【内容提要】 当代中国拥有强大的国家能力，但是，在公共事务上，不同领域的治理能力有明显的强弱差别。本文发现，治理能力强的领域，通常具备两项条件，一是采用地方分权，一是鼓励社会参与；反之，治理能力弱的领域，通常限制社会参与，或者，既实行中央集权，又限制社会参与。其原因是，公共事务治理需要协调中央政府、地方政府与社会三者之间的关系，特别是需要协调三者之间的目标冲突，其主要的协调机制即“纵向约束机制”，只有在地方分权和社会参与的条件下，才能有效地发挥作用。

【关键词】 国家能力,公共事务治理能力,地方分权,社会参与

一、导论

中国有强国家的传统，在当代形成了强大的国家能力（state capacity）（福山，2014，2015；赵鼎新，2022）。然而，在公共政策制定领域，国家能力强常常被理解为公共事务治理能力也强，所谓“集中力量办大事”。①当然，国家能力强，意味着国家（state）实现自己的目标，实施自己的政策之能力强。但是，公共事务治理是社会共同体的事业，不只是国家的事业，因此，不应只考虑国家的目标，还应考虑社会的目标和地方的目标，需要兼顾多种目标的协调和平衡。从这个角度来看，强大的国家能力，是否意味着公共事务治理能力也很强，则是理论上需要回应的一个问题。

事实上，学者们已经指出，中国公共事务治理能力在不同领域有强弱差别。经济学家让·德雷兹（Jean Drèze）和阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）指出，改革开放前，中国在扶贫，降低婴儿死亡率，提高人均预期寿命等方面明显优于印度，预防大饥荒的能力却比较脆弱，而印度自独立以来从未发生过大饥荒（Drèz and Sen， 1995，1998）。周黎安也指出，改革开放后，中国在经济发展、高铁建设、精准扶贫等领域治理能力较强，在食品安全、医疗、教育等领域却问题重重，治理能力较弱（周黎安，2014，2022；周黎安，2017：360-367）。关于此种强与弱的形成原因，现有理论文献主要从两个视角进行考察，一是国家与社会的关系视角，二是中央与地方的关系视角。

国家与社会的关系视角，就是认为公共事务治理不只是国家单方面的行动，还有社会行动者（包括市场行动者）的参与，因此，包含着国家与社会的互动过程。这种互动过程涉及三种机制——行政机制（bureaucratic mechanism）、社群机制（community mechanism）、市场机制（market mechnism）——的交互作用。此种交互作用方式，特别是社群机制和市场机制能否有效地发挥作用，决定了公共事务治理的成效（斯科特，2019；顾昕，2021；Torfing， et. al.， 2012）。从这种视角来看，中国公共事务治理能力的强与弱，主要取决于两个因素：一是国家的目标与社会的目标是否一致，二是国家是否限制社会参与。在国家的目标与社会的目标一致的领域，由于国家能力强，公共事务治理能力通常也较强；在国家的目标与社会的目标不一致的领域，国家能力强意味着国家压制社会的能力也强，因此，社群机制和市场机制难以有效地发挥作用，公共事务治理能力反而较弱。此外，当国家能力一定时，在国家鼓励社会参与的领域，公共事务治理能力较强；反之，在国家限制社会参与的领域，公共事务治理能力则较弱（Drèze and Sen， 1995，1998；斯科特，2019）。

中央与地方的关系视角，是把公共事务治理视为中央政府与地方政府的互动过程，因此，中央与地方的关系特征决定了治理能力的强与弱。周黎安以行政发包制为基础，提出国家治理能力分析理论（周黎安，2014，2022；周黎安，2017：360-367）。周黎安认为，所谓“国家治理能力”，主要是指国家在公共事务上的治理能力，其强弱取决于行政发包和晋升竞争这两种制度的配合程度（周黎安，2017：360-367）。在这个基础上，周黎安从两个维度进一步考察“行政发包制所对应的国家治理能力”，一个维度是发包方对承包方的激励强度，另一个维度是发包方和承包方的基础能力，其结论是，在激励强、基础能力也强的公共事务上，国家治理能力较强，反之，治理能力较弱（周黎安，2022）。

当然，上述两种视角各有其洞察力和解释能力，但是，也有局限之处。国家与社会的关系视角未考虑国家的内部结构，特别是未考虑中央与地方的关系。因此，关于国家的目标，主要是指中央政府的目标，忽略了地方政府的目标，也忽略了地方政府对中央政府实现其目标的影响。此外，关于国家对社会参与的限制，有可能是中央政府的限制，也可能是地方政府的限制，其结果是有差别的，国家与社会的关系视角未能区分此种差别。

中央与地方的关系视角，偏重于从国家的目标来看待公共事务治理能力，相对忽略了社会的目标，或者说，它隐含着假定国家目标与社会目标是一致的。周黎安从行政发包制出发分析国家治理能力，分析的是中央政府作为发包方，激励和监督地方政府完成承包任务，实现中央政府设定的治理目标之能力（周黎安，2014，2022；周黎安，2017：360-367）。此种意义的国家治理能力，实际上接近于“国家能力”，而与包括社会目标在内的公共事务治理能力有差别。例如，在周黎安的理论中，把计划生育和疫情防控视为国家治理能力强的两个典型例子（周黎安，2022；周黎安，2017：361），但是，如果我们考虑在这两个领域，中央政府的目标与社会目标之间的冲突，以及中央政府或地方政府对社会参与的限制，这种观点能否成立，就值得商榷。

因此，考察中国公共事务治理能力的强与弱，常常需要把上述两种视角结合起来。然而，如何整合这两种视角，则是学者们尚未论及的问题。本文的目的是，提出整合上述两种视角的一种方法，即以中央、地方与社会的关系为分析框架，并引入纵向约束机制的作用，形成“中央、地方与社会的关系视角”。在以下部分，本文首先提出中央、地方与社会的关系视角，从这个视角考察公共事务治理能力的含义，并与国家能力相比较。然后，本文指出中央、地方与社会三者之间，主要依赖一种协调机制，即“纵向约束机制”，并分析此种机制发挥作用的条件，据此推断公共事务治理能力的强与弱。在此基础上，本文将考察四个典型案例，检验理论推断的解释能力。最后是结论与讨论。

二、公共事务治理能力

（一）中央、地方与社会的关系视角

公共事务是社会共同体的事务，不只是国家的事务。就全国来说，社会共同体有中央政府和地方政府，还包括全国人民和各种社会组织所组成的“全国社会”。就一个地区来说，社会共同体有地方政府和地方社会，同时，中央政府也是其中一个组成部分，因为中央政府既是地方政府的监督者，也是地方社会所遵循的全国性法律的制定者和实施者。因此，社会共同体无论是全国意义的，还是地方层面的，都包含三类主要的行动者，即中央政府、地方政府和社会。所谓“公共事务治理”，是社会共同体的三类行动者为了实现共同目标和各自目标，所展开的互动过程。从这个事实出发考察公共事务治理，把它视为中央政府、地方政府与社会的互动过程，从而把中央、地方与社会的关系视为影响公共事务治理能力的主要因素，即是本文所指的“中央、地方与社会关系的视角”（曹正汉，2022）。

具体而言，中央、地方与社会的关系视角，是基于中国公共事务治理的两个特点，所建立的一种分析方法。一个特点是，从中央与地方关系来看，无论是全国公共事务，还是地方公共事务，其通常都不是由中央政府或地方政府单独承担治理责任，而是由中央政府和地方政府共同参与，都涉及中央与地方的互动关系。对于全国公共事务，这一个特点表现为，中央政府常常要求地方政府承担相当大的治理责任；对于地方公共事务，则表现为中央政府掌握着监督权，承担着监督责任，地方政府在中央政府的监督之下，开展治理工作（曹正汉、钟珮、聂晶，2021）。另一个特点是，从国家与社会的关系来看，即使国家无视社会的存在，也无法把社会完全排除在公共事务治理过程之外，社会和每一个个体将按自己的方式对国家的行为作出反应，或主动地，或被动地参与治理过程，并影响治理结果。斯科特（James C. Scott）曾指出，20世纪国家推行的许多大型社会工程，最终都失败了，原因就是国家无视“社会”的存在，而社会却以自己的方式作出反应。所以，斯科特说：“他们（国家）忘记了社会工程最重要的因素：它的效率依赖于真正的人类主体的反应和合作。”（斯科特，2019：305）。把上述两个特点结合起来，我们可以说，中国公共事务治理，既是中央政府与地方政府的互动过程，也是国家与社会的互动过程，总之，是中央、地方与社会三方的互动过程。

（二）公共事务治理能力

从中央、地方与社会的关系视角来看，公共事务治理涉及中央政府、地方政府与社会三方目标（当然，社会内部还包含多元化的利益和目标），各方目标可能不尽一致，甚至有冲突。因此，公共事务治理能力不是指中央政府或地方政府实现自身目标的能力，而是指社会共同体在公共事务上达成共识和实现共同目标，同时又兼顾各方利益和各方目标的能力。换言之，公共事务治理能力是指中央政府、地方政府和社会围绕公共事务治理，通过各方参与和协调，在政策目标上达成共识的能力，以及在政策制定和执行过程中，兼顾各方利益、协调各方目标冲突的能力。

对于上述意义的公共事务治理能力，本文通过一个简化的例子说明其涵义。“城市街道照明”是一项常见的地方公共事务，中央政府、地方政府和社会在目标上就有所差别。相对而言，中央政府看重地方社会治安，明亮的灯光有利于降低城市犯罪率，所以，在制定街道照明标准时，倾向于把“灯光明亮”作为主要目标。地方政府既看重社会治安，也看重城市形象，在进行灯光工程的设计和建造时，倾向于把“绚丽璀璨”的夜景作为首要目标。地方社会的目标是多元化的，既包括适度的灯光明亮和绚丽璀璨，也包括不影响沿街居民睡眠，还包括节省灯光成本等。三方目标有共同之处，但是，又不尽一致。过于“灯光明亮”，或过于“绚丽璀璨”，都可能与居民的“不影响睡眠”相冲突，也与纳税人的“节省灯光成本”相冲突。所以，围绕“城市街道照明”这一公共事务，社会共同体的治理能力不是指单纯实现“灯光明亮”的能力，也不是指单纯实现“绚丽璀璨”的能力，而是指实现适度的灯光明亮，同时，又兼顾和平衡三方目标的能力。

（三）公共事务治理能力与国家能力的关系

上述意义的公共事务治理能力，与国家能力高度相关，但是，也有重要差别。当然，国家能力的含义与国家承担的职能相关。随着现代国家职能的扩大，国家能力的含义也在发生变化，其与公共事务治理能力的差别变得逐渐模糊（Berwick and Christian， 2018）。但是，就其核心含义来说，国家能力是指国家（包括中央政府和地方政府）对社会实施其政策、贯彻其意图的能力，也就是实现国家自己目标的能力，特别是实现中央政府的目标的能力（Mann， 1988； Evans and Skocpol， 1985； Migdal， 1988：1-3）。此种含义正是学者们认定中国国家能力强的主要标准，本文也是在此种含义上使用“国家能力”这一概念。公共事务治理能力，如前所述，则是指社会共同体所表现出来的治理能力，国家能力只是其中一个影响因素，尽管是一个非常重要的影响因素。两种能力之差别，主要体现在以下两个方面。

第一，两种能力所对应的目标有差别。国家能力所对应的是实现国家的目标，特别是实现中央政府的目标。公共事务治理能力所对应的，不仅仅是实现中央政府的目标，还有地方政府的目标和社会的目标。当三方目标接近于一致时，国家能力接近于公共事务治理能力。但是，当三方目标不一致时，特别是中央政府的目标与社会的目标存在冲突时，此种冲突越大，国家能力与公共事务治理能力的差别也越大。在这种情况之下，如果社会参与又受到中央政府或地方政府的限制，那么国家能力越强，也就越不利于在中央政府的目标与社会的目标之间进行协调和平衡，因此，公共事务治理能力可能越弱。

第二，两种能力所依赖的基础有差别。国家能力以国家权力为基础，在此基础上，它依赖于国家汲取资源和控制资源的能力（Mann， 1988，1993）。公共事务治理能力固然与国家能力紧密相关，但是，它还依赖社会参与的作用，依赖在中央政府、地方政府与社会之间展开协调和合作。因此，衡量公共事务治理能力，我们不仅要考虑国家能力，还需要考虑社会参与的条件，考虑在中央、地方与社会之间，展开互动和协调的机制与条件。这意味着，公共事务治理能力受到中央、地方与社会三者关系的影响，如果三者关系有利于三方协调和合作，则治理能力较强；如果三者关系不利于三方协调和合作，则治理能力较弱。

总之，公共事务治理能力受多种因素影响。其中，一个重要的影响因素是中央政府和地方政府制定政策、实施政策的能力，即国家能力。另一个重要的影响因素是地方分权程度，它影响到公共政策能否适应地方的具体情形，能否考虑地方利益，地方政府能否有适当的灵活性。第三个影响因素是社会参与，表现为社会的诉求能否进入中央和地方政策制定过程之中，社会各方的意见能否得到中央政府或地方政府及时回应，等等。因此，公共事务治理能力受国家能力的影响，也与地方分权程度和社会参与有关，还与社会参与通过何种机制发挥作用有关。

三、中央、地方与社会之间的协调机制

公共事务治理所涉及的治理机制主要有三类，分别为行政机制、社群机制和市场机制（顾昕，2021；Torfing，et. al.， 2012）。行政机制是指政府通过自上而下的命令、控制、监督、考核等方式，确定治理目标和实现治理目标。社群机制是社会自发地通过互助、合作等方式，达成共识，解决公共事务治理问题，或者参与治理过程。市场机制是各个行为主体通过市场交易、市场竞争和自由选择等方式，提供和分配公共服务。当然，这三种机制常常需要相互嵌入、协同运作，才能有效地解决公共事务治理问题。然而，在某些条件下，这三种机制也可能相互干扰，甚至一种机制压制另一种机制的作用，从而导致对某一方或各方不利的结果。本文要指出的是，在中国，这三种机制能否相互协同地发挥作用，依赖于一种协调机制，即中央、地方、社会三者之间的协调机制，所谓“纵向约束机制”。

（一）纵向约束机制

在一国内部，对权力的约束有两种基本方式，一是横向约束，一是纵向约束。横向约束是指在同一级政府内部，通过权力横向分立，如立法权、司法权和行政权分立，在平行的权力主体之间形成相互制约的关系。纵向约束是指在中央政府、地方政府和社会之间，通过权力和责任的纵向划分，形成一定程度的相互约束关系。此种纵向的相互约束关系，包含着对中央政府和地方政府（特别是对地方政府）权力的某种约束，即本文所指的“纵向约束机制”（曹正汉，2021a）。

在中国，由于各级政府的权力原则上都是一元化的，不存在严格意义上的横向分立，因此，在中央、地方与社会之间可能建立起来的协调机制，主要是纵向约束机制。具体而言，对于一项公共事务治理，如果中央政府主要承担监督（或统筹）职能，地方政府承担主要的治理职责，社会组织和民众能够参与治理过程，行使问责权利，也就是形成“中央监督（或中央统筹）、地方治理、社会问责”的治理模式，那么，就在中央、地方与社会之间引入了纵向约束机制（曹正汉、钟珮、聂晶，2021）。

当然，在“中央监督、地方治理、社会问责”的治理模式中，纵向约束机制的有效性，对于中央政府和地方政府来说，有着显著差别；对于地方政府而言，因为有中央政府监督，其约束作用可能相当有效；但是，对于中央政府来说，由于不存在更高的监督实体，其约束作用就非常有限。不过，这一缺陷并不是绝对的，通过引入地方政府层级，可以在一定程度上弥补这一缺陷。例如，引入省和县两级地方政府，相应地，中央、地方与社会的关系，也就变成了中央、省、县和社会四者之间的关系。在这四者的关系之中，如果由省级政府承担一省公共事务之统筹和监督职能，同时向县级政府下放治理权，那么，纵向约束机制既存在于中央、地方（省和县）与民众之间，也存在于一省之内，即存在于省、县与社会之间。在一省之内，因有中央政府作为更高的监督者，纵向约束机制更易于发挥作用。由于中国地域辽阔，地区差别大，绝大多数公共事务都可以采用按省分权和分省统筹的办法进行治理，因此，纵向约束机制具有相当的灵活性和适应性，中央政府通过下放权力和适当划分地方政府层级，能够在一定程度上解决自身缺乏有效约束的问题。

（二）纵向约束机制的运作条件

当然，上述治理模式和纵向约束机制之形成，需要具备若干条件。第一项条件是中央政府需具备监督和考核地方政府的能力，包括制定政策目标和考核标准，以及组织实施的能力，也包括获得相关信息的能力。第二项条件是地方政府具备承担相应的治理职责的能力，包括开展治理工作所需的组织能力和技术能力，也包括必要的社会管理和社会协调能力等。这两项条件都是指国家能力。学者们通常认为，当代中国具备此种国家能力，也就是说，中央政府和地方政府通常具备这两项条件。除此之外，纵向约束机制之发挥作用，还需要具备两项重要条件，一是地方分权，一是社会参与，而这两项条件可能是不具备的，或者说，不是每一项公共事务都普遍具备的。

地方分权这一项条件，需要区分地方公共事务和全国公共事务，分别予以讨论。在地方公共事务上，地方分权是指治理权归属地方政府，而且，尽可能下放给县级政府，中央政府和省级政府主要行使监督职责。在全国公共事务上，中央政府需要承担必要的统筹职能，在此前提之下，地方分权是指，对于无需全国统一的治理环节，治理权应下放给地方政府，对于需要应对国家目标与社会目标冲突的治理环节，治理权则还应下放给县级政府。

社会参与这一项条件是指，社会（包括民众、专家和各类社会组织）作为公共事务的受益者或受影响者，不是被动地接受政府单方面的治理行动，而是能够参与治理过程。此种社会参与包括三个方面：第一，在公共事务决策和公共政策制定过程中，社会诉求能够得到充分表达，也能够进入政策议程；第二，在公共事务治理过程中，民众参与监督政府工作，对政府的不当行为提出批评或投诉，约束政府机构和工作人员的行为；第三，对公共事务治理的结果能够作出评价，并促使政府对社会评价作出回应。当然，社会参与还需要具备相应的信息条件，包括公众获得信息和反馈信息所需的条件。许多公共事务信息掌握在政府和专业机构手中，需要政府和专业机构公开信息，也需要专家解读信息，公众才能知情和理解。因此，公众获得信息所需的条件，首先是政府信息公开；其次是允许专业机构和专家向公众发布必要的信息，并对信息进行解读；再次是允许公共媒体报道相关信息，为专家发布信息和解读信息提供公共渠道。公众反馈信息所需的条件是，政府需要设立与社会沟通的多种渠道，建立与社会互动的信息平台，并为公众反馈信息提供技术支持。

总之，对于一项公共事务治理，如果具备上述四项条件，纵向约束机制就能较有效地发挥作用；反之，其作用就受到限制，甚至难以发挥作用。因此，依据这些条件，特别是依据地方分权和社会参与这两项条件，可以推断公共事务治理能力的强弱状况，这是下一部分讨论的主题。

四、公共事务治理能力的强与弱：理论推断

在前述四项条件中，由于前两项条件通常是具备的，因此，影响公共事务治理能力的强与弱，主要是后两项条件即地方分权和社会参与的具备程度。所以，我们采用的推断方法是，对于一项公共事务治理，首先依据是否具备地方分权和社会参与这两项条件，对中央、地方与社会的关系进行分类；然后，依据中央、地方与社会的关系类型，分析纵向约束机制的有效性，从而推断该项公共事务治理能力的强弱状况。

（一）中央、地方与社会的关系类型

一项公共事务治理，地方分权和社会参与这两项条件，通常不是表现为绝对的具备，或绝对的不具备，而是表现为程度的差别。为了简化分析，我们把两项条件之具备程度，简化为两种水平或两种状态：对于地方分权，简化为分权程度较高和较低两种水平；对于社会参与，简化为两种状态：政府鼓励社会参与和政府限制社会参与，前者意味着社会参与的障碍较少，参与程度较高，后者意味着社会参与的障碍较多，参与程度较低。

作上述简化之后，按地方公共事务与全国公共事务分别考察，上述两项条件的变化在逻辑上共有八种组合，其对应的中央、地方与社会的关系也有八种类型。不过，在这八种类型中，有两种类型在现实中很少出现，可以忽略不计。这两种类型都是对应于地方公共事务。在地方公共事务上，中央政府是监督方，治理权通常都在地方政府手中，治理责任也由地方政府承担，即地方分权程度通常较高。因此，我们可以忽略地方分权程度较低这种情况，其对应的两种组合也可忽略不计。所以，常见的和重要的中央、地方与社会的关系只有六种类型，其中，地方公共事务有两种，全国公共事务有四种（见表1）。

在表1中，关于社会参与这一项条件，我们需要说明两点：第一，“鼓励社会参与”首先是指中央政府鼓励，其次是指地方政府鼓励。在中央政府鼓励的条件下，地方政府也应鼓励，至少不能公开限制社会参与；反之，如果中央政府不鼓励，地方政府也不能公开鼓励，社会参与事实上受到某种程度的限制。第二，“限制社会参与”有两种可能，一是中央政府限制（此时，地方政府也应限制），一是中央政府不公开限制，但是，默认地方政府施加实际的限制。如果是中央政府限制，则社会参与受到较严重的限制，如不能公开讨论或批评政府政策，也难以投诉地方政府执行政策的行为。如果是地方政府限制，社会参与所受到的限制可能是局部的，限制程度有所减弱，例如环境保护，地方政府通常不允许民众用集体维权的方式抗议环境污染事件，也不允许公益组织参与环保维权行动，中央政府通常默认此种限制。但是，民众个人可以向国家环保部门或省级政府举报环境污染问题，地方政府不得限制。

（二）公共事务治理能力的强与弱——理论推断

上述中央、地方与社会的关系的六种类型，纵向约束机制的有效性是有差别的。依据此种差别，本文可以推断公共事务治理能力的强弱（见表2）。

在表2中，中央、地方与社会的关系的六种类型，即构成公共事务治理的六种模式，治理模式进一步影响到纵向约束机制的有效性，从而影响到治理能力的强与弱。当然，治理能力的强弱之分是相对的，需要对地方公共事务和全国公共事务分别比较。对地方公共事务而言，治理模式有两种主要类型，第1种类型既采用地方分权，又鼓励社会参与，有利于纵向约束机制发挥作用，故治理能力强；第2种类型虽然采用地方分权，却限制社会参与，相对不有利于纵向约束机制发挥作用，故治理能力较弱。就全国公共事务而言，治理模式有四种类型：第1种类型是在中央统筹和监督之下，采用地方分权进行治理，同时，鼓励社会参与，有利于纵向约束机制发挥作用，故对应的治理能力强；第4种类型是由中央集中决策、地方执行，地方分权程度较低，同时，又限制社会参与，不有利于纵向约束机制发挥作用，对应的治理能力弱；第2、3种类型处于前述两种类型之间，其治理能力也介于强弱之间。

五、对经验事实的考察与解释

接下来，本文将考察公共事务治理的四个典型案例，比较其治理能力的强弱状况，考察强弱原因，以检验前述理论推断的解释能力。关于四个案例的选择，本文以表2的分析框架为依据。在表2列出的六种类型中，我们省略全国公共事务的两种中间类型（第2类和第3类），只考察四种典型类型，分别为地方公共事务的第1、2种，以及全国公共事务的第1种和第4种。在这四种类型中，各选取一个典型案例，即表2列出的典型例子，进行比较分析。

（一）地方公共事务治理的强与弱——地方政务服务与城市暴雨灾害应急管理

地方政务服务和城市暴雨灾害应急管理，均以地方政府为主体，也均为向本地居民和企业提供的地方公共服务。然而，在前者一领域，服务效率和服务质量均较高，民众满意程度也较高；在后者一领域，却经常出现应对失误，甚至导致灾难性后果。

1.地方政务服务

“地方政务服务”是指主要由县级政府或市级政府承担的，为当地居民、企业、其他法人组织办理各种行政管理和服务事项，包括办理各种身份证件、不动产证件、营业证件、纳税缴税等事务，也包括办理投资项目审批、建设项目审批、经营许可等事项。在这个领域，最近二十余年，通过中央政府推动，地方政府持续不断地改革创新，服务效率和民众满意程度有大幅度提高，基本实现了全国一网通办，各地民众“只进一扇门，最多跑一次”（郁建兴等，2019）。

本文以河南省郑州市及其下辖的县级荥阳市为例，说明在地方政务服务上，服务效率和民众满意程度所达到的水平。选择郑州市进行考察有两个原因：一是在全国同类城市中，郑州市的经济发展水平、地方财政收入均位于中间偏上水平，因此，它的政务服务能力有一定的代表性；②二是便于与郑州市暴雨灾害应急管理相比较。

在郑州政务服务网上，列出了市属部门为居民和企业办理的全部政务服务事项，共计2654项，分属于53个市属部门。这2654项政务服务事项，都属于“一窗受理”“最多跑一次”的事项，即市政府承诺，居民和企业按办事指南的要求，准备好申请材料之后，最多只需到郑州市政务服务中心的窗口去一次，就能办成。其中，“零跑腿”的事项，即可在网上全程办理的事项，有2214项。③自郑州政务服务网开通运行，至2022年9月11日，全市政务服务累计办件量为22469224件（包括市属部门和下属区［市］），其中，“最多跑一次”的办件量占99.92%，基本实现了所有事项“最多跑一次”的目标。同时，承诺的办结时限比法定办结时限大幅度缩短，平均缩短了86.36%。④在郑州政务服务网“好差评”栏目，分月列出了办事人留下的“主动评价数”，即办事人在政务服务网上按预先设定的评价标签（分好评标签和差评标签两大类）作具体评价。2022年8月，全市主动评价数为606788条，其中，好评数有606250条，差评数为538条。所有差评的事项，承办部门都完成了整改，差评整改率为100%。⑤

荥阳市位于郑州市西部山区，总人口约为69万人，属中等发达程度的县级市。虽然离郑州市区比较偏远，荥阳市政务服务效率和满意程度基本达到了郑州城区的水平。在郑州政务服务网荥阳市板块上，列出了荥阳市各部门全部政务服务事项，共计2084项，全部承诺“最多跑一次”，而且，所有事项均可全程网上办理。承诺办结时限比法定办结时限大幅度缩短。在民众评价上，2022年8月，郑州市民“主动评价数”有606788条，其中，差评为538条，属于荥阳市的差评是0条。其他月份的情况也相差不大。例如2021年6月，郑州市“主动评价数”共计1333733条，差评有592条，其中，属于荥阳市的差评只有1条。⑥

上述数据说明，郑州市和下属荥阳市的政务服务效率和民众满意程度，均达到相当高的水平。从全国来看，两市并非特殊个案，而是反映了一个具有普遍性的事实——地方政务服务能力有了大幅度提高。此项成就之取得，是地方分权和鼓励民众参与的结果。首先是20世纪八九十年代，中央政府在经济管理和行政管理上实行地方分权，导致地区竞争兴起，推动了地方政府改善服务效率和服务质量。其次，2000年前后，国务院和各省启动行政审批制度改革，取消了一大批行政审批事项，同时，把保留的行政审批事项尽可能下放给市、县政府，强化了政务服务领域的地方分权。⑦在此背景之下，2000年以来，地方政府开展了一系列提高服务效率和服务质量的创新探索，其中，最重要的有三项，分别为地方政务服务中心的创立和发展、电子监察系统的出现和网上政府的兴起、“好差评”系统的建立和推广。这些地方创新，经中央政府总结和推广，进一步成为全国各个地方政府的共同实践，普遍提高了地方政务服务能力。

2.城市暴雨灾害应急管理

与地方政务服务能力显著提升构成反差的，是地方应急管理，常常因地方政府应对失误，引发民怨，甚至造成灾难性后果。城市暴雨灾害应急管理是其中一个典型例子。

中国夏季暴雨多发，导致各地频繁发生暴雨灾害。暴雨灾害有两种类型：一是暴雨引发的山洪灾害，一是暴雨引发的城市洪涝灾害。这两种暴雨灾害常常伴随发生，城市周边的山洪灾害，是引发和加剧城市洪涝灾害的一个重要原因。为了提高各地应对暴雨灾害的能力，国务院于2013年和2017年先后启动两期山洪灾害防治项目建设，目的是加强监测预警系统建设，以及加强地方基层防御组织体系和工程设施建设。到2020年，两期项目建设共投入财政资金352亿元（其中，中央财政补助资金270亿元，地方财政建设资金82亿元），在全国29个省份、305个地级市、2076个县级行政区建成比较完善的山洪灾害防治系统。⑧这一套山洪灾害防治系统，对于防御城市洪涝灾害同样适用。

花巨资建设的山洪灾害防治系统，虽然发挥了一定的作用，但是，对于防御暴雨灾害而言，其效果未能充分发挥出来，各地重大人员伤亡事故仍然时常发生，直接经济损失也未明显下降。表3显示，2012年—2021年，全国洪涝灾害导致死亡与失踪人数有下降趋势，但是，这种趋势并不明显，特别是2016年、2019年、2021年，均出现较多的死亡和失踪人口。直接经济损失也有相似的特征，2016年、2020年、2021年等年份，直接经济损失均较高。这说明，各地区洪涝灾害（包括城市洪涝灾害）的防御能力仍然较为薄弱，能力的提升也不牢固。

2021年7月20日，郑州市发生特大暴雨灾害，为本文考察城市应对洪涝灾害的能力，提供了一个典型例子。此次特大暴雨灾害，导致郑州市死亡失踪380人，其中，主城区死亡失踪129人，下属四个县级市死亡失踪251人（荥阳市96人、巩义市84人、新密市58人、登封市13人）。出现大规模死亡失踪人口的一个主要原因，是郑州市政府一直没有启动应急管理。直到7月20日下午16时30分，特大暴雨已连续下了两天，市气象台发布了5次红色暴雨预警，市政府才启动Ⅰ级应急响应，却没有按《郑州市防汛应急预案》要求启动应急管理。此时，灾难正在郑州市发生，主城区和西部山区都出现了严重的人员伤亡。另一个重要原因是，在灾难来临之前，郑州市主要媒体都没有向市民发布灾情预警信息，水利部门的预警信息只发给各区（市）防汛指挥部和相关部门，未向社会公开发布。因此，7月20日，市民冒着特大暴雨照常上班，学生照常上学，没有采取避险防范措施，绝大多数死亡失踪人员是在工作和出行途中遇险的。例如在主城区死亡失踪人口中，死于地铁5号线列车内的有16人，死于京广快速路隧道内的有6人。⑨事后，国务院灾害调查组发现，在暴雨灾害发生期间，郑州市及下属区（市）的山洪灾害监测系统和预警平台均正常运行，气象部门暴雨预警正常发布，但是，应急预案没有发挥作用，市政府和下属区（市）政府应急响应严重滞后，未按规定启动应急响应和应急管理。⑩

2022年1月，国务院灾害调查组公布《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》，认定事故责任：“郑州市委市政府及有关区县（市）、部门和单位风险意识不强，对这场特大灾害认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当，存在失职渎职行为。总体是‘天灾’，具体有‘人祸’”。《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》指出，“这次暴雨灾害集中暴露出郑州市预警发布能力、应急指挥能力、抢险救援能力、社会动员能力、科技支撑能力不足等诸多短板。”11

总之，郑州“7·20”特大暴雨灾害，是发生在一个装备了完善的山洪灾害监测系统和预警平台，制定了各级《防汛应急预案》的现代化中心城市，因市政府和区（市）政府未按预案启动应急管理，导致380人死亡失踪的悲剧。这说明，郑州城市建设日益现代化，城市暴雨灾害应急管理能力却比较弱。

（二）全国公共事务的强与弱——扶贫与计划生育政策的退出决策

扶贫与计划生育政策的退出，均为意义重大的全国公共事务。中国在扶贫事业上取得很大成就，在生育政策上却争议很大，特别是以“一孩”为主导的生育控制政策退出时间严重滞后，导致人口严重老化、性别比例严重失调、生育水平过低、人口总量下降等严峻局面。

1. 扶贫

（1）扶贫成就

扶贫是全国公共事务，有两个原因。第一个原因是，虽然贫困人口分散在各个地区，贫困现象也有一定的地区性，但是，解决贫困问题，非一家地方政府和一个地区所能单独承担，需要由中央政府统筹和协调全国力量，才可能完成。第二个原因是，贫困地区和贫困人口主要分布在中西部地区和边疆少数民族地区，解决贫困问题对于缩小地区差别、维护民族团结、巩固国家统一具有重要意义。所以，中央政府把扶贫定为国家战略，把消除贫困作为“定国安邦”的重大任务。

改革开放以来，中国扶贫事业取得了巨大成就。2021年国务院发布《人类减贫的中国实践》白皮书，提供了几组数据。第一，从2013年到2020年年底，按现行标准计算，9899万农村贫困人口全部脱贫，823个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，基本上解决了区域性整体贫困问题。12第二，在这八年间，2889万贫困人口解决了饮水安全问题，790万贫困户告别泥草房、土坯房等危房，1075万贫困户实现了危房改造，960多万贫困人口实现了易地搬迁安置。第三，99.9%的贫困人口参加了基本医疗保险，贫困县九年义务教育巩固率达到94.8%。第四，全国贫困地区新建、改建公路110万公里，新增铁路3.5万公里，新增和改善农田灌溉面积8029万亩，新增供水能力181亿立方米。第五，改革开放以来，按照世界银行国际贫困标准，中国减贫人口占同期全球减贫人口的70%以上。13尽管学者们认为，中国采用的绝对贫困标准仍然偏低，对于政府主导的扶贫方式和扶贫效果的可持续性，也仍有疑问，但是，从国际比较来看，中国在解决绝对贫困问题上取得了重大进展，则是公认的事实（国务院发展研究中心、世界银行，2022；章元、刘茜楠，2021；张耀文、郭晓鸣，2019）。

（2）扶贫的两个特点

当然，中国扶贫事业能够取得巨大成就，与最近四十年经济发展紧密相关，经济发展为扶贫提供了经济基础，也为扶贫开发和贫困人口脱贫提供了市场化的经验。在此基础上，中国扶贫的两个特点：地方分权和地方负责制，以及鼓励社会参与，也发挥了重要作用（国务院发展研究中心、世界银行，2022）。

中国扶贫的第一个特点是实行“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制。中央政府主要负责制定全国扶贫规划，提供部分扶贫资金和监督考核等统筹工作；至于各地区的扶贫事务，则实行地方分权，采用地方负责制，鼓励各个地方政府探索适合本地区的扶贫办法。地方负责制包括三个部分：第一，县级党委政府承担本地区扶贫主体责任；第二，从中央政府到省、市、县各级政府，层层签订脱贫目标责任书，落实责任制；14第三，对扶贫工作的考核，也采用分级负责制，中央考核各省扶贫开发工作，各省考核下属市、县，各县考核下属乡镇。15

中国扶贫的第二个特点是鼓励社会参与，动员民营企业、社会组织和个人通过多种方式，参与扶贫开发事业。16《人类减贫的中国实践》把这一条经验概括为：“广泛有效动员和凝聚各方力量，构建政府、社会、市场协同推进，……全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系。”17鼓励社会参与，有一个非常重要的方面，就是鼓励村民参与贫困户识别、贫困户退出、扶贫工作评价等关键环节。18在贫困户识别上，以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，经农户申请、村民评议、公示公告和逐级审核，进行整户识别。其中，村民评议和公告公示是保证精准识别的重要环节。对于识别出的贫困人口，由县、乡镇政府建档立卡，然后由中央政府建立全国统一的扶贫信息系统。19贫困户退出，前提是该户人均年纯收入稳定超过国家扶贫标准，同时，满足吃穿不愁、义务教育、基本医疗、住房安全有保障等条件。在退出程序上，由村“两委”组织村民评议后提出退出名单，经驻村工作队核实，然后由拟退出贫困户签字认可，再在村内公示，无异议后，公告退出。20其中，贫困户签字认可和村内公示是保证退出公平的重要环节。

2.计划生育政策的退出决策

中国已进入人口负增长时代（蔡昉，2023）。据国家统计局抽样调查数据测算，2022年年末，中国人口为141175万人，比2021年减少85万人，人口自然增长率为-0.60‰。总人口开始下降，只是中国人口问题的冰山一角，更严重的是出生人口和育龄妇女人数均以更大的幅度下降。21可以预计，未来数十年中国总人口和劳动年龄人口将持续下降，人口老化程度将持续上升。导致这种严峻的人口局面的原因非常复杂，经济发展、人口城市化和女性教育水平提高等诸多因素，都在推动生育水平下降。但是，在众多原因中，中国社会长期实施计划生育政策，而且，这种严厉的生育控制政策又未能及时退出，无疑是最重要的一个原因（易富贤，2013；梁建章、李建新、黄文政，2014；乔晓春，2023）。

（1）政策退出的滞后时间

计划生育政策，准确地说，是以“一孩”为主导的生育控制政策，自1980年在全国开始实施，到2014年启动退出进程，2021年基本完成退出，强制实施时间超过34年。22对于如此严厉的生育控制政策，谁都知道不应永久实施下去，当生育水平降低到显著低于人口世代更替水平之后，就应该退出，否则，中国人口将逐渐萎缩，后果不堪设想。因此，当初制定这一项生育控制政策之时，决策者和参与设计者设想只实施一代人的时间，控制一代人的生育（田雪原，2020：146；梁中堂，2014：540）。田雪原是当初参与“一孩”政策设计的主要成员，在他们提供的政策方案中，预设的实施时间是“一个人口再生产周期”，大约为25年。23这一项条件也为当时中央领导人所接受。1980年9月7日，时任国务院总理在五届全国人大三次会议上讲话，明确提到计划生育政策的实施时间：“国务院经过认真研究，认为在今后二三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区之外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过12亿。”24因此，从当初预设的实施时间来看，计划生育政策退出的时间点应在2000年至2005年之间，2010年之前应基本完成退出过程。由此判断，实际的政策退出大约滞后了10年—15年。

我们还可以按人口学家普遍采用的办法，用实际的生育水平估算政策退出的滞后时间。人口学家公认，当妇女的总和生育率持续低于2.1，特别是低于1.8，总人口将面临长期萎缩的风险，此时，就到了政策退出的时间点，政府就应该启动政策退出过程。乔晓春用这种方法估算政策退出的滞后时间，认为滞后了15年左右（乔晓春，2023）。他提供的依据是，利用2020年第七次全国人口普查数据，重新估算1990年—2010年中国的总和生育率，检验 2000年前后人口学家对当时生育水平的估算是否准确。结果发现，当时人口学家的大多数估算结果是基本准确的，即1995年以后，总和生育率已经低于1.8，而且处于持续下降之中，2000年已低于1.5，达到超低生育水平（乔晓春，2023；丁俊峰，2003；郭志刚，2004，2011）。据此判断，2000年就应该作政策退出，实际的政策退出滞后了大约15年。

因此，无论是从当初预设的政策实施时间来看，还是从1995年以后实际的生育水平来判断，生育控制政策的退出都严重滞后了，滞后时间大约为10年—15年。这是导致今天严峻的人口局面的一个重要原因。

（2）从集中决策看政策退出滞后的原因

生育控制政策的退出，是一项重大的公共事务，事关未来数十年甚至上百年中国人口安全和经济社会的可持续发展。如此重要的公共决策，为什么出现了超过十年的滞后？

对于上述问题，人口学者指出导致退出滞后的四种原因：第一，中央政府为了实施计划生育政策，设立了一个强大的行政主管部门——国家计划生育委员会（后来更名为国家人口和计划生育委员会，以下简称“国家计生委”），国家计生委及其周围的主流人口学家，为了保护部门利益，有意阻碍政策退出（易富贤，2007：541-574；田雪原，2020：1；梁建章，2022）。第二，20世纪80年代参与计划生育政策设计的学者，后来有一部分升至高位，对人口政策仍然发挥着较大的影响力，他们倾向于反对政策退出（易富贤，2007：541-574）。第三，因计划生育政策被定为基本国策，原则上不允许进行公开讨论和批评，从而限制了社会公众参与政策退出的讨论，也限制了学者开展学术研究和提出独立的政策建议，使得在政策退出问题上难以形成公众舆论和社会压力（梁中堂，2014：298-299、316-317；梁建章，2022）。第四，由于人口统计数据存在漏报和虚报问题，人口学家对20世纪90年代和21世纪初总和生育率的估算存在分歧，这就为国家计生委有偏向性地认定生育水平数据提供了条件，也使得中央决策层难以了解实际的生育水平，从而延误了退出决策（乔晓春，2023）。

我们认为，除了上述四种原因之外，政策退出所采用的决策方式，也是导致政策退出严重滞后的一个重要因素，甚至是更为重要的因素。也就是说，只有在集中决策的前提之下，上述四种原因才能显著地发挥作用。为了说明这一点，我们举出一项重要证据。

2004年2月，中央同意设立国家人口发展战略研究课题组，组织专家开展课题研究，目的是为制定未来十年人口发展规划和人口政策提供科学依据。因此，这是人口学家向中央决策层提出政策建议、推动政策退出的一次重要机会。然而，这一项意义重大，有可能改变生育政策的课题研究，其组织工作却由国家计生委承担。国家计生委设立专门的课题组办公室，聘请 300多位专家，分成42个子课题，组织开展课题研究。25但是，各个子课题研究报告，不能直接送达中央决策层，也不能提供给媒体，只能提交给国家计生委，由国家计生委作审查和总结，并向中央报告。直接送达中央决策层的研究报告，是由国家计生委组织撰写的《国家人口发展战略研究报告》（以下简称《总报告》），字数约为一万字。这份《总报告》于2005年6月由国家计生委报送中央决策层。26《总报告》的结论是，2000年以后总和生育率为1.8左右，而且面临反弹风险，具有强烈的反弹势能，因此，人口增长的压力依然很大。依据这一结论，《总报告》提出的政策建议是，现阶段人口政策的首要目标是稳定低生育水平，为此，应保持现行生育控制政策的稳定，加强人口和计划生育工作。27这份《总报告》对中央决策产生了重要影响。2006年12月，中共中央、国务院发布《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，强调加强计划生育工作，“坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇”。28中央作出此种政策决定的依据之一，就是《总报告》的结论和政策建议。

这份提交给中央决策层的《总报告》，是以国家人口发展战略研究课题组之名报送的，使得中央领导人相信这是科学研究的结果。29然而，事实上，《总报告》是在国家计生委指导之下，由课题组办公室负责撰写，其结论和政策建议，均与相关子课题研究报告有明显差异，在很大程度上脱离了子课题的研究结论。例如，《总报告》认定2000年前后总和生育率为1.8左右，而相关子课题研究报告并不支持这种结论。30在政策建议上也是如此。田雪原主持的子课题——“科学发展观与中国人口发展战略研究”，其政策建议是逐步放开对生育二孩的限制。31曾毅主持的子课题——“未来生育政策调整与家庭人口结构变动预测”，建议采用“二孩晚育政策软着陆”的政策调整方案，逐渐放开对生育二胎的限制。32但是，这些政策建议均未写入《总报告》。因此，提交给中央决策层的《总报告》，实际上是代表国家计生委和课题组高层领导人的观点，并非对课题研究的结论做客观总结。这是国家计生委通过组织和控制课题研究，向中央提供符合自身目标的政策建议，从而影响中央决策的一个重要例子。这个例子说明，采用中央集中决策，因需要依靠主管部门——国家计生委——提供信息和政策建议，使得人口学家难以参与决策过程，难以发挥决策咨询的作用。至于其他领域专家学者的意见，以及普通民众的声音，更是难以影响中央决策。

因此，我们认为，人口学家所指出的四种原因，与集中决策机制相结合，限制了中央政府及时作出退出决定，导致政策退出严重滞后。

（三）对四个案例的解释

当然，上述四个案例中治理能力的强弱差别，与案例本身的特殊性和差异性有一定的关系。如地方政务服务与城市暴雨灾害应急管理，前者是确定性的日常公共服务，地方政府可以按标准化的、固定的程序进行处理，难度在于，如何快速处理每天数量巨大、种类繁杂的服务事项，如何提高服务效率和服务质量；后者则需要应对暴雨灾害的不确定性，难度在于，在某种不确定的条件下，如何及时作出应急管理决策。这种差异可能影响到治理能力的差别。但是，郑州市“7·20”特大暴雨灾害，并不是因不确定性所导致的，而是有了确定的暴雨灾害预警信息，有了明确的应急预案，却未能按预案启动应急管理所导致的悲剧。在灾难即将来临之时，郑州市限制媒体公开报道灾害信息，限制预警信息向社会公开发布，以至于整个市政府系统都在等待市委主要领导下指令，才酿成了巨大灾难。再如扶贫和生育控制政策的退出决策，二者各有特点，前者需要充分调动地方政府和社会的积极性，后者需要人口学家提供实际的生育水平信息和政策建议。但是，生育控制政策退出严重滞后，并不是因为人口学家不知道相关信息，拿不出政策建议导致的，而是人口学家所掌握的信息和政策建议难以进入中央决策层，难以影响决策所导致的。因此，我们看到，在这四个案例中，治理能力的强弱差别，主要不是因案例本身的特殊性和差异性所导致的，而是另有原因。

从中央、地方与社会的关系视角来看，治理能力较强的两个案例——地方政务服务和扶贫，在治理方式上都采用了地方分权，同时，都鼓励社会参与，其治理模式接近于“中央监督（或中央统筹），地方治理，鼓励社会参与”。反之，治理能力较弱的两个案例——城市暴雨灾害应急管理和生育控制政策的退出决策，社会参与都受到中央政府或地方政府限制，从而限制了纵向约束机制发挥作用。而且，生育控制政策的退出，采用中央集中决策，而不是把决策权下放给各省级政府，使得纵向约束机制更难以发挥作用。这说明，我们运用中央、地方与社会的关系视角，能够对四个案例所表现的治理能力的强弱差别，作出一致解释。

不过，我们的解释仍然留下一个问题：为什么在地方政务服务和扶贫领域，中央政府和地方政府鼓励社会参与，而在城市暴雨灾害应急管理和生育控制政策退出决策上，中央政府或地方政府却限制社会参与？回答这一问题，需要考虑社会参与方式。社会参与方式有两种基本类型，一是由个人分散参与，一是由社会集体参与。相应地，公共事务也可分成两类，一类是可由个人分散参与的公共事务，一类是需由社会集体参与的公共事务。所谓“可由个人分散参与”，是指一项公共事务治理，不必通过社会集体协调或集体行动，由每个人分散参与，分别表达诉求，也能解决个人的诉求问题和发挥社会参与的作用。地方政务服务和扶贫是此种类型公共事务的典型例子。地方政府提供政务服务，其程序是由居民或企业等向政府部门提出办事申请，然后，由政府部门受理和办理，再由居民或企业对办理过程和办理结果作出评价或反馈。此种评价或反馈（包括投诉），即居民和企业分散参与地方政务服务的方式，对于监督地方政府的服务工作，提高服务效率和服务质量，发挥了重要作用。在扶贫中，村民参与贫困户识别与贫困户退出，参与对政府扶贫工作的评价，也是个人分散参与扶贫工作的方式，对于精准识别和改善扶贫成效，发挥着不可替代的作用。

“需由社会集体参与”，是指某些公共事务治理，因涉及公共决策问题，由个人分散地表达诉求或意见，通常不能直接影响决策结果，必须经过社会集体讨论和协商，并通过公共决策程序，才能影响决策结果。其典型例子是生育控制政策的退出决策。在这一项决策上，人口学家所掌握的人口信息和提供的政策建议，以及社会各界人士的意见，只有经过公开发布和社会公开讨论，形成社会舆论，才能对决策者产生影响；而且，还需要通过公共决策程序，才能影响决策结果。城市暴雨灾害应急管理也有类似的特点，暴雨灾害预警信息只有经媒体公开向社会发布，再由专家向社会解释即将来临的灾害的危险性，才能引起每一个人的警觉和重视，也才可能给地方政府领导人施加压力，迫使他们及时启动应急管理。

社会参与方式影响到政府是鼓励还是限制社会参与。一项公共事务治理，如果可由个人分散参与，那么，中央政府通常鼓励此种参与，也要求地方政府鼓励。其原因是，此种参与方式有助于改善公共事务治理绩效，同时又不会强化社会的自我组织能力和集体行动能力，从而不会影响政府维稳。反之，一项公共事务治理，如果需由社会集体参与，那么，中央政府和地方政府将不会鼓励此种社会参与，而是倾向于施加限制，其原因在于，这种社会参与虽然能改善公共事务治理绩效，但是也会导致社会自我组织化，提高社会的集体行动能力，从而影响政府维稳。这意味着，公共事务治理能力的强与弱，受到社会参与方式的影响。对于那些可由个人分散参与的公共事务，由于中央政府和地方政府鼓励此种社会参与，治理能力相对较强，治理绩效相对较好；需由社会集体参与的公共事务，由于社会参与受到中央政府或地方政府限制，其治理能力相对较弱，治理绩效相对较差。

六、结论与讨论

从中央、地方与社会的关系视角考察公共事务治理，有助于我们理解中国公共事务治理能力的强弱状况，分析强弱原因。我们发现，在公共事务上，治理能力强的领域，都具备两项条件，一是采用地方分权，一是鼓励社会参与。具备这两项条件，意味着治理模式接近于“中央监督（或中央统筹），地方治理，社会问责”，从而在治理过程中，纵向约束机制能较有效地发挥作用。反之，治理能力弱的领域，通常是限制社会参与的领域，或者是既实行中央集权，又限制社会参与的领域，其治理模式偏离了“中央监督（或中央统筹），地方治理，社会问责”，纵向约束机制难以发挥作用。

这一结论意味着，公共事务治理改革仍然有相当大的空间和潜力。在限制社会参与的领域，通过取消限制，鼓励社会参与，能提高公共事务治理能力。而在中央集权的领域，通过下放治理权，把那些不必由中央统筹的治理环节下放给地方政府，也能提高治理能力。不过，仅仅通过公共事务治理改革，改革的空间和潜力是有限度的。其中一个原因已在上文指出，那就是中央政府或地方政府出于维稳的考虑，对于需由社会集体参与的公共事务，常常限制社会参与，这是公共事务治理改革难以解决的问题。另一个原因是，向地方政府下放治理权，中央政府常常担心失去控制，也就难以充分放权，因此难以形成稳定的地方分权（周雪光，2011，2017）。这两个原因说明，提高公共事务治理能力，实现国家治理能力现代化，不仅需要改革公共事务治理体制，还需要逐步推动国家转型。

最后，我们有必要说明一点，本文所论述的中央、地方与社会的关系视角，并不能替代国家与社会的关系视角，或中央与地方的关系视角。国家与社会的关系视角，对于我们分析公共事务治理过程中，国家与社会之间丰富、复杂的互动关系和互动机制，依然有其洞察力和解释力。中央与地方的关系视角，也为我们分析公共事务治理领域，地方政府的多目标冲突问题，提供了更为精细的分析工具和理论模型。因此，本文所论述的视角，是这两种视角之外的第三种视角，它适合于分析中国公共事务治理的某些重要特点，并揭示治理能力的强弱状况及其形成原因。

   *笔者曾在浙江大学行政管理研究所报告论文的主要观点，得到高翔、顾昕、王诗宗、徐林等同仁批评指正。在文稿修改过程中，还受惠于匿名审稿人富有洞察力的批评意见。谨此致谢。

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【注释】

①关于国家能力和公共事务治理能力的涵义，详见本文第二部分。

②2021年，郑州市人均国内生产总值为77179元／人，位列全国地级及以上城市第47位；荥阳市人均国内生产总值为75911元／人，在河南省各县（市、区）位列第35位。小雨：《2021年全国人均GDP排名，各城市人均GDP排名一览》，财梯网，https://www.cadforex.com/gdp/94429.html。

③“政务服务事项清单”，郑州政务服务网，https://zz.hnzwfw.gov.cn/zzzw/zwqd/showTable.do?areaCode=410100000000&type=3。

④“效能监督”，郑州政务服务网，https://zz.hnzwfw.gov.cn/zzzw/column/xnjd/index.do。

⑤“好差评”，郑州政务服务网，https://zz.hnzwfw.gov.cn/zzzw/column/hcp/index.do。

⑥“政务服务事项清单”，郑州政务服务网，https://zzxy.hnzwfw.gov.cn/zzzw/zwqd/showQxTable.do?areaCode=410182000000&type=3；“好差评”，郑州政务服务网，https://zz.hnzwfw.gov.cn/zzzw/column/hcp/index.do。

⑦2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，同年10月，颁发《关于行政审批制度改革工作的实施意见》，在全国推行行政审批制度改革。在此之前，大约自1998年开始，部分省、市已经启动行政审批制度改革。参见浙江省人民政府：《关于全面推进省级政府部门审批制度改革工作的通知》（浙政发〔1999〕271号）。

⑧水利部：《全国山洪灾害防治项目实施方案（2021—2023年）》，中国山洪灾害防治网，http://www.qgshzh.com/show/0ee5460f-4d04-4b33-8d13-dc0f5adf31b5；国家防汛抗旱总指挥部办公室：《山洪灾害群测群防体系建设指导意见》，国信华源网站，http://www.bjgxhy.com/index/news/detail/id/108.html。

⑨国务院灾害调查组：《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》，应急管理部网站，https://www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/202201/P020220121639049697767.pdf。

⑩国务院灾害调查组：《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》；何秉顺：《河南郑州山区4市2021年“7·20”特大暴雨灾害调查的思考与建议》，载《中国防汛抗旱》2022年第3期。

11国务院灾害调查组：《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》。

12现行扶贫标准为：贫困户人均年收入不低于2300元；扶贫的总体目标是：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。”中华人民共和国国务院新闻办公室：《〈人类减贫的中国实践〉白皮书》，国务院新闻办公室网站，http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/44691/Document/1701664/1701664.htm；《中共中央 国务院印发〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）〉》，中国政府网，http://www.gov.cn/govweb/gongbao/content/2011/content_2020905.htm。

13中华人民共和国国务院新闻办公室：《〈人类减贫的中国实践〉白皮书》。

14《中共中央 国务院印发〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）〉》；《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm；《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈脱贫攻坚责任制实施办法〉》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2016-10/17/content_5120354.htm。

15《扶贫开发工作考核办法（试行）》，中国发展门户网，http://f.china.com.cn/2012-08/09/content_26182479.htm；中共中央办公厅、国务院办公厅：《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法〉》，载《中华人民共和国国务院公报》2016年第7期。

16《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发〔2014〕58号），中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-12/04/content_9289.htm。

17中华人民共和国国务院新闻办公室：《〈人类减贫的中国实践〉白皮书》。

18村民和贫困户对扶贫工作的评价，列入上级政府对下级政府的考核指标。参见《2020年度全县脱贫攻坚工作成效考核办法》，郯城县人民政府网站， http://www.tancheng.gov.cn/info/1669/182600.htm；《浪拔湖镇脱贫攻坚考核办法》，南县人民政府网站，http://www.nanxian.gov.cn/15394/content_1162010.html。

19中华人民共和国国务院新闻办公室：《〈人类减贫的中国实践〉白皮书》。

20《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于建立贫困退出机制的意见〉》，央视网，http://news.cctv.com/2016/04/28/ARTIdWPMwWLoPsIML0FcbZPU160428.shtml；《2018年脱贫攻坚考核实施方案》，南县人民政府网站，http://nxjw.nanxian.gov.cn/15459/content_582291.html。

21王萍萍：《人口总量略有下降，城镇化水平继续提高》，中国经济网，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202301/18/t20230118_38353400.shtml。

22以“一孩”为主导的生育控制政策，完整的表述是：在城市，除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；在农村，普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。关于此种生育控制政策之制定和实施，详见国家人口和计划生育委员会（编）：《中国人口和计划生育史》，北京：中国人口出版社2007年版。关于生育控制政策的退出，详见《中共中央、国务院印发〈关于调整完善生育政策的意见〉》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2013-12/30/content_2640101.htm；《中共中央 国务院关于实施全面二孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》，载《中华人民共和国国务院公报》2016年第2期；《中共中央 国务院〈关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定〉》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/20/content_5626190.htm。

231980年5月，田雪原执笔起草报送中央高层的《关于一对夫妇只生一个孩子方案的建议》，特别说明：“有必要清楚地告诉人民：‘一对夫妇只生一个孩子’不是永久之计，它是一段时间，我认为可以从1985年实现‘一对夫妇只生一个孩子’算起，大体经过一个人口再生产周期，即到2010年左右的一个方针政策。”（田雪原，2020：146）。

24国家人口和计划生育委员会（编）：《中国人口和计划生育史》，第94页。

25关于各个子课题的题目和专家组成员，详见国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》上、中、下册，北京：中国人口出版社2007年版。

26关于《总报告》的撰写、修改和报送中央领导人等过程，详见《国家人口发展战略研究工作大事记》，载国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》下册， 第3393—3434页。

27国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》上册，第1—21页。

28《中共中央 国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，载《中华人民共和国国务院公报》2007年第7期。

29国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》上册，第1页。

30承担估算2000年总和生育率的任务的子课题，是翟振武主持的《20世纪90年代中国生育水平研究》，在他提交的研究报告中，90年代后期总和生育率为1.61至1.73，2000年位于1.68至1.77之间，均低于 1.8。而且，对于2000年总和生育率是否达到1.68至1.77的水平，其他子课题研究报告还有异议，认为实际的总和生育率明显低于这个水平。参见中国人民大学社会与人口学院课题组：《20世纪90年代中国生育水平研究》，北京大学社会学系课题组：《人口预测模拟报告》，载国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》上册，第440—500、1001—1032页。

31中国社会科学院学术委员会课题组：《科学发展观与中国人口发展战略研究》，载国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》中册，第1157—1178页。

32曾毅主持的子课题研究报告，在《国家人口发展战略研究报告》公开出版之时，甚至被删除了，仅列出子课题名称。关于“二孩晚育政策软着陆”的建议，参见曾毅后来公开发表的论文《试论二孩晚育政策软着陆的必要性与可行性》（曾毅，2006）。

【作者简介】 曹正汉：浙江大学公共管理学院（Cao Zhenghan, School of Public Affairs, Zhejiang University）

郑翔益：浙江大学社会学系（Zheng Xiangyi, Department of Sociology, Zhejiang University）