摘要：现代国家体系逐渐形成。全球各个国家政治发展道路和路径虽然多样，但最后结果却是殊途同归走向现代国家。在此背景下，走向现代国家需要现代国家治理结构的支撑与国家治理能力提升。现代国家的制度安排最主要表现就是建立现代国家基本制度，促进国家权力的理性化、规范化与功能分殊化，实现现代社会成长和国家与社会的分离及良性互动。国家能力的提升要注重国家治理能力的协同与均衡，不仅仅强调国家的强制能力和汲取能力，更要注重公民的权利保障和救济，促进国家吸纳能力的提升，实现国家政治制度化和国家能力现代化。由于国家组织内部的结构性力量与社会结构的区隔，现代国家能力不能无限夸大，现代国家只能是有限能力的国家。
关键词：现代国家建构，国家权力理性化，国家能力，有限国家
早发国家型构的现代国家形塑了整个现代民族国家体系和全球秩序并引领着全球未来发展趋向。面对全球现代国家秩序发展的大潮流，中国迈向现代国家是历史的必然，符合人类政治文明发展的基本规律。党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。现代国家的发源地欧美等国家逐渐通过工业化、市场化与暴力强制等动力手段和发展路径，实现了由传统国家向现代国家的转型。后发国家的政治发展逻辑不同于早发国家，路径选择、制度结构和国家能力都有诸多的不同，后发国家工业化、市场化与国家制度安排的不均衡、不协同的现象促使后发国家的现代国家建设呈现了当前景观和各种面相。所以要推进国家治理体系和国家治理能力现代化，首先要探索和掌握现代国家发展规律，坚定政治发展目标和信念，坚信所有传统国家必然殊途同归迈向现代国家；其次我们要讨论现代国家的成长必须依靠国家制度化、组织结构的转型和调适，需要国家权力的理性化、规范化和功能的分殊化；最后讨论国家治理能力现代化提升与协同问题，实现强制能力、汲取能力与吸纳能力的协同和均衡，建构有限能力的现代国家。
一、路径-目标-信念：传统国家迈向现代国家的殊途同归
现代国家是针对传统国家而言的，又起源于欧美等传统国家。传统国家的特征：第一，没有形成全国统一的理性权威。传统国家的民众主要以氏族、家族、部族、地方性民族等形成各种权威共同体，它们独立存在而互不联系。民众只认同传统的部落、家庭、种族等局部性的单元，没有形成一个全国统一的权威认同目标；国家统一主权不被外部力量所承认。[1]第二，无法形成有效统治。由于传统国家的通讯技术、交通条件等限制因素，虽然存在国家政权机构，但并没有实施有效的统治，吉登斯认为“传统国家(阶级分化的社会)的本质特性是它的裂变性。其政治中心的行政控制能力如此有限，以至于政治机构中的成员并不进行现代意义的‘统治’。传统国家有边陲(frontiers)而无国界(borders)”。[2]第三，组织和制度具有非理性化特点。传统国家的官僚组织其“‘现代性’的外表一再暴露出了深层的古旧”。[3]其法律制度安排出现形式非理性与实质理性的冲突。[4]第四，文化区隔太大。传统国家“并非是文化统一体”，理性化的宗教倾向于只会对社会的上层具有吸引力，“那些居于地方乡村社区的人与统治阶级的成员相比，可能会操用不同的语言，持用完全不同的宗教信仰，并且遵循截然不同的习俗”。[5]第五，政治与经济的“断裂”现象。传统国家的政治与经济是“断裂”的，“比起现代社会秩序，阶级分化社会的经济活动和政治舞台，通常有着更为明确的区分。这就是说，即便是中央集权的官僚帝国，国家也极少‘干预’经济生活，绝大多数农民是在独立于政治中心所发生的一切这种状态下从事劳作的”，“而且，在更大规模上也并不存在一系列业已划分出来的、独立于国家的‘经济机构’”。[6]第六，政治参与较低。传统国家的大众政治参与较低，而且参与大多采取非制度化方式如暴力、农民起义等形式，“从某种角度来说，现代政体之有别于传统政体就在于它的政治参与水平”。[7]传统国家这些特点，决定了传统国家的局限性及其暂时性，也决定其终将被现代国家所替代。
根据大多数学者的概括，现代国家需要符合一些条件：(1)占有特定的领土，在该范围内具有唯一的主权；(2)垄断暴力或军事力量，这意味着该领土范围内只存在一支合法的军队；(3)建立一个一体化的行政体系和官僚系统，以此作为实施日常统治的工具；(4)建立一个统一的税收系统，以汲取经济资源来维持军队与官僚系统的运转。[8]李强教授认为现代国家的特征为：现代国家体现为在特定领土上存在一套独特的机构，这一机构垄断了合法使用暴力的权利；现代国家对使用暴力权力的垄断是以它对税收权的垄断联系在一起的，通过垄断税收建立公共财政以满足国家的财政需求；国家垄断合法使用暴力的权力与税收的权力，目的不在于为国家机构自身或国家机构的成员谋求福利，而在于为一国的人民提供“公共产品”[9]。现代国家是民族-国家(nation-state)与民主-国家(democracy-state)两者的均衡和协调：现代国家必然是民族-国家，“迄今为止，现代国家的基础还是民族，基本形态还是民族国家(nation-state)，民族这一概念是国际的国家体系的划分基础”[10]。民族-国家就是“存在于由他民族-国家所组成的联合体之中，它是统治的一系列制度模式，它对业已划定边界(国界)的领土实施行政垄断，它的统治靠法律以及内外部暴力工具的直接控制而得以维护”。[11]现代国家必然体现和反映民意诉求，成为民主-国家，“民主-国家强调的是按照主权在民的原则构造国家制度，主要反映的是国家内部统治者与人民、国家与社会的关系。因此，衡量民主-国家的重要标准就是统治的合法性的民意基础，即统治权力是否按照体现人民意志的法律取得和行使”。[12]
早发国家与后发国家的政治发展路径有着明显差异。[13]现代国家渊源于欧美等早发国家，经济的现代化、民族的统一和国家政权建设都内源于西方社会的自身需求，“像欧洲那样来源于自身内部的发展”。[14]西方国家在现代化的要素如资本主义、工业主义(或者工业资本主义)以及在战争暴力机器的有力推动下，打破和结束封建割据局面，国家有效地进行了政治整合和社会整合，率先生成了现代国家[15]，其生成逻辑具有协同性与独特性。在中国等后发国家的现代国家构建是在西方现代文明冲击和扩张的情况下被迫从传统国家向现代国家迈进，其与早发国家的制度背景、演进方式及其进程有很大不同，“经济的现代化、民族的统一和国家政权建设是摆在新政权面前的重要问题。而且，这些要求并不像欧洲那样来源于自身内部的发展，而是来自外界的强求”。[16]所以，后发国家在现代化和全球化冲击的背景下处于矛盾并发时期，现代国家构建的进程和路径出现非均衡化现象并产生矛盾。
早发国家与后发国家的政治发展路径虽然差异明显，但是最后殊途同归走向现代国家的目标和鹄的。人类政治秩序和国家治理体系是靠政治精英的精心设计还是靠运气和强力，至今还是一个迷思。汉密尔顿指出，“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织”。[17]机遇垂青了欧美早发国家。欧美早发国家来源于型态多元的传统国家，诸如城邦、帝国、城市共和国、绝对主义国家等，通过工业化、市场化和暴力等手段，逐渐发展到现代国家的型态，“没有人设计了民族国家的主要组成部分——国库、法庭、中央政府等等。它们通常或多或少是作为无意识的副产品而形成的，通常它们来自执行更为直接任务的努力，特别是为了创建和支持武装力量的努力”。[18]中世纪欧洲政治形态的特点是封建割据和军事、经济力量分布不均，由此直接导致政治实体之间激烈的军事竞争和对抗：一方面，这是一场持续的竞争，从5世纪古罗马帝国衰落到20世纪的二战结束，欧洲形成了国家间的军事竞争系统，一直处在不断的战争当中，其中两次世界大战都是源于欧洲；另一方面，这场持续的军事竞争异常残酷，在军事竞争中从公元990年的几千个类似国家的政治实体到1500年中世纪结束时只剩下了500个，到1780年还剩100个，到2000年仅剩下27个左右。军事竞争的残酷性同时反映在各个国家财政支出上，如英国从1000年到1760年的七个世纪里，总共有大约70%-90%的国家财富都用于军事用途[19]。国家间经过不断的优胜劣汰和军事竞争，军事暴力与国家生成具有很大的相关性，查尔斯·蒂利认为，“战争编织起欧洲民族国家之网，而准备战争则在国家内部创建出国家的内部结构”。[20]制造战争与制造国家是一个循环过程，国家在战争中学会怎样使自己运作的更有效率，更有效率的国家再反过来发动新的战争。[21]不仅仅早发国家建构起现代国家和全球现代国家秩序，而且引领着其它后发国家迈向现代国家的目标。所以，查尔斯·蒂利在《强制、资本和欧洲国家》一书中通过历史梳理和逻辑分析，划分了强制密集型、资本密集型和资本化强制型三种国家类型，探讨的主题就是“欧洲国家经历了如此多样的道路却最终殊途同归到民族国家”[22]。赫尔德通过分析思考并总结前人成果，构思和型构了现代国家及现代国家体系形成的路线图(参见图1)。
社会科学家不断在反思、研究和解释诸种社会在不同历史时期的绩效特征和动力根源，“社会秩序到底暗含着哪些基本作用力，社会秩序的特征表现在：社会是如何设计制度以保证各种特定类型的人类组织的存在的？社会限制或开放创建这些组织的权利的方式以及组织模式到底能产生些什么样的激励？”[23]中西方的政治研究源远流长，其主题就是人与社会的关系：人是什么？人为何组成社会？社会是什么？社会如何组成与如何活动？社会的管理与控制怎样进行？权力是什么？如何统治？为什么要服从？怎样统治更加有效？[24]那么社会科学家不断反思和解释目前大多数国家趋向现代国家的殊途同归现象，探寻人类治理的良好秩序和方式。
国家问题是政治学研究的核心问题，历来是政治学者研究的重点和中心。西方社会科学者不断努力探讨现代国家的起源和发展路径，“国家理论可上溯到古典时期，随着18、19世纪政治经济学的出现而尤为突出”。[25]霍布斯探讨和反思自然状态是极其可怕的、恐怖的、人与人互相残害的敌对状态，认为自然状态是一种“人人互相为战的战争状态”，为了结束自然状态的混乱状况，必须建立一个强大的“利维坦”，通过建立君主主权国家维护社会秩序和保证人类安全。[26]洛克论述了自然状态的缺陷，运用社会契约论提出建立在分权学说基础上的议会主权的国家。[27]卢梭认为，“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利。然而这项权利绝不是出于自然，而是建立在约定之上的”，“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务”。[28]卢梭提出建立在“公意”基础上的人民主权国家。黑格尔、马克思和恩格斯对现代国家理论作出了重要贡献。在黑格尔以前的许多学者并没有把国家与社会及其政府区分开来，“直到18世纪现代民族国家的形成使国家与社会之间的差别变得明显起来，这项工作才取得了实质性的进展。此时，黑格尔第一个清楚地表达了这种区别，他在其《法哲学》中提出不应把国家本身同市民社会混为一谈”。[29]黑格尔认为，现代国家就是资产阶级国家。他认为，“国家是伦理理念的现实”[30]，“国家是一个抽象的东西，只在它的公民当中，它才有了它的一般的现实性；但是国家是现实的，它的简单的一般的生存必须寄托在个人的意志和活动内”。[31]在黑格尔眼里，国家是家庭和市民社会历史发展的产物，不是社会决定国家，而是国家决定社会。国家是绝对理性和普遍性的东西，决定了市民社会和家庭以及个人这些相对性和特殊性的东西，“国家在其中完成了以特殊性为基础的从属环节和以普遍概念为基础的理性必然性的综合。家庭和市民社会有别于国家，也就是与国家相对立，这种对立是特殊性和普遍性的对立”。[32]黑格尔指出：“现代国家的本质在于，普遍物是同特殊性的完全自由和私人福利相结合的。”[33]马克思对现代国家的最初研究主要从两方面入手：一是从法哲学入手，主要研究批判黑格尔法哲学；二是从现代史，主要是法国革命史入手。[34]马克思把1648年的英国革命看作是催生“现代社会”的革命，而把1789年的法国革命看作是催生“现代国家”的革命，他指出，“1648年的革命是十七世纪对十六世纪的革命；1789年的革命是十八世纪对十七世纪的胜利。这两次革命不仅反映了它们本身发生的地区即英法两国的要求，而且在更大得多的程度上反映了当时整个世界的要求”。[35]马克思认为，现代国家是在现代社会的基础上形成的，并与之相适应。马克思说：“在古代国家中，政治国家就是国家的内容，其他的领域都不包含在内，而现代的国家则是政治国家和非政治国家的相互适应。”[36]马克思提出了构成现代国家的基本要素：人权、宪法、个人自由、公共权力、自由、平等、人民主权、国家统一、市民社会、代议制、权力分开、立法权、执行权、集权制、公共管理、司法权力、民族、人民、政党、选举权等。
传统国家的一切个体，必须要有坚定的信念：传统国家向现代国家转型的必然趋势，富强、民主、文明构成了后发民族国家建构和世界历史的基本脉络。“信念直接源于不确定性世界中人类意识的本质。人们知道他们活着，知道他们现在所做的能影响到以后将要发生的事情，‘人们有了有意识的意向性’，这种信念关心的是：在周围世界中行动和结果之间的因果关系。”[37]这种“因果信念”形成的两个主要渠道是个人经验和教育。传统国家的人们坚信现代国家秩序必然到来，来自于社会互动、组织和网络的经验证实或证伪。人们对因果信念的准确性有多相信，取决于这些信念与他们的实际经验有多符合，“现代国家观念的核心，是一种非人格化的而且是法制的或宪政的秩序，它规定了权力的一般结构，明确了对于一定社会实行控制与管理的性质和形式”。[38]传统国家向现代国家转型必须要有自我实施式均衡的三个支柱即制度、行为和信念，信念来源于行动并且来自于行动的后果，是为意向性服务的，坚信转向现代国家的发展趋势的信念产生于更大的文化、教育和宗教组织。制度提供了支撑法治、权利开放和竞争的可信承诺。权利开放秩序中的公民关于他们的宪法的核心原则的合宜性有着共同的信念。
图1战争与现代国家[39]
二、制度-组织-结构：国家权力理性化、规范化与功能分殊化
人类政治取决于人类重复的行为模式，既横跨文化，也横跨时间。共享的本性有：人类从未在无社会状态中生存；人类天生喜欢制定和遵循规范或规则；人类遵循规则的本能，往往基于情感，而非理性；人类天生具有暴力倾向；人类天生追求的不只是物质，还有认可。[40]基于人类的天性，人类应对暴力的方式和进行良好治理根植于制度、组织及其结构中：建立现代国家基本制度，促进国家权力的理性化规范化与功能的分殊化，实现现代社会的成长和国家与社会的分离及良性互动。
(一)现代国家基本制度建设：市场化、民主化与法治化
制度是“游戏规则”，“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系……制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”[41]，是支配和约束个人关系的互动模式。制度包括正式制度、成文法、正式的社会惯例、非正式的行为规范、共同秉持的对世界的信念，以及实施手段。“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”[42]现代国家基本制度安排最主要表现就是市场化、民主化与法治化，推进传统国家走向现代国家。
1.市场化：现代产权制度、现代市场体系与现代财税制度
现代国家基本制度建设的前提是经济资源配置的市场化，其中私有产权在推进市场化过程中起着核心和决定性作用。商品经济本质上是一种法权体系。“产权是所有制的核心”。[43]产权问题是由交易费用问题引出来的。私有财产权是人们享有其他权利的基础，也是现代社会的基础。众所周知，现代国家渊源于原有政治权力结构对变化着和增长着的经济权力的妥协，是财产权结构变化的政治性结果，同时是政治制度自身作出调整的产物，唐奈尔等人指出：“政治民主是僵局和歧见的产物，而不是和谐与共识的产物。”[44]英法美等国的财政危机造成的政治僵局为产生制度性的妥协和现代议会创造了条件并推进了现代国家建设进程。产权制度创新是推动西方社会经济成长的内生变量，现代国家等因素在推动产权变革中起着关键作用。市场体系由于允许个人最大限度自由地追求个人的偏好而被认为是有效率的，而国家的功能就是确定人们的权利尤其是财产权并保护这些权利。规定着统治权变化的财产权结构的变化，首先是有产者集团之间的经济权力均势发生了改变，随之需要在政治上相应的变革和调整。国家是源于界定和促进私有财产的发展的暴力机构，民主是源于对有产者私人财产权进行保护的国家权力的运转规则。[45]所以，必须在产权界定与保护、统一有序的市场体系和财税制度方面进行制度化建设。推进经济体制市场化最核心的制度为现代产权制度、现代市场体系和现代财税制度。
现代产权制度的特征为“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”。一是国家制定一系列法律规范对产权界定和保护。诺思认为，产权理论与国家理论息息相关，“因为是国家界定产权结构，因而国家理论是根本性的。最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责”。[46]有效率的产权应是竞争性的或排他性的，为此，必须对产权进行明确的界定，这将有助于减少未来的不确定性因素并从而降低产生机会主义行为的可能性。二是国家设计违反和保证遵守产权规则和法律的程序。“遵从过程是指发现违反规则和条令的行为，规定契约的签订，及其制定与颁布处罚(或奖励)措施。”程序法往往比实体法更重要。建立产权保护、规定产权流转规则、防止产权侵害的程序法，需要严密设计一系列的法制程序和配套措施，主要目的就是使得委托者收益的最大化，“无论是以规则的形式对行为进行约束，还是发现违反和保证遵从规则的程序，都要涉及得使委托者收益在交易费用约束下的最大化”。国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。三是明确一套能降低交易费用的道德与伦理行为规范。由于遵从规则的成本很高，以致在对个人的最大化行为缺乏某种制约的情况下，任何规则的执行都将使政治或经济制度无法存在。所以，必须花费大量的投资去使人们相信这些制度的合法性，因而需要与意识形态理论相结合，“意识形态是种节约机制，通过它，人们认识了他们所处的环境，并被一种‘世界观’导引，从而使决策过程简单明了”。[47]
现代市场体系的特征是统一开放、竞争有序。现代市场体系是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。一是形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。二是建立公平开放透明的市场规则。完善市场监管体系，实行统一的市场监管，建立健全社会征信体系。健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度。三是形成主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场决定，政府与市场要有严格的边界。
现代财税制度是现代国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。首先着重解决税收来源的合法性问题。现代税收理念是“取之于民，用之于民”，但如何建立可操作性、精细化的税收配套体制机制来落实现代税收理念是个重点问题，否则一切都是空谈。要建立真正的“预算国家”，才能是民主国家，监督税收来之合法、用之合理，达到财政的透明、高效。其次是要改进和完善议会的监督职能。现代议会要真正行使财政监督权、质询权、不信任权，让各级议会真正体现出是民意机关的本质，监督政府的每项财政收入来源及支出明细。最后是要建立民生财政制度，建立可操作性、透明性的财政收支体制机制。现代财政的目的就是为了人民的民生福利，透过财政的制度安排、体制设立、机制运行等渠道，体现出民生财政的导向功能和发展趋势。
2.民主化：全球价值、制度安排与生活方式
现代国家必然是民主国家，现代国家基本制度建设的本质要求和目标导向就是要实现民主化。民主已经成为一种全球性的价值。民主首先是一种价值理念，根据这种价值理念设计构造一种制度，在这种制度安排下人们获得一种生活方式。建构民主国家的核心是处理好国家公共权力与公民权利的关系。国家公共权力要体现出“权为民所赋、权为民所用”，要切实地维护和保障公民权利。
政治民主化首先要解决权力由谁授予、对谁负责的问题。政治学的基本原理是“谁授权，就对谁负责”。传统国家基本上是由少数人或者是上级授权，那么受权人就对少数人或上级负责，“权为官所赋、权为官所用”；现代国家必须是由多数人或者是下级授权，那么受权人就对多数人或下级负责，“权为民所赋、权为民所用”。其次要有一系列制度安排落实民主制度下的公民权利的保障与救济。民主是一种制度安排；通过这种制度安排，如现代选举制度、现代议会制度、现代政党制度、现代政府制度、地方自治制度和现代司法制度等，可以保障每个人的合法权益不受侵害；公共权力来自于公民并接受公民监督，人们根据共同认可的规则选择自己的领导人；最后要把民主作为公民的一种生活方式。公民过民主生活就是像过每个民族固定的节日一样，以宽容、信任和规则意识成为社会的主流意识；如果出现政治分歧和纷争，那么以和平的方式解决分歧和冲突，以维系社会的基本和谐。
“两害相权取其轻，两利相权取其重”，民主的政治制度安排到今天为止并不是人类社会所能发明的最完美的制度安排，但人类迄今还没能发明出比民主制度更好的以避免最坏的结果的制度来，而且从实践上来说，民主制度是能较好地保护公民权利的政治制度安排，从而实现国家公共权力与公民权利的相对均衡，“权利开放秩序体现出暴力控制和权利开放之间良性循环的关系”。[48]
3.法治化：法治国家、现代司法制度与法治思维
现代国家的重要特征是法治国家。市场经济必然带来利益分化和冲突，民主化也必然带来冲突和歧见，这些分化和冲突就需要规则和法治进行统一规范和调解成为最终的裁决者。这就需要规则意识、法律意识和法治思维。通过法治的一系列制度安排和树立法理型权威保障市场经济和民主化的良性运行和实施，实现依法治国、依法执政、依法行政三者共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的目标。
法治化建设的首要问题就是建设法治国家。法治是现代国家的基本特征。法治的重要意义和核心要义就在于规范和限制国家公共权力，保障公民各项权利。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。建设法治政国家必须依宪治国，按照宪法的要求和规定行使公共权力，任何组织或者个人都必须在宪法和法律的范围内活动。邓小平强调指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[49]其次建设现代司法制度。司法公正是社会的良心和底线。坚守司法的公平正义是建设法治国家、法治政府和法治社会的基本要求。确保依法独立公正行使司法审判权检察权，保障司法人事财务的独立与统一管理。健全司法权力运行机制。最后整个社会及公民要树立法治思维。市场经济和民主化的社会必然带来各种矛盾和冲突。化解矛盾和冲突不外乎采用暴力的思维和手段，两败俱伤零和博弈，或者采用法治的思维和手段，相互妥协达成正和博弈。现代社会和国家必然采用法治手段和思维解决矛盾和冲突。
(二)现代国家组织建设：组织的复杂性与理性化
组织是“由特定人群组成的，这些个人通过一定程度上的协调行为来实现他们亦公亦私的目标。组织协调成员的行动，组织的行动便胜于所有个体行动的总和。许多组织形成了自己的内部制度结构：规则、规范，以及影响着成员在组织内的行事方式的共同信念”。现代国家的官员及组织必须是“非人际关系化地(铁面无私地)实施规则”。现代国家本身就是一个庞大的组织，“国家可以被当作是一个单独的行动者，或者，是组织的组织。”[50]现代国家组织建设的重要标志就是组织的复杂性与理性化。
组织复杂性首先体现在政府的成长。现代国家的组织越复杂，其政治制度化程度和水平就越高。“其一是一个组织必须具有数量庞大的下属组织，从上到下，隶属明确，职责不同；其二是这个组织不同类型的下属组织各具高度专门化水平。下属机构数量越大，形式越多，一个组织确保其成员效忠的能力就越强。稳定来自复杂性。”[51]现代国家的组织复杂性最明显表现就是政府的成长并出现大政府现象(参见表1)，人均收入在20000美元以上的富裕国家的政府开支占其国内生产总值的均值为53%，相反，人均收入在2000美元至5000美元的国家平均为27%，而那些人均收入在5000美元至10000美元的国家平均为33%。“权利开放秩序中的大政府现象并不反常，相反，这是这些社会的一个总体特征。”政府规模成长的主要原因是公民人数大量增加要求相应的公共政策对他们利益的回应；非人际关系化为基础的福利政策及其所谓的“国家工程”等有关。[52]传统国家向现代国家转化出现了两次巨大变化：“一个规模宏大的军事国家已进入18世纪，并在19世纪末变成了一个具有民事和军事双重职能的双形国家。18世纪的国家已第一次把其实力渗透到整个领土——依靠征募新兵的官员和税收顾问和征税官员的网络。尽管这些依靠存在，但它们已不再是简单的‘国家’，而是进一步与民事官员共同主宰国家机构。”[53]国家的支出从军事活动转向民用活动就像拓宽的国家规模一样不同寻常。
其次，现代国家必然带来组织的多样性和复杂性。“权利开放是所有权利开放秩序的核心。”传统国家向现代国家的转型是一个建立在精英基础之上的社会转型为一个建立在公民大众基础之上的社会。现代国家创建组织的权利被认定为是一种所有公民都拥有的非人际关系化的权利。权利开放带来了一个枝繁叶茂并且色彩斑斓的组织结构体系，这就是公民社会的形成，公民社会是现代国家的基础，强调公民的自主与独立、公民权利与义务的平衡。公民社会中包含着大量的、各种类型的、独立于国家的组织。“组织是一种工具，个人利用这个工具去提升他们的生产能力，去寻求和建立与他人的互动和联系，去协调个体与群体的行动，去支配或强迫他人。”“一个丰富的、多样化的群体与组织网络，不仅有助于人们检视政府的活动，还能提供一个使容忍、参与以及公民道德等个人价值得到滋养的环境。”[55]现代国家的组织多样性与复杂性能够促使国家权力与社会权利相互博弈、讨价还价和商谈协商达成“重叠共识”，避免社会发展大起大落和两败俱伤。
最后，现代国家必然出现理性化的官僚组织。韦伯首先注意到了理性化的官僚组织现象。韦伯认为，官僚制组织的突出特点是：等级分明的正式结构，上下级间命令、指示以文件传递，官员的行事所为有着正式规章制度约束，官员有着职业生涯，其录用、晋升都有着正式程序规则。韦伯指出，任何权力都不能持久地建立在强制或暴力基础之上，要必须具有合法性基础，“任何权力……一般都有为自己之正当性辩护的必要。……究其实，任何支配……的持续运作，都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要”[56]，“为了达到这个目的，每一种统治制度必须提出一种知性，一旦市民分享了它，便会使他为一种道德义务的素养所支配”[57]。韦伯基于不同的知性基础，把权威分成传统权威、卡理斯玛权威和法理权威。在官僚制中，法理权威与正式程序、制度化安排之间有着密切关系，强调维护程序公正、法律面前人人平等的基本原则，作为其行使权力的合法性基础。官僚组织是建立在法理权威基础之上的，即其合法性以其规章制度和程序为依据。这表现在官僚组织的“即事性”和以等级地位而不是以个人先致禀赋作为行使权力的基础。所以，官僚制度有着高度稳定性、高效率的特点，适应了现代市场经济的需要，成为现代社会的基本组织形式。
(三)现代国家结构合理化：社会分化、结构细分与功能分殊化
现代化的因素如市场经济、民主政治、开放社会、多元文化等的成长及其交织形成的复杂关系，使得现代国家治理的公共事务数量和规模急剧扩大，治理的难度及其复杂性不断挑战着政府治理能力的极限。在应对复杂的公共事务治理的艰巨性挑战过程中，现代国家逐步形成了日益复杂的治理结构和制度体系。现代国家结构是否合理将对整个国家治理结果产生巨大影响。“所有国家都处在一个有其社会中无数社会组织构成的混合物之中。社会是网状结构的，社会控制碎片化地分布于无数社会组织之中——而国家则在实行其政策时必须面对这些可怕的障碍。”[58]传统国家的组织分殊化程度较低，往往是一个政府机构承担了不同方面的功能，或者是一个领域由几个政府机构来管治，无法解决混杂的问题；随着传统国家向现代国家的转型，社会分层多层化，社会利益多元化，社会矛盾和问题多样化，现代国家针对不同的领域和问题设置不同的机构来解决，现代国家由大量的部门和机构组成，这些部门和机构具有不同的职能和利益，“政治发展在结构方面的表现就是分化。在分化中角色发生变化，变得更加专门化或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系”。组织结构细分与功能分殊化就是指结构的细分和功能的专门化。结构决定功能。现代国家的组织结构分化，功能也随之出现专门化和细化，“政府各机构之间功能上的差别，是同它们之间结构和程序上的差别相关联的”。[59]组织结构细分与功能分殊化主要表现在国家与社会有效分离和国家组织内部多元治理主体权责制度化。
国家与社会关系的核心问题是合理界定和正确处理政府、市场、社会三者之间相对自主关系，形成三者既相互制约又相互支撑的合作治理框架，以共同应对公共事务治理的政府失灵、市场失灵和组织失灵问题。市场经济和现代社会的产生是现代国家建立的基础。现代社会产生的根本动力来自现实的生产发展及其所带来的新的生产关系。独立自由的资本、独立自由的个人和政治平等的公民，构成现代社会的三个基本要素。这些基本要素使现代社会成为独立于国家之外但同时又对国家起决定作用的力量。市场机制在资源配置中起决定性作用，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，要建立统一开放、竞争有序的市场体系。要更好发挥政府作用，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵，要防止政府干预过多和监管不到位问题。
国家组织内部多元治理主体权责制度化主要是如何在合理地厘清各个政府的职责和权限的基础上，建立纵向和横向的政府间合作关系，以提升政府治理的整体绩效。政府是国家运行的主体，其素质和能力直接决定着国家建设水平。政府的素质体现于政府的责任性。政府的能力体现于政府的服务性。政府提供有效服务，是现代国家治理的关键。首先要优化政府组织结构。完善和优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善行政运行机制。其次是用制度规范权力，明晰权力的边界，使权力规范化、制度化；用程序规范过程，完善政治过程，使政治过程民主化、程序化。最后是要使中央与地方的关系规范化制度化。中央与地方关系主要体现为法定的权能关系、公共行政关系和财政关系，其中财政关系是核心。要充分发挥“两个积极性”，形成相互依存的合作关系。
三、强制-汲取-吸纳：现代国家治理能力的协同与建构有限国家
路径、信念、制度、组织和结构决定了国家的型态，从而也形塑和决定了国家的功能。现代国家建设虽然具备了制度、组织和结构，但不代表国家能力的高低。所以现代国家不仅仅要有建设的意愿、制度、组织，而且要具备把意愿、制度转化为现实的各种能力。米格达尔认为国家能力是“国家通过种种计划、政策和行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力”，“国家领导人运用国家机器控制社会民众从而做他们想做的事的能力”。[60]王绍光、胡鞍钢认为国家能力是指“国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”。[61]王绍光认为国家良治的八项制度基础包括强制能力、汲取能力、濡化能力、监管能力、统合能力、再分配能力、吸纳能力以及整合能力等八种国家能力。[62]由于国家强调国家的强制能力、汲取能力，导致国家与社会的张力和经济结构畸形发展，忽视公民的权利保障和救济，所以现代国家建设要注重强制能力、汲取能力、吸纳能力的协同与均衡，建构有限能力的现代国家，“国家不是千篇一律的。它们在内部结构和国家与社会关系方面相差悬殊。不同的国家结构会造成不同的国家行为能力”。[63]
第一，国家强制能力建设。韦伯认为，国家是“合法的垄断暴力的组织”。国家为辖区的人民提供秩序与安全是国家产生的根本动力和原因。现代国家与其他社会组织相比，现代国家提供安全和秩序的交易成本要远远低于后者。强制能力是国家权力的最基本内容。国家如何发展其暴力机制和强制能力以维护稳定，是国家推进制度建设、提高政权体制存活适应能力的重要组成部分。现代国家强制能力建设首先在于维护国内秩序和安全。国家的首要功能是为一国提供政治统一和政治秩序。亨廷顿指出，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威”。[64]警察是维护国内秩序和安全的主体。维护国内秩序与安全不在乎警察数量的多少，主要是看政府的合法性如何，“判断一个政府合法性的办法是看国家雇佣了多少警察”。[65]如果仅仅依靠警察维护社会秩序，成本高昂代价极大。其次要对外维护国家主权独立。拥有独立主权是现代国家的主要标志。自从威斯特伐利亚秩序建立以来，每个现代国家都声称拥有至高无上的主权，就要求各国要承认其他国家在其边界之内享有同等的自主权和受到同等的尊重。随着全球化、信息化对国家主权的冲击和重构，“现代民族国家体系是一种‘限制性因素’，它将总是阻挠任何以超越主权国家政治的方式处理国际关系的企图”。[66]国家主权独立问题越来越受到极大的制约和限制。所以，现代国家的强制能力并不是所想象的在国内外能够为所欲为。
第二，国家汲取能力建设。国家汲取能力就是指政府从社会汲取一定财政资源的能力。加强汲取能力是现代国家制度建设的中心任务。国家汲取能力的高低主要有两个指标：中央财政收入占全国财政收入的比重和全国财政收入占国内生产总值的比重。王绍光等人认为，西方发达国家的中央财政收入占全国财政收入的比重高于50%，有的甚至达到70%，其中美国是强国家强社会的代表。[67]汲取能力建设首先要理顺中央与地方财政收支关系，明确中央与地方税收收支范围和职责，使之规范化制度化。其次要建立事权与财权相适应的财税制度。事权与财权要统一，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。归根到底，国家汲取能力取决于它在多大程度上获得纳税者的同意和服从。政府征收税收必须要经过纳税者的同意和认可，所以任何税收的征收必须经过民意代表机构的审议和通过。国家汲取能力受到纳税者及民意代表机构的极大制约和限制，甚至遭到抵制，如英法美等国建构现代国家的历程说明了汲取能力不能无限扩大，后发国家的国家动荡不安有时也与国家汲取能力过大有很大关系。
第三，国家吸纳能力建设。“现代国家成败的关键，尤其是其取得服从的关键，是国家与其被统治者之间的关系。”[68]社会决定国家，在国家内部和国家与社会其他力量之间存在着大量斗争，这些斗争在不同时间和场合中对现代国家造成不同的结果。如果没有足够的实力动员和吸纳社会民众，国家可能缺乏足够的政治根基。国家与社会相互构成并相互改变，在社会中的国家和国家与社会力量互动促使国家吸纳社会力量。首先国家要通过制度化吸纳和整合各类精英。政治精英、经济精英、文化精英和社会精英等对社会和国家影响力极大，通过民主机制、市场经济和公民社会等制度、体制和机制吸纳精英参与国家和社会建设。其次国家要吸纳和整合新兴的社会群体和社会力量，新兴群体和力量有大量的资源可用，甚至可以改变已经成形的政策。国家应该建立和完善制度，使不同社会团体表达出来的各种政策偏好得以整合和吸纳。要加强表达机制和整合机制的建设，使各社会集团都有发言的机会。“国外的力量和国内的力量与国家在垄断权威的行使权方面展开了激烈的竞争。结果就是产生了有限国家。”[69]
学术界研究现代国家的构成及其演化，有不同的视角和维度。对国家的研究经历过不同的视角[70]：(1)“系统主导的结构主义视角”。该视角研究政治学的核心概念“国家”在20世纪70年代风靡整个政治学界，强调国家的制度-组织-结构等变量对国家型态和能力的影响，代表人物为阿尔蒙德、伊斯顿等。(2)“理性主义视角”。该视角主要关注个体行动和选择，进而借鉴新制度经济学的有关理论，分析国家的行动是否符合理性要求和经济人逻辑，代表人物为罗伯特·贝茨、列维、诺思等。(3)“历史制度主义视角”。该视角通过梳理历史制度安排对早发国家与后发国家在建构现代国家过程中形成不同的路径和道路，国家进而产生不同的结果和效率，代表人物为波兰尼、亨廷顿等。(4)“文化主义视角”。该视角注重文化因素对国家构建的影响，其代表人物格尔茨提出的“剧场国家”概念等，该视角对国家研究发挥的影响最小。
本文注重宏观分析，既使用了“系统主导的结构主义视角”，就是运用制度-组织-结构-能力等变量和国家自主性来观察国家的形成与演进，也有“历史制度主义视角”，通过梳理传统国家的制度安排分别对早发国家与后发国家在建构现代国家过程中形成不同的路径和道路所造成的影响。本文没有采用“理性主义视角”和“文化主义视角”分析现代国家建构，但并不是说这两种视角不重要。由于篇幅限制和关注维度不同，不可能对现代国家的分析采用所有视角和维度。同时，研究国家特别要注重各个国家形成和运转的微观机制分析和“过程-事件”研究，这种分析方法和路径可能更加重要更加紧迫，需要进一步加强这方面的研究和反思。
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