中国共产党与国家政权之间的关系问题是中国政治的核心问题。一方面，《中华人民共和国宪法》第二条确立了人民主权，另一方面《中华人民共和国宪法》序言宣示了中国共产党的领导，两者如何协调就成为了关键。党导立宪制提出在宪法第一章规定中国共产党的具体领导方式，建构宪法与党章的二元宪政体制，将人民主权与中国共产党的领导统一在宪治之中。党导民主理论则试图架构人民民主和党内民主的桥梁，建立双层的民主体制。可以说，党导立宪制和党导民主理论解决了中国所特有的党政关系问题，因为宪政与民主是现代政治最基本的问题。然而，宪法中是否应该确立党政分开仍然是困扰中国共产党的核心问题，中国共产党长期以来在党政不分与党政分开之间徘徊不定，至今也没有一个明确的说法。当前，全面依法治国和全面从严治党之间的关系又将这个问题凸显了出来，人们对于到底是法大还是党大的争论就是其表现，已经到了我们不得不说的时候了。
党政分权的政治危机
从抗日战争时期到改革开放前，中国共产党基本上实行党的一元化领导，以党代政，党政不分，是集权体制，正是这种集权体制使得中国共产党革命取得了成功。中华人民共和国成立以后中央高层两次试图打破这种集权的党政不分体制，尝试党政分开，然而结果都导致了政治危机。自从中华人民共和国成立，毛泽东一直是中国共产党主席、中共中央军事委员会的主席和中华人民共和国主席（或中央人民政府主席），实行的是三位一体的主席制，毛泽东的身份主要是中华人民共和国主席。50年代后期毛泽东力排众议，坚决辞去国家主席一职，在1958年南宁会议上毛泽东给出的理由是：“去掉国家主席职务，专做党的主席。可以节省许多时间做一些党所要求我做的事情。这样对于我的身体状况也比较适宜。”1959年，毛泽东辞去国家主席职务，由全国人大选举刘少奇为国家主席，而且根据五四宪法第四十二条，“中华人民共和国主席统帅全国武装力量，担任国防委员会主席。”刘少奇担任国防委员会主席。党权与政权，中国共产党的军权和中华人民共和国的军权发生了分离。后来，由于毛泽东和刘少奇在政治路线上的不同而出现了政治危机，导致文化大革命的悲剧。十一届三中全会以后，中国共产党认识到以党代政、党政不分不利于社会主义政治、经济和社会的发展，邓小平以党政分开理论和实践试图从根本上解决以党代政、党政不分问题。在党政分开理论的指引下，中国共产党将党权与政权分开，国家主席、党的总书记、国务院总理和中央军事委员会主席由不同的领导人担任。八十年代中后期先后两任总书记都因与邓小平的政治理念不同而被迫下台，又一次出现政治危机。自从江泽民开始，党政分开的实践被终止，中国共产党又重新回到了党政不分的集权体制。党政不分的具体表现是党权、政权和军权集于一个人身上，党政分开的具体表现是党权、政权和军权分属不同的领导人。党政不分尽管被国内外民主人士批判为是党国体制或者一党专制，然而整个社会是稳定的，而党政分权导致政治危机。这一切是否证明中国只能是党政不分的体制呢？这需要从中国共产党的性质说起。
中国共产党的性质
中国共产党是社会主义政党，从她诞生的那一天开始就不是西方资本主义国家性质的政党。我们常常说，中国共产党是革命党、领导党和执政党，三个定位似乎是并列的。事实上，中国共产党在和平时期是执政党和领导党，在革命时期是革命党和领导党，也就是说，中国共产党现在是执政党，在革命时期是革命党，在任何时期都是领导党。不管在革命时期还是和平时期，中国共产党都是一身二任的。
中国共产党创立伊始是在野党，作为在野党的中国共产党的目标不是通过民主竞选成为执政党，而是通过武装革命的方式成为执政党，毛泽东“枪杆子里面出政权”就是经典的表述，所以中国共产党作为革命党的地位是没有疑议的。在革命时期，中国共产党是领导党吗？领导党是与被领导党和被领导人民相对应的。中国革命的成功不可能仅仅是中国共产党取得的，而是中国共产党领导各族人民和友党取得的。中国共产党领导各族人民武装斗争的方式根据所面对的敌人不同而不同。毛泽东所总结的中国革命三大法宝是统一战线、武装斗争和党的建设，在不同时期中国共产党领导的统一战线革命力量是不同的。中国共产党领导的革命有三大敌人：帝国主义、封建主义和官僚资本主义，取得新民主主义革命的胜利，然后革命的敌人是资本主义，是通过社会主义改造完成的。革命时期中国共产党的目标是在不同时期消灭不同的敌对阶级，中国共产党一直是工人阶级的先锋队，然而革命成功之后的和平时期，中国共产党已经成为了执政党，中国共产党就成为了中国人民和中华民族的先锋队，领导各族人民解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，实现共同富裕和共同自由。《中国共产党章程》第一句就明确了中国共产党的领导党地位：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”只不过党章中没有区分革命时期和和平时期。中国共产党是领导党，那么执政党是谁呢？毫无疑问也是中国共产党。执政党是与在野党或者革命党相对应的，自从中华人民共和国成立，中国共产党就是中国的执政党，而且自从1954年后一直是唯一的执政党，然而中国共产党作为执政党的地位却从来没有在中国共产党章程和中华人民共和国宪法中进行明确的规定，而只是从宪法第一条和中国共产党是领导党中推出来。在现代资本主义民主国家，政党是通过参加竞选赢得执政党地位的，而在社会主义国家，共产党是通过革命取得执政党地位的，而且执政党地位是一劳永逸的。“执政党”就是在一个国家中执掌政权的政党，在现代资本主义国家是相对于“在野党”的，在社会主义国家是相对于“革命党”的。领导党可以是领导革命，也可以是领导建设或者改革。中国共产党领导革命取得成功就成为了执政党，中国共产党继续领导中国人民继续建设和改革，所以仍然是领导党。为什么中国共产党仅仅在党章和宪法中提到领导党的地位而不提执政党呢？因为领导党包含了执政党的身份。因为“领导党”概念比“执政党”的概念要宽泛得多,领导党对国家的领导是全方位的，领导党不仅仅领导政治，还领导经济、社会和思想, 而单纯的执政党只是领导一个国家的政治。实施全面领导的政党一定是持续执政的唯一执政党，一个政党如果是领导党就一定是执政党, 反过来, 是执政党却不一定是领导党。这也许是中国共产党之所以仅仅宣示是领导党的原因。
作为领导党的中国共产党与作为执政党的中国共产党
中国共产党既是执政党又是领导党的双重身份导致对于中国共产党与国家政权之间关系理解上的混乱。党政不分与党政分开之争的核心在于混淆了作为领导党的中国共产党和作为执政党的中国共产党。中国共产党作为领导党和作为执政党的地位是不一样的。中国共产党作为执政党，理所当然与国家政权不可分割，党与政不能分也不应该分；中国共产党作为领导党，与国家政权应该保持一定的距离。中国共产党作为领导党和中国共产党作为执政党的职能是不同的，中国共产党作为领导党部分具有资本主义国家中在野党的性质，例如她需要具有回应和表达党员和人民的能力，她需要培养精英和录用精英，准备向国家输送政治领导人和干部，而且她也是政治教育和社会化的重要媒介，宣传官方意识形态。中国共产党提出对国家政权进行政治领导、思想领导和组织领导，政治领导和思想领导是作为领导党的功能，组织领导实际上是作为执政党的功能。
党的领导权与执政权有四个方面的区别。首先是权能性质上，党的领导权是一种政治思想权威，执政权是一种国家权力。领导权是进行政治上、思想上的指导，可以“发号”进行方针政策的指导与号召，以其政治权威使人信从；作为领导党的中国共产党不能“施令”，不能以党的强制力直接指挥、命令、强制政权机关，包括人大、行政与司法机关与全体人民服从党的决定。作为领导党，中国共产党主要是对国家事务进行思想和政治上的总的领导，即制定治国的路线、方针、政策，而不去具体干预与包办政府的工作。执政权是一种国家权力，其特点是具有国家强制力，权力相对方必须服从。中国共产党的执政权可以有两个实现方式，一是通过法定程序，将党所反映和集中了的人民意志，转化为国家意志，制定为法律，以国家名义依法行使立法、行政和司法权力；二是通过派遣干部到立法、行政和司法领域来实现。其次，领导权与执政权的来源不同。中国共产党的领导权威，主要是靠她所倡导的政治理想的思想吸引力，她的治国纲领、路线、方针和政策所正确体现的人民意志与利益的政治引导力，她的组织与党员干部全心全意为人民服务和为人民利益牺牲奋斗的精神感召力，而赢得人民群众的拥戴。执政权的合法性是要经过人大选举等法定程序确认后才具有的。再次，在主管范围上，中国共产党作为执政党的执政范围，包括行政、立法和司法，中国共产党的行政权是直接行使的，立法权是通过法定程序选举的人大代表实现的，司法权是通过法定程序聘任共产党员进入司法系统实现的。中国共产党作为领导党可以领导政权机关、人民群众、各民主党派、各人民团体、各企事业单位以及整个社会主义事业，特别是还可以领导全党全国人民群众去监督政府。作为领导党的中国共产党比作为执政党的中国共产党涉及范围宽广得多。最后，作为监督主体与作为被监督对象不同。作为执政党，中国共产党不但要接受人民群众的监督，而且要接受领导党的监督。中国共产党作为领导党，不但要通过党的系统去监督执政的党员官员，而且要自觉地领导全体人民群众，包括各民主党派和各人民团体，去监督执政的党员官员。作为执政党，中国共产党主要是监督的客体或对象。（本部分参考郭道晖教授的论述）
为什么要党导政分？
区分中国共产党作为领导党和执政党的双重功能对于政治体制改革是至关重要的。我们怎么将党的领导和政治权力统一起来？答案是党导政分。党导政分制就是中国共产党领导下的政治分权制。党导政分制既是解决中国共产党作为领导党和执政党的双重功能的体制，更重要的是解决国家权力中分权与集权的有效模式。西方资本主义国家比较关注分权问题，认为只有分权制衡模式才能实现自由。孟德斯鸠在《法的精神》中正式提出了著名的“三权分立”学说。基于人性本恶的假设，孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”“每一个国家有三种权力：立法权，关于国际事项的行政权力(国家的行政权力)，有关民政法规的行政权力(司法权力)”。立法权、行政权和司法权必须分立，任何权力的合并都会导致权力滥用，会对民主和公民的政治自由造成威胁。“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关手中，自由便不复存在，因为人们将要害怕这个国王或者议会制定并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则会对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使三种权力即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切都完了。”基于此，孟德斯鸠认为最可靠的政府形式就是立法、行政、司法三权得以分立的政府，三权相互独立、分别委托给不同的人或团体行使，并力求达到权力的相互制衡，从而遏制权力的恶。然而，同样基于人性恶的假设，霍布斯在《利维坦》揭示权力是一种必要的恶，如果没有权力，社会将会是一切人对一切人的战争。霍布斯认为,人生而自由平等,拥有无限的自然权利。但由于人的本性是利己的,为了求得自己的安全和利益,就必然会去侵犯他人的权利和利益。从而在人与人之间,就会互相压制和互相摧残,成为仇敌。所以，一定程度的集权是必要的。分权学说将社会分为最强者（政府）和弱者（个人），认为最强者可能侵犯弱者的自由，所以最强者必须分权。集权学说将社会分为最强者（政府）、强者（组织或个人）和弱者（个人），认为最强者可以维护弱者不受强者的侵犯，平衡强者与弱者的利益。当然，最强者可能会同时侵犯强者和弱者。社会关系不是两者之间的关系，而是三者之间的关系，合理的体制是必须有一个强大的国家力量能够对所有强者和弱者形成威慑，对于强者进行约束，对弱者进行保护，同时对最强者进行适当分权制衡，但一定要保证分权制衡后的权力仍然是最强的，否则就可能“山中无老虎，猴子称大王”。另一方面，分权理论是基于人的消极自由，集权理论是基于人的积极自由。分权体制强调个人免于政府干预的个人权利保护。集权体制奉行积极的、有效的政府，在权力分配上更强调集中而不是分散，偏重于公民的经济权利和社会权利的实现。合理的政治体制应该是分权与集权的有机结合。党导政分体制更加偏重于人民的积极权利，但并非对消极权利保护完全缺位。《中华人民共和国宪法》规定了美国宪法权利法案中几乎所有的权利和自由，例如人身、言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰等自由，同时增加了大量的经济社会权利，例如休息权、劳动权、受教育权、社会保障权、男女平等权等等。当今社会，很多资本主义国家也关注积极自由，毕竟积极自由与消极自由都是人民所需要的，合理的体制应该是实现消极自由与积极自由并存的共同自由。我国是最大的发展中国家，一开始更加强调对积极权利的保护比较合理，毕竟与言论自由权利相比，吃饭更加重要。随着经济社会的发展我们在逐步提高公民的消极自由权利，同时也在扩展公民的政治权利，特别是民主权利。分权与集权相结合的政治体制更根本的理由在于人人既有不欲的追求，也有欲的追求，分权更好地实现不欲的权利，集权更好地实现欲的权利。合理的体制是怎么把握好欲与不欲的区间，而这个区间不同的主体是不同的，同一个主体不同时期也是不同的。当今社会变化是常态，参与竞争的主体不仅仅是个体，政府应该更加积极有为，去实现国民的欲求。中国模式之所以取得成功的关键在于中国共产党领导的有为政府和市场经济的结合，是集权与分权的有机结合。
怎么党导政分？
党导政分制基于中国共产党作为领导党和执政党双重功能的区分，核心在于解决分权与集权的结合问题。党导政分制既不是党政分权也不是党政分工。党政分权将党要管的事情与政府要管的事情分开，各自按照管辖范围来独立行使权力，实质上是将人民主权分为党权和政权，这是没有理论依据的，因为全体党员也是人民的一部分。党政分工是为了解决长期形成的党的一元化领导和党委包揽一切事务的权力过于集中的历史背景下提出来的，基本内容是将党委包揽的一部分事务分给政府，党政两套系统都有自己专管的事情。党政分工到底怎么分一直是困扰党政分工体制的根本问题，更重要的是党政分工仍然是党政分权，没有理论依据。
党导政分制首先肯定中国共产党的领导党地位，同时肯定中共产党的长期执政地位。党导政分制将中国共产党作为领导党的功能与中国共产党作为执政党的功能适当分开。作为执政党，中国共产党像竞选执政的资本主义政党相似，只不过中国共产党是法定的长期执政党，共产党员在立法、行政和司法中占据相当的比例，按照现代权力分工体制运行，全面依法治国。作为领导党，中国共产党有点像在野党，按照现代政党的模式运行，只不过不需要进行竞选。
党导与政分之间的关系可以按照列宁提出的两个原则解决：“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职权。……党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导。而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是细节的干涉。”“我们是执政党，所以我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融为一体，现在是这样，将来也是这样。”我们可以将两个原则分别称为党的总领导原则和高层融合原则。按照党导政分制，作为领导党，共产党的任务是进行总的领导，作为执政党应该是进行具体的、细节的、自始至终的执政。执政党也不是对社会所有方面都管，而应该是像资本主义国家的执政党一样通过派遣党的干部到国家权力上层的各个部门去，而具体的行政管理应该由公务员组成的官僚体制承担。这一原则董必武早在1951年就已经提出来了：“各级党委对各级政权机关的领导，应经过在政权机关中工作的党员来实现。”在国家政体中，共产党员的身份具有两重性：一是执政党的成员，《中国共产党党章》是其身份的依据和行为的指南；二是国家公权力的主体，法律是其身份合法性的依据和行使公权力的规范。
党导政分制的具体做法可以是：第一，中国共产党总书记同时是国家主席和军事委员会主席，集党政军于一体。现在的军事委员会分为中国共产党中央军事委员会和中华人民共和国中央军事委员会，中国人民解放军由中国共产党领导，通过宪法过渡到向全国人大及其常务委员会负责，如果我们在宪法中明确规定党政军一体化就没有必要做形式上的转换，而是中国共产党总书记同时接任中央军事委员会主席和国家主席职务，对外的身份是国家主席，代表中华人民共和国，统帅武装力量，实现执政党的身份转换职能。需要特别说明的是，未来新宪法中的国家主席不是八二宪法中的名义国家元首而应该是实权的国家元首，主要行使国家权力中的行政权。中共中央可以另设常务副书记代理总书记对中国共产党的领导，同时也是下一届国家主席的候选人。第二，国务院总理主管外交，类似于美国总统制的国务卿。在新的时代，中国必须有大国战略布局，让国务院总理主管外交，提升外交的战略地位，是中国作为大国在国际舞台上发挥更大作用的必然要求，因为对外关系对于大国来说越来越重要。第三，按照执政党的要求派遣干部到立法、司法和行政各部门，级别可以到县级，其他则完全按照公务员体系运行。除了中央政治局一级，其他各级党委会逐渐退出国家政权。作为过渡时期的一种折中和实验，我们仍然可以在省、市和县三级政治体制中采用党委领导制，然后逐步退出。如此一来，可以实现党的归党、政治的归政治、行政的归行政、社会的归社会。党导政分制既可以保证中国共产党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，同时社会也将充满活力。第四，中国共产党作为领导党的运行经费只能来自党费，中国共产党作为执政党的经费按照国家预算实行。
总之，按照党导政分制要求，作为领导党，党要管党，从严治党；作为执政党，党要执政，依法治国。
为什么要全面从严治党？
事实上，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是更加根本的制度，尽管八二宪法中规定全国人民代表大会制度是中国的根本政治制度。习近平总书记指出：“我们治国理政的根本，就是中国共产党领导和社会主义制度。”王岐山甚至认为，“在我们国家，东西南北中，工农商学兵政党，党是领导一切的。” 人民日报社论指出：“我们国家和民族的发展必须有一个主轴，中华民族走向繁荣、富强和文明，必须有一个坚强的领导核心，这个领导核心无可替代，就是执政的中国共产党。协调推进‘四个全面’，最根本的是坚持党的领导不动摇。党的领导是‘四个全面’之魂、战略中军帐之帅。”现实可行和具有正当性的体制应该是将党的领导和人民主权统一在宪法中的党导立宪制。当今中国政治体制中中国共产党的领导核心地位决定了“从严治党”是“四个全面”之魂。
现代民主国家普遍采取多党制，多党制采用竞选的方式来吸纳民意从而实现民主。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度怎么能够保证中国共产党代表民意，实现比多党制更优质的民主呢？中国共产党可以通过努力做到“三个代表”，成为中国人民的先锋队和中华民族的先锋队来实现。“从严治党”需要从入党程序到开除党籍处分来保证中国共产党党员具有全民的代表性、能力的先进性和道德品质的高尚性。首先，中国共产党员必须具有中国社会各阶层广泛的代表性。中国共产党员的入党条件已经不仅仅是工人和农民的先进分子，而是“年满十八岁的中国工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子”，我们需要的是进一步完善。其次，中国共产党员必须是各个阶层的优秀分子，也就是能力比较强的人。再次，中国共产党员还必须是道德品质高尚的人。如果三个条件都得到满足就能保证中国共产党是中国人民的先锋队，中国共产党领导全国人民就具有正当性，而且肯定也会比多党制更好，因为通过竞选产生的民意有可能仅仅是微弱多数民众的利益，而且可能是短期利益。多党竞争体制中，政党的核心目标就是赢得竞选，当选的政党追求的是党派利益和短期利益，具有典型的机会主义和民粹主义特征。诺贝尔经济学奖获得者罗伯特?恩格尔深刻地揭示了政党竞选的弊端：“当中国为了下一代而制定五年规划的时候，美国政治家的一切计划都是为了下一次选举。”中国共产党领导的多党合作与政治协商制度比多党竞争的资本主义国家更加注重全面的利益和长远的利益。
加入中国共产党是自愿的行为，各个阶层能力强且道德品质高尚的人为什么要加入中国共产党呢？中国共产党的法定领导党和执政党地位肯定是有吸引力的。按照人的自利假设，每个主体都是逐利的，不管这个利是实利、名利还是权力。按照中国共产党的主流叙事，申请加入中国共产党，面对党旗宣过誓就成了有组织的人，就意味着主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由，就必须多尽一份义务，就要在政治上讲真诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。党的领导干部尤其是高级干部放弃的要更多，责任和担当要更大。我们不否认有这样的共产党员，然而更多的共产党员是正常人，只不过他能力更突出一些，道德品质更高尚一些。在中国现实情况是共产党员具有更多的特权，更有可能被录用为公务员、更有可能成为领导干部、甚至更有可能获得物质利益。也正是现实的激励机制而不是主流叙事的虚空说法使得更多能力突出且道德品质高尚的人加入中国共产党，这些是无可厚非的，而且更应该将激励机制合法化和公开化，而不是说一套做一套。当前中国共产党所进行的党风廉政建设和反腐败斗争充分反映很多党员和高级干部不仅仅获得实际上党的政策默认的利益，而且寻求不正当的利益。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调要坚决遏制和预防腐败现象，坚持有腐必反、有贪必肃，“老虎”、“苍蝇”一起打，以零容忍态度惩治腐败。习近平强调，要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。我们必须采取务实的态度创设制度使得共产党员（有能力贪腐的官员绝大多数是共产党员）不能腐、不敢腐、不想腐和不必腐。新加坡的反腐经验值得我们借鉴。新加坡人民行动党长期执政并能保持活力，并没有沦落为一个衰败和贪污的党。新加坡以规固廉，使人不能贪；以法保廉，使人不敢贪；以德倡廉，使人不想贪；以薪养廉，使人不必贪。我们过去比较强调以德昌廉比较多，我们需要渐渐地以规固廉和以法保廉，这样逐渐形成不想腐、不能腐和不敢腐的机制。然而，我们如果要一直保持中国共产党的先进性还必须务实地采取以薪养廉，使官员不必贪。新加坡推出高薪养廉的政策就是采取务实的态度对于从政的社会精英以体现价值的报酬。中国共产党如果想始终“三个代表”、保持先进性、保持领导党和执政党地位，必须采取务实的制度激励措施来吸引优秀的、高尚的各阶层先进分子加入中国共产党。中国共产党是肩负神圣使命的政治组织，党员是具有特殊政治职责的公民，国家法律是全体公民必须遵守的行为底线，中国共产党的党规党纪对党员的要求严于国家法律对普通公民的要求。从严治党保证党员的先进性，从而使中国共产党的领导和执政具有正当性和可行性。
《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中指出，“实践证明，没有中国共产党就没有新中国，就没有中国特色社会主义。办好中国的事情，关键在党。坚持中国特色社会主义道路，推进社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴，必须毫不动摇地坚持中国共产党的领导。”同时发出警示：“全党必须牢记，党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进；过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。”从严治党就是要保持党永远先进、保持党永远领导、保持党永远执政。
