现有中国特色社会主义法治体系是严重残缺的，因为她缺少党导法规体系。
十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出全面推进依法治国的总目标有两个：建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家。建设特色社会主义法治体系的要求是：形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。五大体系实质上分为国法体系和党规体系，因为前四个体系都是国法体系。《决定》明确宣示中国共产党的领导是社会主义法治最根本的保证和根本要求。也就是说，社会主义法治就是中国共产党领导的全面依法治国，就是党领导法治，就是党导法治。党内法规适用于党组织和党员，国法适用于政府和公民，我们缺少从适用党组织和党员的规则到适用于政府和公民的规则的党导法规体系，也就是从党规到国法的党导法规体系。党导法治是全面从严治党和全面依法治国并存的双重法治体制，双重法治体制必须解决从严治党和依法治国的双层法治体系的统一性，这个统一性必须通过党导法规治系统实现。因此，党导法治体系应该包含党内规治系统、国家法治系统和党导法规治系统，党导法规治系统是规治与法治的衔接系统。需要特别区分的是党内法规和党导法规，党内法规仅仅适用于党组织和党员，党导法规解决从适用于党组织和党员到适用于政府和公民，也就是中国共产党通过规治到法治的领导规则。
资本主义国家中党规与国法是分离的，党规属于社会规范，国法是国家规范，党规当然要以国法为底线，但党规与国法可以没有联系。社会主义国家党规与国法之间具有不可分割的联系，因为中国共产党既是领导党同时又是执政党，中国共产党的党规和国法部分是分离的，部分是必然联系的，党规与国法必然联系是党导法规存在的依据。社会主义法治要求将党领导国家的方式以明确规则确立下来，社会主义法治体系必须包含党内法规体系、国家法律体系和党导法规体系。
依法治国首先需要依宪治国，党导法治首先需要党导立宪。党导立宪制是宪法与党章并行的二元宪政体制，这种二元宪政体制为党导法规体系提供了宪治基础。党导立宪制要求在宪法中专设一章规范中国共产党的具体领导和执政方式，使党导法规体系有了宪法依据。因此，党导立宪制是党内法规、国家法律和党导法规三位一体的宪政体制。党导民主是由党内民主和人民民主相结合的双层民主模式，为党导法规体系提供了民主基础。党内法规应该由党内民主确立，国家法律应该由人民民主确立，党导法规应该由中国共产党起草、党内民主通过，最终由人民民主确立，因为党导法规不仅关涉中国共产党，而且关涉全国人民。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出四个“善于”：善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。四个“善于”的提出是中国共产党领导和人民主权同时存在的必然要求，党导法治要求将“善于”上升到制度层面，党导法规体系就是“善于”的制度化和规范化。
党导法规在现实中并非不存在，而是以两种不同的方式存在。一种是以党内法规形式存在，实质上是以党代政的表现。例如，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》、《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，等等，现在都是以党内法规形式存在，毫无疑问这些法规都关涉国家事务。中国共产党怎么能够决定全国人民的事情呢？党的主张怎么转变成全国人民的意志呢？这些问题既不是党内法规能够解决的问题，也不是国家法律能够解决的问题，因为党内法规应该仅仅关涉中国共产党党内事务，由党内民主程序确立，仅仅适用于党组织和党员，而国家法律应该由全国人民代表大会及其常务委员会制定。上述法规是中国共产党制定的，但关涉国家政权，它们都应该属于党导法规，需要全国人民代表大会或常务委员会通过才具有法定效力。我们需要将实质上是党导法规的党内法规从党内法规体系中分离出来，因为党内法规的制定、解释和适用都是中国共产党的事情，党导法规涉及中国共产党和全国人民，应该由中国共产党起草、党内民主通过，最终由人民民主确立。党导法规的另一种存在方式是非正式规则。例如，中国的政治体制是中国共产党全国代表大会之后再开全国人民代表大会，中国共产党的权力安排怎么过渡到国家权力，现在都是以非正式规则出现的，与中央高层的政治操守有关，不确定性很大，对于党和国家长治久安构成潜在威胁。对于现有大量以非正式规则形式存在的党导关系我们需要分门别类处理，有些成功的潜规则应该上升为明规则，有些对党或国家有害的必须以明规则来抑制，有些不宜上升为刚性规则的可以继续以惯例方式保留。更为重要的是我们需要制定大量新的党导法规来保证党对国家的领导，保证党和国家的长治久安。党怎么实现“总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来”也没有具体明确的规则，现实中只能依赖各地区各部门一把手所营造的政治生态。“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”也只是一种口号，没有具体规则。邓小平早在1980年就在《党和国家的领导制度的改革》中提出“着手解决党政不分、以党代政的问题”，然而至今也没有明确的规则来解决党导政分的问题。
当前，全面从严治党和全面依法治国并举，从严治党是核心，中国共产党试图通过党内规治来保持自身的先进性和纯洁性。《中国共产党党内法规制定条例》（及其《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》）和《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》的颁布实施可以说是中国共产党朝向党导法治道路迈进的关键一步。然而，与国家法治体系相比，党内规治体系还很粗糙。与《中华人民共和国立法法》相比，《中国共产党党内法规制定条例》无论从立规程序还是党规解释都不符合现代法治的原则。尽管《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》提出了“宪法为上、党章为本”的基本原则，但怎么在宪法和法律的规范之内制定党内法规并没有具体的程序性规定。更为重要的是，现有的党内法规制定条例和规划没有区分党内法规和党导法规。
邓小平曾经指出，“办好中国的事情，关键在党”。“坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。问题是党要善于领导；要不断地改善领导，才能加强领导。”建立明晰的党导法规体系无疑是改善与加强党的领导的有效路径，也将是我国在政治制度上的创新。
中国政法大学法理学研究所所长
