近十年来，国家层面“金融支农”政策不断强化和升级，但金融机构服务“三农”的积极性却难以实质性提高，其原因在于没有根本解决金融机构对农贷款的资金成本收益与风险责任不对等的问题。由于没有能够建立促进资金从城市向农村转移的机制，2012年主要金融机构资金从农村的净流出仍高达4630.05亿元。在我国向农业现代化转型的关键阶段，农业与农村发展建设投资的需求加速增长，金融资金的配置跟不上将会阻碍农业现代化发展。发达国家在向农业现代化迈进的过程中，都建立了制度性的农村金融体系为农业发展提供长期、低息的资金支持。我国农业生产总值居世界首位，占世界农业生产总值的23.1%，农业现代化改造以及向生态可持续发展的转型需要大量的资金投入，必须建立有效的政策机制引导全社会资本投入农业与农村的发展建设。因此，应借鉴美国联邦土地银行和联邦农业抵押公司的发展经验，建立政策性的国家农业抵押银行，盘活广大的农业土地等生产性资产，以抵押农地资产的证券化引导城市资本向农村转移。

一、国家农业抵押银行的功能定位

国家农业抵押银行不直接发放贷款，而是以政策性机制支持金融机构以市场化方式发放农地抵押贷款，通过向贷款银行发放“批发贷款”或提供农地抵押债券贴现支持，发挥农地金融系统的资金筹措功能。国家农业抵押银行应定位为以农业资产抵押业务为基础的银行，核心要发挥农业资产抵押贷款业务规范、农地抵押贷款再融资以及农业发展政策引导三大功能。

一是规范农地抵押贷款业务。国家农业资产抵押银行负责制定全国农地抵押贷款业务的制度规范与操作指南，明确可以抵押的农业土地及地上附着资产的范围、抵押资产的价值评估方法、抵押资产的处置方式等。各金融机构发放农地抵押贷款的情况需要报国家农业地产抵押银行备案，由其对农地抵押业务的实施情况进行全局把握和系统监管，统筹管理全国抵押的农地资产并进行合理的风险控制。

二是发行农地抵押债券向全社会募集农业发展资金。国家农业抵押银行将符合条件的抵押农地资产或农地抵押贷款集中打包、统一发行农地抵押债券在公开市场上募集资金，按照抵押农地资产份额以“批发贷款”形式向发放农地抵押贷款的金融机构提供长期性资金支持，解决当前银行类金融机构资金来源与农业长期融资需求不匹配的矛盾。根据支持的功能不同，国家农业抵押银行可以发行商业性和政策性两种农地抵押债券。政策性农地抵押债券以政府信用为担保发债募集资金，通过委托贷款方式向农村金融机构提供长期性、低成本的贷款资金。

三是以政策性筹资的导向配置引导农业发展方式的转变。国家农业抵押银行以条件性地开放农地抵押贷款再融资渠道为基础，通过政策性债券筹集资金的导向性配置，创造一种政府支持、引导和调节农业发展的新政策手段。国家农业抵押银行优先支持高效、集约的农业现代化项目的抵押贷款再融资，比如长期租赁土地的规模经营、改进生产设施、应用新技术、开发新产品、开拓新市场和创新商业模式以及一二三产业融合发展等。而以政策性抵押债券融资并附加一定财政补贴，支持银行向经营主体发放用于耕地资源综合开发、农田基础设施建设、土壤改良、土壤污染治理与生态修复等投资的低息甚至无息的农地抵押贷款。

二、国家农业抵押银行的运行机制

建立国家农业抵押银行的关键是要打通农地资产与金融资本的反馈循环链条，以农地资产的战略储备和抵押债券的购买、赎回调节农地市场与金融市场的供需平衡，在合理的机制设计下，可以通过小规模财政资金撬动形成稳定的国家支持农业发展的资金池，建立起金融资本向农业与农村供给的长效机制。

一是以责任机构的承诺购买引导社会资本投入。国家农业抵押银行发行农地抵押债券在发展初期需要政府托市支持，一是由政府对债券的收益提供担保和免税支持，二是由财政资金购买或承诺认购带动社会资金购买。以财政资金购买农地抵押债券改变财政支持农业的机制，以市场化的运行方式强化资金利用约束，能够提高政策资金支持的效率。同时，发放农地抵押贷款的银行也需要承担一定比例的农地抵押债券的承购、承销任务，帮助国家农业抵押银行分担债务风险。银行将实物抵押权向虚拟抵押权转换后，因为农地抵押债券有政府担保且比农地资产更容易流通，能够优化发放农地抵押贷款银行的资产结构。为了分散农地抵押贷款的风险，还应要求贷款银行按照未偿还农地抵押贷款的一定比例购买贷款保险，与政府的风险补偿资金联合构建农地抵押信贷保险基金，保险基金也需承担购买农地抵押债券的义务。由此，三类责任主体成为拉动农地抵押债券市场的重要力量，在带动社会资本的同时，建立了农地金融体内资金循环的机制，发挥构筑资金池、稳定农地金融市场的作用。

二是以农地抵押债券的流通支持抵押资产的价值实现。建立农地抵押债券的二级交易市场，通过农地抵押债券的流通实现，为银行抵押权的实现提供另一种更为便捷的途径，降低了银行因抵押农地处置变现难带来的流动性风险。在贷款出现偿还危机时，银行能够在保障资产安全的情况下尽量避免处置抵押土地，可以更多以贷款延期、救助支持的方式防止逾期贷款转化为呆坏账。国家农业地产抵押银行应承诺购买或回购其农地抵押债券，调节农地金融资金的供给和保障农地抵押债券市场的稳定性。当贷款银行出现流动性危机时，国家农业抵押银行通过买入农地抵押债券的形式，向银行提供流动性救助支持。

三是与土地市场有效联动保障农地生产资源的动态平衡。国家农业抵押银行需要与政策性的农地收储运营机构联合运作，发挥对农地资源的战略储备、整理改良、生态修复和土地市场供需调节功能，并以抵押农地资产最终市场价值的保证有效支撑农地抵押贷款业务的发展。当农地抵押贷款无法收回并且抵押农地直接拍卖遇到困难时，可由国家农业抵押银行买回农地抵押债券，将其所拥有的农地抵押权交由农地收储运营机构，结合我国高标准基本农田建设、土壤改良、生态修复治理等项目，以政策性资金支持投入土地的开发整理、农田基础设施建设、改良修复，形成规模化连片的高质量耕地之后再进行市场流转，以提升的土地生产力确保土地价值的实现。由此，有效建立起产业资本——农地资产——金融资本的价值循环回路，保障农地金融体系的可持续运转。

三、国家农业抵押银行的配套制度建设

以国家农业抵押银行为基础，建立健全我国农地金融制度是我国向现代农业转型发展过程中不可或缺的金融支持方式。但由于我国农地产权关系的复杂性和地权、地块的分散性，以及农村产权、农业经营体制改革尚未完成，我国农地抵押贷款试点推广仍存在诸多困难，国家农业抵押银行的建立与发展还需要进一步完善相关的配套制度。

第一，制定和修改相关法律法规，对农村土地经营权抵押给予充分的法律保障。修改相关法律，准予合法取得的农村土地承包经营权用于抵押获得贷款。制定农业资产抵押贷款法，明确国家农业抵押银行、农地收储运营机构的地位与性质，规定抵押权可以独立于债权流通，抵押权人为了收回资金可以将抵押权作为证券向专营机构流通兑现，为农地抵押贷款的债券发行奠定法律基础。

第二，建立非盈利性的农地管理服务平台，促进农地资源的合理有效利用。在全国范围内全面推进县、乡、村三级农村土地流转服务平台的建设，以县为基础对合法取得的经营权进行确权颁证，并在县域范围内统筹协调农地资源的整体规划利用，逐步促进农地资源的供求信息实现全国范围的联网。探索建立符合地方实际的农村土地资产管理平台，将分散的土地地块集中起来后，由其代表集体成员统一组织农地的集中整理、产权流转、产权抵押、地租或股息分配、资产回购等活动，积极利用村社自治力量有效促进土地基础信息采集、农地供给与需求对接、协调集体内部成员之间的土地权益关系、强化对经营者土地养护的社会责任约束。

第三，强化风险保障机制，确保农地金融系统的稳定性。扩大农业政策性保险的覆盖面、保障额度和保障风险范围，支持保险公司针对特色化、规模化农业的经营权推出赔付率更高的农业商业保险，以及针对农业贷款银行发展农业信贷保险。建立农地金融的信贷援助制度，利用财政入股注资、央行借款或贴现、银行间借款以及债权买入等机制，帮助化解风险。

第四，加强农业政策的协同支持，优化支农政策组合。协同推行支持专业大户、家庭农场和农民合作社等新型经营主体的相关政策，加强对基础设施配套、设施与设备升级改造、新技术采纳、新销售渠道开拓及实行环境友好型生产的政策性资助，由政策叠加效应促进新型农业经营主体成长。将财政对新型经营主体的部分直接奖补政策，转变为长期性、低成本的信贷支持，扩大“绿箱”政策支持力度。