改革开放以来，特别是进入新的世纪以来，我国证券市场取得了巨大发展，发行主体不断增加，市场规模不断扩张（2014年底我国债券余额已经跃居世界第三），债券种类不断丰富，成为我国金融市场体系的重要组成部分，在推动整个金融市场和金融体系发展，提高直接融资比例，服务实体经济发展中发挥了重要作用。但不可否认，目前我国债券市场的发展与经济金融发展的需要相比仍存在很大差距，还有不少问题需要研究解决，债券市场仍需要大力发展。

目前我国债券市场的发行主体和种类主要包括：中央财政发行的国债，省级政府发行的地方政府债券（地方债），地方政府支持的融资平台发行的债券（城投债等）、政策性金融机构发行的债券，商业性金融机构发行的债券，企业或公司发行的债券，企业或公司发行的中、短期融资票据，境外机构或企业在中国发行的“熊猫债”（人民币债券）等等。

一、债券市场存在的主要问题

目前，我国债券市场存在的主要问题是：对债券融资和债券市场重视不够，控制过严，管理不当，发展不力。

长期以来，我国社会融资高度依赖民间借贷和银行贷款，特别是在计划经济体制下，股票和债券被彻底淘汰，这使得我国债券市场发展的基础十分薄弱。即使在改革开放之后，我国开始推动多层次资本市场的发展，由于银行信贷对债券融资有很大的替代性，但却严格控制银行购买股票和发放股本贷款，国家对股票市场的发展反而比债券市场的发展更加重视，投入也更多。现在股票市场从基础设施、交易管理、人才培养等方面已经比较完善，而债券市场的发展却相差甚远，债券的发行更多地是作为一种融资渠道或金融产品，由相关部门推动发展，而没有上升到国家层面，从构建完整高效的债券市场，推动我国金融格局和融资结构优化的高度统一规划和协调推进，形成多头监管、市场分割的局面；债券的发行也更多地集中到银行间市场进行或者由银行承购包销，不仅大大削弱了债券作为直接融资工具应有的功能（实际上，银行购买债券仍属于间接融资，但人们却往往习惯性地把债券融资全部计入直接融资规模之中，这需要加以区分。如果仅从直接融资的角度看，我国债券市场的规模将大大缩小），而且使债券市场在很大程度上受制于银行市场，难以形成可以与银行市场相抗衡的债券市场，并促进整个金融市场的均衡和优化，为利率市场化创造良好的市场环境（在整个金融格局中，如果银行业一枝独大，并能够左右市场的资金价格，保持比较高的利差水平，就会抬高社会基本利率水平，造成资金价格的偏离或扭曲，就会影响利率市场化的推进）。

目前，除政策性金融机构需要随业务发展不断扩大债券发行，其审批相对容易之外，其他主体发行债券的审批控制得都很严格：到2014年底，我国的国债余额不足10万亿元，在世界主要经济体中，中国国债的水平非常低；过去很长时间不允许地方政府发行债券，中央政府又严格控制代理地方政府发行债券，结果使地方政府大量债务以融资平台等渠道，通过银行贷款或社会融资方式募集。这种封前门、放后门的做法，不仅没有控制住地方政府债务的扩张，反而使地方政府债务更加复杂、成本额外提高，而且地方政府债务并没有纳入中央政府预算和呈报全国人大审批，使中央政府（财政）对地方政府债务承担的连带责任没有得到充分反映和有效控制，政府债务的大规模扩张还对非政府主体的社会融资产生了巨大的挤出效应，进一步加剧了我国中小企业等融资主体“融资难、融资贵”的问题；企业债、公司债的发行，就更加复杂，多头审批、分散管理的问题尤为突出，其中，一般企业发债由发改委审批，上市公司发债由证监会审批，在银行间市场发行的债券或融资票据则由央行审批；熊猫债的发行还要经过商务部的审批等。这很容易使得债券发行的审批标准不统一、监管尺度不统一，债券市场人为分割等。同时，我国债券市场相应的法律法规、评级、审计、信息披露、违约处置等方面都还亟需加强，刚性兑付亟需打破，全社会对债券的认识需要加强。

二、从大力发展国债入手推动债券市场跨越式发展

如前所述，到2014年末，我国国债余额尚不足10万亿元，在世界主要经济体中，国债规模和国债水平都是非常低的。但这并不表明我国政府的真实负债率就很低。实际上，在我国坚持“公有制为主体、共产党领导下、中央集权管理”的国家管理体制的情况下，地方政府并不是财政独立的联邦制政府，而是中央政府的派出机构，中央政府对地方政府不是承担有限责任，而是承担无限责任，中央政府实际上不可能对地方政府的债务置之不理，也不可能让地方政府破产停摆。因此，中央政府必须严格控制地方政府的负债（而不能完全交由地方政府和地方人大自主决定），并纳入全国政府负债总预算中加以平衡和控制。同时，中央政府完全可以将地方债务纳入国债范畴统一发行（或者代理发行），中央政府和地方政府内部可以建立债权债务关系，从而简化地方政府债券发行手续，降低地方政府负债成本（目前允许省级政府发行债券，实际上是要求省级政府代理地市、县级政府发债。既然省级政府可以代理地市、县级政府发债，中央政府自然也可以代理地方政府发债）。从地方政府目前的负债规模看，我国至少可在5年内在增加10万亿元以上的国债。

另外，我国中央银行还因为以往大量购买外汇，形成外汇储备，相应大量投放基础货币，同时，为防止货币总量过度膨胀，又不得不采取措施回笼货币（如发行央行票据、大幅度提高存款类金融机构法定存款准备金率等），通过冻结商业银行一部分流动性，抑制其发放贷款和派生货币的能力。但为此又使央行扩大了对其他金融机构的负债，人为地扩大了央行的资产负债规模，并使央行货币投放过多地受制于外汇占款的增减，陷入非常被动的境地。由于外汇占款的成本完全由央行承担（央行又通过压低存款准备金利率，部分地将成本转嫁给商业银行，商业银行则通过提高贷款利率转嫁给借款人，提高社会融资成本），在央行为抑制大量外汇流入、人民币汇率快速升值时，各级政府还在一如既往地采取优惠政策招商引资，使货币政策与财政政策发生偏离，并使得央行与财政的债务负担发生扭曲。因此，有必要认真反思我国的外汇储备政策，合理调整央行与财政的职责分工。央行现有的外汇储备可以拿出相当一部分转让给财政，即由财政发行专项国债，向央行购买外汇（具体操作上可以由商业银行用其法定存款准备金认购专项国债，财政用专项国债资金购买央行的外汇储备，央行用出让外汇的资金归还商业银行的存款准备金。这样完全可以避免因此对社会流动性的影响）。由财政和央行共同分担外汇占款的成本，并共同应对外汇大规模流入或流出的冲击，更有利于协调财政政策和货币政策，集中国家整体资源保持宏观政策的稳定。财政购买的外汇，可以部分增加中国投资公司、政策性金融机构资本金，或者成立新的主权基金投资公司；部分与央行外汇储备一道，委托外汇管理局经营。

从以上两方面情况看，我国国债规模可以大规模扩张，并推动我国债券市场的跨越式发展。当然，这可能使我国中央政府的负债率快速上升，但实际上这只是让政府负债更加规范化、透明化，是拨乱反正、还原真相，并不会因此而真正大规模增加政府总体债务。这样做更有利于加强政府债务的反映、监督和管理。

今后的债券市场应该更加规范统一，并更强调面向全社会开放，而不能过多地集中到银行间市场，从而真正发挥债券融资作为直接融资渠道和方式应有的作用。同时，通过做大做强债券市场，特别是拥有足够大的国债市场，形成与银行存贷款市场相抗衡市场力量，并形成市场充分竞争条件下的国债收益率曲线，才能真正形成市场的基准利率，才有利于加快推进利率市场化进程。这还将为人民币国际化提供有力的市场支持（国际化货币都需要有强大的国债市场做支撑）。为此，要加大相关方面的配套改革。