能力，而且对于自身的社会组织、体制和对策提出了严峻的考验和挑战，由此形成了社会的政治、法律、经济、文化、道德和心理等多方面的课题。由于政府具有的权威的合法性、严密的组织体系、高度的动员能力和集中的公共力量，在抗击和防治非典型传染性肺炎过程中，政府管理的对策和行为具有举足轻重的影响，因此，正确把握防治非典时期政府管理的特点，并且在此基础上采取具有针对性的有效政策措施，无疑具有特殊重要的意义。
一
在政府管理的实践中，其管理体制、行为和政策通常与管理环境有着密切联系，政府管理的体制和机制设定、政策和对策选择以及任务和议程确定，都是在与管理环境的不断互动的过程中实现的。因此，认识和确定非典型传染性肺炎防治时期的政府管理，应该以全面准确把握政府管理的环境和公共事务的特性为前提。
就政府管理的环境而言，人们从不同的角度和标准出发，可以对其进行不同类型的划分，如按照环境的自身属性，可以划分为自然环境、制度环境和人文环境，按照环境对于政府管理影响和要求的层次，划分为政府战略管理的环境和具体管理的环境，而按照政府管理对象和公共事务的特性、状态和影响，又可以划分为非危机环境和危机环境等等。由于非典型传染性肺炎具有的突发性、高度危险性和急迫时间性，因此，应该从非危机环境和危机环境出发，来分析和把握非典型传染性肺炎防治时期的政府管理的环境。
通常所说的政府管理和非危机环境，是政府管理范围内的社会和自然状态处于常态下的管理环境，而政府管理的危机环境，则是自然灾害或者社会冲突等灾难性事件造成的政府管理环境，按照美国危机管理专家查尔斯.F.赫尔曼(CharlesF.Hermann)和詹姆斯.A.鲁宾逊(JamesA.Robinson)的定义，对于管理来讲，危机事件具有三个方面基本要素：1)威胁主要利益或者造成严重后果；2)作出反应的时间有限；3)事出突然，具有意外性。（注：CharlesF.Hermann,"SomeIssuesintheStudyofInternationalCrises",andJamesA.Robinson,"Crisis:AnAppraisalofConceptsandTheories",inCharlesF.Herman,(ed.),InternationalCrises:InsightsfromBehavioralResearch(NewYork:FreePress,1972)。）当政府管理的范围内出现这一类型的事件时，政府管理的危机环境随之产生。
同时，因为自然和社会生活中的灾害、冲突和灾难性事件对于社会生活的危害和对于政府管理的冲击又有程度上的差异，所以造成了政府管理的不同程度的危机环境。
因此，政府管理环境是否发生危机性以及危机程度和烈度如何，可以在危机环境的意义上构成政府管理环境可能状态的谱系，这个谱系如图所示：
图中，N表示政府管理的常态环境，C1表示低度的危机和冲突环境，C2表示中度的危机和冲突环境，C3表示高度的危机和冲突环境，C4表示极度危机环境，比如内外部战争状态和毁灭性的自然灾害。
政府管理的环境状况处于这一谱系的不同位点上时，对于政府管理的体制、行为和政策往往有不同的要求。一般来说，在这个谱系的两极上，政府通常实行的是单一体制管理，这就是说，在N这一代表常态环境的位点上，政府管理是以常态的单一体制运行和进行管理的；在C4这一代表着极度危机的环境下，政府往往实现管理体制、行为和对策的根本性改变，完全放弃常态环境下的管理体制而转向单一的政府危机体制管理，比如战时军事管制体制或者全面的危机管理体制。而在这两极之间由C1、C2和C3表示的低度危机环境、中度危机环境甚至高度危机环境下，社会和公共事务往往呈现常态和非常态并存并且交叉影响的状态，这就要求政府同时承担常态的公共事务和非常态的公共事务的管理，从而要求政府进行两套体制的同时运行，两类管理行为和公共政策的同时采行，由此形成了政府的双重管理。
就非典型传染性肺炎的发生和发展来看，一方面，它在时间上的突发性，对于人民生命和健康的危害性，传染的迅速和广泛性，对于社会正常秩序和政府管理的冲击性，遏止和抗击的巨大资源要求，尤其是其传染的潜在高风险性，使得它成为社会运行的高度威胁和危害因素，造成了政府管理的公共危机环境，从而使得防治和抗击非典型肺炎成为公共事务的重要议题，“要把防治非典型肺炎的工作，作为关系改革发展稳定大局、关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事，切实抓紧抓好。”（注：胡锦涛广东考察：心系群众安危全力防治非典，新华网：中央领导防治“非典”指示汇总——始终把人民群众的安危冷暖放在心上。）由此要求政府管理以危机管理的方式和体制对于社会进行管理。另一方面，我们也应该看到，非典型传染性肺炎的传染还是具有区域上的差异性，具有科学意义上的可防治和抗击性，具有（相对于地震、海啸、战争等）时间上的可处置性，以及实际危害的有限度性（相对于其他自然灾害，甚至相对于病毒性流行感冒的实际危害而言），因此，其对于我国整体社会秩序和政府管理尚未形成极度危机的环境和冲突。就此而言，非典型传染性肺炎的发生和发展，虽然形成了政府管理的危机环境，但是，并没有形成和发展为全面极度危机环境，其基本上处于C1-C3的区间，这就形成了政府在防治和抗击非典型传染性肺炎时期的双重管理的模式。
二
由于正常的社会公共事务与危机性公共事务的特性及其对于社会的影响的具有差异性，因此，在常态环境与非常态环境并存的条件下形成的政府的两种管理，也具有各自的不同特点：就其目标来说，政府的常态管理实现的是社会和政治的稳定和发展，而政府的危机管理实现的是危机及其危害性的消除和限制；就其时限来说，政府的常态管理通常是与社会生活的节奏同步的。而政府的危机管理则由于危机事件的突发性和急迫性，常常特别要求限定时间内政府管理的有效性；就其法律依据来说，一国的大多数法律和法律法规的大多数规定通常都是针对社会和政治的正常状态制定的，而政府的常态管理通常依据的是这些法律和法规的内容和规则。而政府对于危机事件及其造成的危机状态的管理，依据的往往是特定的法律法规或者专门的法律规定，比如宪法和有关法律关于社会和国家的紧急状态及其权限的规定；就其要求的政府能力来说，常态下的政府管理要求的是政府管理的一般意义上的能力，而政府的危机管理要求的是政府在危机事件和环境下的特殊的能力；就其实施的体制和方式来说，政府的常态管理运行的是统分协调的日常体制，而政府危机管理则要求强有力的相对高度集权的体制；就其对于公民的权利限制来说，在常态环境下，政府以最大限度地保障公民的法定权利为原则，而危机状态下，出于维护公共利益和处置危机的需要，在保障公民的最低限度权利的前提下，政府需要依据有关法律法规，从管理、政策和行为等多方面对于公民权利进行限制。（注：参见许文惠、张成福主编：《危机状态下的政府管理》，中国人民大学出版社1998年版第82页。）
另一方面，在常态环境与非常态环境并存的条件下运行的政府双重管理，相互之间常常又具有高度联系性，这种联系集中体现在双重管理在主体上的同一性、双重管理的互为条件性、双重管理对象的叠合性和双重环境的变动性等方面。
从管理主体来看，虽然在管理的体制和运行上，政府可以针对不同的公共事务启动不同的体制和机制，采取不同的政策和方式进行不同的处置，但是，这两类管理的决策者和决策的实施者却都是由同一主体承担和进行的。尤其对于政府的高层决策者来说，政府管理的这两类决策和贯彻实施，常常是由同一领导和决策角色进行的。
从双重管理的互为条件来看，在危机性事件发生和发展时，政府有效承担常态的管理职责和任务，是保证社会秩序和政治稳定，保证政府管理体制有效运行和政策措施得到切实实施，进而使危机处理政策和措施得到有效贯彻的基础和前提。另一方面，由于危机事件对于社会经济、政治和心理具有的高度危害性，因此，政府只有迅速果断有效地遏制和消除危机，才能保证社会恢复正常状态。如同温家宝总理在分析防治非典型传染必肺炎的意义时所指出的那样，“预防、治疗和控制非典型肺炎，直接关系广大人民群众的身体健康和生命安全，直接关系改革发展稳定的大局，直接关系国家利益和我国国际形象”。（注：温家宝：坚决打好同“非典”疫情作斗争这场硬仗，新华网北京4月13日电。）
从双重管理对象的叠合性来看，虽然在理论上，人们比较容易区分社会的正常公共事务与危机性公共事务，但是，由于政府管理的对象首先是社会成员，在常态环境和危机环境并存的情况下，常态性的公共事务要求和危机性公共事务要求的载体往往是同样的社会成员，这就使得社会成员往往既是政府进行常态管理的对象，又是政府进行危机管理的对象。
从双重环境的变动性来看，在双重管理过程中，政府管理的双重环境不是静止的，而是不断发展变化的，尤其是在危机性事件遏制和控制具有社会和技术上的困难，其具有蔓延发展的可能的情况下，政府管理的常态环境与危机环境在空间、时间、人群分布和程度上都会发生变化，从而引起政府的双重管理在管理幅度、层次、程度上的变动。
政府双重管理的差异性与相互联系性的特点，对于防治非典型传染性肺炎时期的政府管理具有特定的启发意义：
根据政府双重管理的差异性可知，在防治非典型传染性肺炎时期，政府的双重管理应该明确定位，严格区分正常的公共事务管理和防治非典型传染性肺炎这一危机性公共事务管理，并且针对这两种不同特性的公共事务，根据不同的法律法规，运用不同的体制、政策和方式，贯彻不同的管理目标，施行不同的管理和社会规制措施。显然，这种区分是既保障社会稳定发展，又正确有效地遏制和抗击非典型传染性肺炎的管理的前提。只有从这个前提出发，才能“做到既不掉以轻心、又不惊慌失措，既要控制疫情、又要稳定人心，既要广泛动员、又要扎实工作，既要突出重点、又要统筹兼顾。”（注：曾庆红谈非典防治：既要控制疫情又要稳定人心，中新网北京4月29日。）而如果两种管理的错位，或者表现为按照常态管理的体制、政策、方式来管理和防治非典型传染性肺炎这一危机事务，则无疑会造成麻木不仁和懈怠延误，导致危机的发展，从而引起更大的危机，或者表现为把危机管理的体制方式和政策不适当地应用于社会生活的所有方面，从而改变社会发展的总体方向，动摇国本，引起巨大的社会恐慌和对于公民权利的侵犯，妨碍甚至危及社会正常秩序的运行。显然，这两种后果都是严重的。
与此同时，政府双重管理的互相联系也表明，在防治非典型传染性肺炎时期，要正确定位和实施两种不同的管理，仅仅在理念和宏观体制与政策层次上的区分是不够的，这就要求管理者根据两者相互联系的特点和非典型传染性肺炎危机的特性，在两者相互联系的若干方面明确不同管理的要求，并且进行思想和政策措施上的区分：
1.在防治非典型传染性肺炎中，尽管双重管理的主体都是政府和决策者，但是，这两种管理的层次是不同的。常态管理的要求、目标和既定的方针，是围绕着社会发展的总体战略制定和实施的，而防治非典型传染性肺炎则具有特定的时效性和突出性的要求。因此，在把防治非典型传染性肺炎工作上升到政治层次来认识，并且作为当前的重心工作的同时，政府的管理和决策者应该在战略管理层次上，坚定地贯彻既定路线和方针政策，“抓好发展这个执政兴国的第一要务，实现全面建设小康社会的宏伟目标”（注：胡锦涛：坚决打赢防治非典攻坚战，新华网北京4月29日电。），保证社会和政治的稳定和发展，由此确定不同层次的政策问题和议程。
2.防治非典型传染性肺炎与经济和社会发展这两重管理任务之间的相互依赖性，也意味着在管理不到位的情况下，两者之间的排斥性。据此，政府管理者需要紧扣两种管理任务的中心环节，消除两者的排斥性，发展两者的互补性。非典型传染性肺炎对于社会常态运行和管理的威胁和危害，主要在其物理属性方面，如威胁生命、传染迅速广泛而难以遏制，因此，在技术水平不能迅速消除的情况下，需要以遏制其传染性为中心任务。而与此并存的政府常态管理，则需要以经济建设为中心。
3.非典型传染性肺炎传染性强、波及面广且潜在威胁巨大，在这一类灾害造成的管理危机环境，往往使得政府的双重管理对象在区域和人群分布上呈现高度的叠合性状态，从而加大区分两种管理的政策尺度的困难。为此，政府在实施管理中，应该加强管理的评估工作，运用专业科学知识和政策环境的科学评估方法，对于危机事件的已涉及和可能涉及的特定区域、人群和社会生活层面进行科学准确的评估，根据评估结果实施不同的对策。
4.作为动态性自然灾害，非典型传染性肺炎造成的危机环境必然是变动的。作为因应之策，政府管理需要采取权变管理方法，实行动态管理，根据危机环境变动的方向、范围和程度，随时调整政府双重管理的范围、层次和程度。
三
对于特定的社会和管理来说，危机事件具有正反两个方面的功能。就政府管理来看，危机对于社会和管理秩序的危害，对于社会生活乃至人民生命财产的侵害，对于社会、经济和文化发展的阻碍，对于政府管理的正常有序地进行，对于公共财力、物力、人力、时间和机会的大量损耗，无疑具有极大的负面功能。而如果危机造成了对于政府形象的伤害，造成了对于政府管理体制和方式及其发展方向违背社会发展和时代要求的深远影响，则其消极作用和影响更甚。因此，包括政府在内的任何管理者，都应该在可能的范围内，最大限度地控制危机，并且将其损害降低到最低限度。另一方面，在特定的意义上和范围内，危机事件对于特定的政府管理及其发展也具有特定的启发、促进和推动意义。在危机事件的冲击和由此造成的危机环境下，可以比较集中地显示政府管理在能力、体制、政策等方面的优势和不足，从而促进政府管理理念、职能、体制和能力的调整和变革。
非典型传染性肺炎的危机防治对于政府管理的要求是多方面的，其所反映的我国政府管理的完善和发展的任务也是多方面的。概括起来讲，其主要是：
1)政府危机管理体制和机制的建立和完善问题。这其中涉及的内容主要有：政府危机管理的法律和法规的完善问题；政府危机管理系统及其运行机制的建立和完善问题；政府危机管理的权力配置和权限归属问题；政府危机管理的组织体系问题。
从非典型传染性肺炎的危机防治过程来看，我国政府的危机管理体制和机制亟待强化和完善：在法律层面上，与当今世界不少国家和地区都具有的专门的危机管理的法律或者法规相比，我国的法律只有宪法中的战争与戒严状态的规定，因此，制定统一完整的紧急状态法或者危机管理法，应该成为完善政府危机管理的法律依据的重要能力；在体制和机制方面，非典型传染性肺炎的防治显示我国政府尚未建立统一完整的危机管理体制和机制，因此，建立这一体制和机制，是政府管理需要着力的内容，而危机状态下的政府权力配置和组织体系，亦应在有关法律法规和体制设置中予以明确规定。
2)政府公信力和合法性基础的维护和强化问题。在现代社会，政府的公信力和合法性基础，是政治秩序的基础，也是政府管理效度和信度的前提。政府的公信力和合法性基础，可以通过强化政府权威、有效承担公共服务职能、意识形态的教育和宣传等多方面的途径和方式确立和强化，而从非典型传染性肺炎的危机防治过程来看，确保实际公共事务涉及范围内的公民知情权和政务信息的透明化，是有效而必须的重要途径。
3)政府及其任职其的公共责任问题。作为公共权力机构，政府承担着公共利益的实现和公共服务的重大责任，与此相应，政府的管理者和任职者对于公共事务和公民负有政治、法律和行政责任。从非典型传染性肺炎的危机防治过程来看，这些责任包括政府及其任职者作为与不作为的责任，正确作为与不正确作为的责任。因此，确立和完善法治化和制度化的政府责任及其奖惩机制，是我国政府管理发展的重要课题。
4)政府的公共服务职能问题。一方面，从政府管理职能的内容来看，经济与社会的可持续协调发展，是我国确立的长期发展战略，从这个角度出发，随着社会主义市场经济的发展，我国政府实行职能转变，应该既包括经济管理职能的转变，也包含社会公共服务职能的转变。近年来，人们常常是从市场与政府的关系角度思考政府职能的转变，仅仅将政府看作是市场失效的补充，而非典型传染性肺炎的危机防治过程表明，政府职能还必须从公共管理和服务的角度予以考虑。另一方面，从公共服务职能的主体来看，政府的公共服务职能及其财政供给需要由政府集中提供。
5)政府的抗风险能力问题。政府的抗风险能力，是政府能力的重要组成内容，其包括政府对于风险和危机的预测和预警能力、风险和危机处置和化解能力，风险和危机处理过程中的决策、协调和动员能力，风险和危机后果的承受能力。显然，这些能力是由政府的财政能力、制度能力和技术能力等多方面因素构成的。从非典型传染性肺炎的危机防治过程来看，除了进一步强化政府抗风险能力中的这些因素之外，进行政府抗风险的能力储备，亦是提高政府抗风险能力的重要途径。
6)政府的社会管制问题。除了具有经济管制的职能，政府应该而且必须具有社会管制的职能，只有这样，才能形成严密有序的社会秩序，有效实现政府管理的目标。在这其中，政府应该在代表大多数人民根本利益和要求的基础上，对于社会进行有效管制。从非典型传染性肺炎的危机防治过程来看，政府的社会管制弱于其经济管制，这其中，对于大众传播媒体不负责任的言论和公民不负责任的行为，缺乏有效的依法管制。因此，政府有必要有效地强化和实施对于社会的管制。
非典型传染性肺炎的危机对于政策管理提出的这些要求，是对于政府管理的缺陷和教训的总结，无疑具有促进政府管理发展的积极意义。但是，与此同时，我们也应该看到，就危机事件对于特定的政府管理及其发展具有的启发、促进和推动意义而言，人们从危机事件和环境角度出发对于政府管理及其发展的要求和检视，更多地是对于危机环境下政府管理应对的要求，或者换言之，从危机事件和环境中形成的对于政府管理的要求，通常是对于政府危机管理中诸因素的要求。从以上关于政府管理环境的划分中可知，在政府管理的不同危机环境下，政府管理有极度危机环境下的单一危机管理与非极度危机环境下双重管理之分，显然，对于进行单一危机管理的政府来说，由危机事件和环境形成的政府管理发展和变化的要求，具有完全的适切性。而对于双重管理的政府来说，由危机事件检测和透视出的政府管理状况及其发展和完善的要求，常常既具有推动政府管理发展和变革的启发性意义，也具有对于政府常态管理的非适切性的内容，因此，需要具体分析和把握。
如前所述，非典型传染性肺炎对于我国政府管理环境造成的是非极度危机环境，由此形成的是政府的双重管理模式。由非典型传染性肺炎形成公共危机事件对于政府管理的要求，应该置于这一双重管理模式的框架中予以分析和把握，由此确定政府管理改革和发展的方向和着力点。
就以上关于非典型传染性肺炎形成的公共危机性事件对于政府管理的要求来看，显然，其中关于政府危机管理体制和机制的建立和完善的要求、关于强化政府的抗风险能力的要求，具有对于政府危机管理的专门针对性。由此形成的政府管理体制、机制和能力，仅仅限于政府危机管理。而关于政府公信力和合法性基础的维护和强化的主张、建立和完善法治化、制度化的政府及其任职者的公共责任追究的要求、加强和发展政府的公共服务职能的要求、实施政府的有效社会管制的要求，则既适用于常态环境下的政府管理的完善和发展，也适用于非常态即危机环境下的政府管理的完善和发展，但是，由于这两种环境下的政府管理具有很大的差异性，因此，在就这些方面完善、改进和发展政府管理时，在其管理基本的主导价值、相关法律、政策和方式等一系列的方面，都应该严格区分进行。
