[摘要]国有企业难以全面振兴的深层次原因是：国民收入分配格局变化后，财政从生产建设财政转变为借债吃饭型财政后，它们失去了资本金注资来源，而银行注资形成的高负债发展模式，又会形成金融风险；工资成本上升趋势和资本利润率下降规律同样在国有企业发生作用，冗员过多的工资上升侵蚀利润，使国有企业难以为继；将企业作为一级党政社团组织办和企业办社会，使企业的体制成本很高，并内化了许多社会成本；所有者多头代理，导致管事的不管人，管人的不管事，所有者的权力、责任和应当承担的风险不对称。从放权让利改革开始的所有权和经营权的分离，虽然扩大了企业的自主权，但是没有形成真正管用的所有者，且形成了更多的不负责任的所有者代表。后来企业资产多元化的改革，希望通过外力来建立所有者，国有资产管理搭便车，然而由于种种原因，效果并不理想。从战略上讲，国有经济要集中，要社会化，要在许多领域退出。但是，国有经济所占资源目前仍占全社会经营性资源的70%以上。并且，国有经济并不可能在短期内得以转轨。因此，需要在过渡时期建立一种有效的出资人-经营者制衡制度，使国有企业在国民经济中发挥应有的作用。
[关键词]国有企业；出资人；国有资产管理委员会
[基金项目]本文是中共中央党校"大型企业提高核心竞争力体制环境"研究成果的一部分。
一、国有企业很难全面振兴的深层次原因
除去特殊的"文革"10年时期不谈，国有企业吃国家"大锅饭"、职工吃企业"大锅饭"，资源浪费、效率低下，缺乏技术进步动力，负债率奇高等弊病在20世纪80年代和90年代凸显出来。回过头来看历史，国有经济陷入困境的深层次原因有以下几个方面：
（1）20世纪80年代国民收入分配格局发生变化，使国有经济的注资渠道从财政转移到了银行，这使得国有经济从低负债的经济变成了高负债的经济，银行的高利息和国有经济的低效率，在银行中形成了大量的坏账。整个金融体系潜伏崩溃危险的最基本原因是，主要靠银行注资生存的国有经济再难以继续扩大下去。
1978年前，财政在国民收入中的分配比例在30%以上，最高时达到40%，除了行政事业和公益建设，财政是生产建设型财政；全社会投资中，95%的投资来自国有企业；国有企业的负债率只有18%（主要是欠发福利、欠交上缴款等），其资产的绝大部分是国家财政投资形成的。国有企业计划价格、计划工资、计划成本、计划利润，即使有一部分企业亏损，影响的是企业的净资产和上交财政的利润，不会波及银行和货币体系。20世纪80年代开始，财政在国民收入中的分配比例越来越低，居民分配的比例越来越大，财政最低时分配9%，加上二次分配，居民最多时分配70%以上；这种格局下，国有企业的注资来源发生了根本性的变化，财政成了吃饭和借债财政，在社会总投资中，财政投资占的比重下降到了5%以下，国有企业获得资产的来源从财政转向了银行。由于居民收入比例的提高和储蓄规模的增加，银行中居民的存款资产也越来越多。先是国有企业流动资金从财政拨款改为银行贷款，再是基本建设和更新改造投资从财政拨款改为银行贷款。从20世纪80年代起，20多年中，我们计划列项、银行放贷款，新建的企业注册的时候叫国有企业，但是许多国有企业没有国家一分钱的资本金注入。是借银行中的居民的钱，办了许多没有国家一分钱的"国有"企业。如果这些国有企业能正常地给银行还本付息，不会发生国有企业总体上陷入困境的状况。
但是，20世纪80年代后半期和90年代前半期，国有企业虽然大量地从银行借款，但是利息水平要高于企业资产的盈利水平，到了亚洲金融危机暴发时，在银行中积累的坏账已经达到了一个危险的程度。亚洲金融危机，实际是经济规律给东亚高负债发展模式的一个报复。
高储蓄、高负债、高投入、低效率，虽然在短期内经济增长速度较快，但是企业不能正常地向银行还本付息，这样的金融体系和经济体系，终究会崩溃。
1997年开始，鉴于亚洲金融危机，党和政府对银行潜伏的风险开始重视起来，贷款负责制、银行内部加强审核和监督、降低坏账率、改变贷款方式、贷款项目效益和风险评估等一系列措施的实施，使得过去能随意从银行贷到款的低效率国有企业，从银行贷款越来越难了。
银行如果像20世纪90年代前期那样不计效率地给国有企业贷款，银行货币体系必定崩溃无疑。
是想保国有企业呢还是保金融体系乃至整个国民经济体系不崩溃呢？答案当然是后者。银行体系只能慎重贷款，对不能正常还本付息的国有企业停止贷款，才能保证整个国民经济体系不至于崩塌。试想：财政没有钱给国有企业注资了，银行对国有企业的注资也越来越紧了，甚至停贷了，一些没有效率的国有企业能不陷入绝境吗？
如果不从收入分配变化、国有企业融资渠道改变、银行风险这样一些宏观的格局下观察国有企业陷入困境的深层次原因，则无法明白绝大部分高负债的国有企业大势已去这样的历史必然。
（2）由于职工只能进不能出，国有企业冗员严重，工资长期趋于上升和资本利润率长期趋于下降，两头一挤，导致大量的国有企业陷入亏损，难以为继。这是国有企业几乎全军覆没的第二个深层次原因。
从经济规律上讲，随着物价的上升、生活水平的提高、社会保障的完善等等，企业职工的工资成本是不断上升的；而在市场竞争的条件下，由于竞争激烈，资本的利润率长期是趋于下降的。国有企业，如果引入竞争，放在市场经济环境中，也有这两个趋势。在企业正常核算的情况下，考虑到工资成本的上升和资本价格的相对便宜，企业会自动减少劳动的使用数量，增加资本的使用数量，从而提高劳动生产率，用越来越便宜的资本替代越来越昂贵的劳动；让越来越少的劳动者推动越来越多的资本，使企业获得正常或者超额的利润。马克思在他的《资本论》和其他著作中分析了这两种规律，他认为，作用的结果使得资本家提高资本有机构成，或者减少工人，或者相对扩大资本规模，或者既减少工人又扩大资本规模，用越来越少的工人推动越来越多的资本，以获得更多的利润。但是，带来的两个后果是：一是工人阶级的相对消费能力越来越少，资本的产出能力越来越大，生产过剩；二是许多工人失业，许多工人虽然在岗，但是相对工资较低，资产阶级给自己培育了一个掘墓人——无产阶级。于是，资本主义制度的丧钟就要敲响了。但是，我们等了一百几十年，老牌资本主义国家的丧钟几乎都没有敲响。资本主义制度没有灭亡的最根本原因是：它从大工业中减少下来的劳动力，在大量的中小企业中得到了就业；并且，建立了较为完善的社会保障制度。公民安居乐业，于是资本主义制度的墓也就没有太多的人去掘了。马克思设想用计划经济、生产资料全民所有制和按劳分配来解决资本主义社会化大生产与生产资料私人占有之间的矛盾。
然而，建国初期，国有企业可能凭着管理者和劳动者的热情，有着较强的生命力。几十年过去后，前苏联、东欧国家、中国等，其国有工业企业，也有一个工资成本逐步上升、资本利润率逐步下降的趋势，随着向市场经济转型，由于不能自动提高资本有机构成，竞争使得国有企业中的冗员显得越来越突出。于是发生了或者工资侵蚀利润、企业不景气，或者工人需要大规模下岗分流的情况。
问题是，国有企业的管理者，由于资产的经营与他没有切身的利益关系，他的升迁还可能与工人的评价与好感有关，于是即使工资上升很快侵蚀利润，他也不可能会自觉减少职工（甚至反其道而行之，给工人增加工资）来克服资本利润率下降和工资成本上升对利润的影响。直到企业无药可救时，财政不拨款，从银行也实在贷不出款，没有工资可发时，职工不得不回家。他可以告诉职工，这不是我的错，企业实在是没有钱发给你们。也就是说，在企业还能运转的时候，在工资已经开始侵蚀利润的时候，即使企业有陷于亏损乃至破产的危险，管理者也不可能拿起减人这一手段来挽救企业，而是眼看着工资上升使企业与冗员同归于尽。
许多企业高层管理者由于是组织人事部门管理的干部，企业倒闭后，再调往他处任职或者荣誉退休了之。
许多经济学家们在研究国有企业亏损和难以为继的原因时，没有考虑工资成本持续上升和资本利润率持续下降，而国有企业不能自动地提高资本有机构成这样的深层次的因素。因此，在理论上也就无法给大规模的下岗分流和减人增效一个合理和逻辑的说明。
（3）把国有企业当成了一级党政社团组织来办，并且以企业为单位组织社会，使企业内化了许多外部的党政社团体制成本和企业办社会成本。在与其他没有这两种成本的企业在市场竞争时，背负这两种多余成本的国有企业自然要被市场机制所淘汰。
解放后，我们一直将企业作为一级政权和政治单位来设立。特别是解放初，缺乏经营管理方面高素质的人力资本，许多新建国有企业的领导从军事干部转业而来。这些领导习惯于用指挥打仗的方式来指挥企业的生产经营。从文化背景上看，他们更愿意在企业中建立一些军事性的机构来组织生产。比如，一些企业中的指挥部、后勤部、政治部等等，就是军事组织在战后企业组织结构中的一种延续。改革开放以来，从计划经济转向市场经济，企业的内部体制与外部体制，也应当进行转轨，体制结构应当由市场需要决定，其体制成本应当最小。
虽然产品的计划分配和定价转向了市场调节和定价，财政注资变成了贷款形成资产，然而企业的内部体制和企业的外部体制却没有向市场经济需要的体制转轨，并且其机构人员、摩擦、时间和机会等体制成本比计划经济时期还要高。
为什么资源配置向市场经济转轨没有促使经济体制向市场经济转轨呢？从历史变迁的进展来看，体制变迁滞后于资源配置方式的变迁，体制结构没有按照市场经济的要求进行调整；从干部管理来看，由于将企业干部作为官员，企业争行政级别，企业内增加机构、机构升格的现象很严重；而且由于外部党政社团部门也越来越多，由此延伸到企业内部，导致企业内部组织机构越来越膨胀，使企业的体制成本越来越高。
其实，市场最重要的一个功能就是，调节企业降低体制成本，并专门淘汰体制成本较高的企业。在一个企业与另一个企业竞争时，市场不承认和保护一个企业与另一个企业在体制成本上的差别。
通过市场竞争，更有效地利用资源，非常重要的功能就是迫使企业适应市场的需要而设置自己内部的体制结构。也就是说，市场调节企业最大限度降低体制成本的同时，实现对资源最优利用的配置。如果一个企业不按照市场经济的需要调整自身内部的体制结构，市场价格不承认企业产品和服务中过多的机构人员、摩擦、时间和机会等成本，其过高而侵蚀利润，将发生连续不断的严重亏损，最后将被体制成本较小的企业所挤垮。为什么中国1978年改革开放以后，国有经济在与非国有经济竞争之中，连连失利，除了其他原因之外，一个很重要的原因就是国有经济的体制成本太高，而一些非国有经济的体制成本较小。
战争中的供给制度也在国有企业中延续为企业内部的医院、学校、住宅等福利性组织和功能。
在国有企业的投资中，需要先考虑招待所、医院、职工住宅、学校、公安等等这样的本来应当由社会外部提供的公共产品的资金安排，这些资金可能是银行贷款，需要支付利息；这些设施和人员，还要支付工资、福利、维修支出、折旧等成本，有的甚至要占到企业成本的1/3.一个不负担这些社会成本的外资企业或者非国有企业，与另一个要负担这些社会成本的国有企业竞争时，试想会发生什么样的情况呢？国有企业必败无疑！因为市场是无情的，市场不承认你承担的这些社会成本，市场不可能让包含社会成本的高价格产品销售得出去，实际就是要在市场上淘汰这类国有企业出局。
改革开放前期，由于民间经济的资本积累还较薄弱，资本规模较小，进入资本规模较大的行业有最低资金规模障碍。但是，随着民间经济的发展，特别是江浙、广东一带的一些民间经济资本积累规模已经很大，进入一些资本有机构成高和规模大的行业越来越不存在资金规模障碍。比如，已经进入的有汽车、家电等，这些民间企业内部组织结构简单，没有企业办社会，用的都是没有按规定上交社会保障金的临时工，企业的体制成本和社会成本很低，如果国有和国有控股企业不进行改革，不降低体制成本，民间资金大举进入资本规模性行业，这些行业的国有及国有控股企业很难在竞争中生存。
（4）党政多个部门行使国有资产所有者的权力，使得管人的不管事，管事的管不了人；管投资决策的不管项目效益，管项目效益的不能自主决策；管工资的不管企业职工具体的劳动贡献，能管职工具体贡献的定不了企业职工的工资。所有权多头代理，所有者权力和责任错位，没有一个代理所有者权力的机构承担行使权力的风险，实际是国有资产出资人形同虚设，没有真正到位。
过去，国有企业的领导，主要由组织人事部门考察任命，标准以党和政府的行政干部的要求执行；而干部在企业中的成绩和工作则由主管部门考核，国有资产是不是增值由国有资产管理部门监督。如果这个由组织部考核任命的干部将企业经营亏损甚至破产了，组织部并不承担任何责任。而主管部门、国有资产管理部门，明知这个干部将企业经营亏损了，但是没有更换这个干部的权力。
在一个企业中，组织部任命的正职有两个，副职有几个甚至十几个，两个正职都向组织部门负责，副职也向委派他们的组织部门负责，于是企业之中政令无法统一。大部分企业，两个正职之间的关系很难处理，几个副职和十几个副职各管一摊，正职也不好协调。有的企业集团还有这种现象：由于是不同隶属关系企业组成的企业集团，于是有的领导是省市组织部任命的，有的领导是中央组织部任命的，各为其任命的部门负责，企业中领导之间的关系更难协调。
而企业投资项目的基本建设和更新改造决策，各级计委和经贸委也行使了一部分很重要的所有者权力，如要核定规模、批项目建议书、可行性研究、初步设计等等。许多部门也要批这批那，一个建设项目，从提出到开工，要盖几十到二百多个章，这些部门实际都是在行使所有者的决策权力，但是他们都不负项目一旦报废的任何责任。实际上，在中国许多国有企业投资项目的失败，不能说与项目审批制度的繁杂无关。有的项目在建议时，还有市场空间，等半年和几年的审批结束时，已经时过境迁，建成之时，也就成了项目亏损和报废之日。
工资水平和结构的决定是企业的一项权力，当然需要所有者的认可，否则会发生内部人控制问题，即有将所有者——国家的利润转移为工资和企业内部福利的危险。但是，在中国，劳动和社会保障部门行使工资水平和结构的确定权力，要审批国有企业的工资总额，要限制企业领导、干部与工人工资的差距。但是，劳动部门毕竟离企业较远，也不能了解每个企业的情况如何，于是出现这样的情况：企业领导和企业经营骨干的工资水平与在企业中打扫卫生的职工的工资水平相差不大，企业中有经营和技术才能的人才在竞争中被非国有经济挖去不少，高端岗位人才流失不少，而低端岗位职工的工资不能降低，企业产品中工资成本较高；在企业效益好时，企业没有增加工资的自主权，在企业效益较差时，工资成本也不能随之往下调整。而国家审计署、财政部专员办公室、国务院监事会、监察部、纪委、工会等等，都行使了一部分所有者的监督权力，特别是工会代表，要以董事的身份进入国有企业董事会，监督部门多、成本高，但是监督效果并不理想，国有资产时有流失，防不胜防。
可以看出，国有资产所有者权力实际上的分散化，最终使得国有企业找不到负最终责任的出资人，没有一个出资者对经营者的业绩进行考核，对经营者的行为真正进行监督，对企业的最后结果承担责任，试想这样的企业能搞好吗？
从以上四个方面的经济规律和体制原因看，在市场经济条件下，没有国家的保护和特殊政策，在竞争性领域和一些不完全竞争领域中，大部分国有企业难以搞好是一般规律，而少数国有企业经营得很好是特殊现象。
二、所有权与经营权分开与借助外力建立出资者的困境
为了解决上述问题，我们进行了所有权与经营权分开的改革，给企业下放了许多权力，加大了企业的自主权。但是，从实施的结果来看，所有者被模糊和缺位了。这些部门对企业的所有者约束越来越少了。由于忽视了出资人制度的建立，政企分开改革实施的结果是，某种程度上没有了国有企业的看得见和管事的所有者。这样在很多企业发生了经济学上讲的内部人控制问题，即所有者对于企业经营层的控制失控，这是许多国有企业走下坡路的一个重要原因。后来许多学者，包括我也认为，国有企业应当进行股份制改造，应当资产多元化，通过这样的改革，引进投资者，构造所有者，国有资产管理可以搭新体制（即其他出资人对于资产的关心）的便车。政府对于国有资产的监管可以轻松一些。另外，因国有企业资金来源渠道枯竭，而通过银行负债融资，国家的风险很高，所以要引进社会资本加以补充，企业股份制改革的呼声也越来越高。从1994年国有企业实行建立现代企业制度及其公司制改革看，虽然许多国有企业从国有工厂改变为公司，有的企业从国有独资企业改变为上市的股份公司，但是，这并没有从根本上转变国有企业的体制和经营机制。
就一些国有企业改革为非上市公司的情况来看，许多是国有独资公司，资本没有实现多元化；有的是国有企业之间互相持股，并且参股企业的入股比例很小，基本上不起作用；有的债转股企业，金融资产管理公司管不了企业的人事、投资、工资、战略决策等等；公司内部有了股东大会、董事会，但是新的公司内部治理结构与原有的公司治理结构之间发生重复设置，使公司内部结构更加复杂，体制成本加大；由于外部体制没有发生变动，国有企业虽然进行了公司制改革，但是出资人并没有到位，加上新成立的党的企业工作委员会及稽查特派员制度，使行使国有资产所有者权力的头绪更多。而一些上市的公司，虽然掺进公众股后，企业必须公布报表，向投资者披露企业情况，但是，一是会计师事务所、券商、资产评估、律师事务所等中介组织替企业做假账的情况很严重，信息失真；二是国有股一股独大，其他股东对决策基本上起不到制约作用；三是根据《公司法》建立起来的上市公司，与控股母公司之间存在着人事等各种复杂的关系，大股东通过关联交易转移利润和转嫁成本；四是以《公司法》设立的股份公司内部"新三会"与"老三会"之间，股份公司与控股公司之间，形成复杂的内部组织，摩擦成本加大；五是上市公司中的国有股并没有解决出资人不到位的问题，国有股还是多头所有，多头管理，找不到对国有股负责的出资部门和出资负责代表人。
简言之，上市公司的体制和经营机制并没有真正得到转变，甚至由于其上市融资量大，成了一些部门、地方和企业"圈钱"的最好地方。有的同志设想，用国有企业之间相互持股的办法来建立现代企业制度。其实，这样的持股结构对于构建出资人用处不大。因为两个同属于国有的企业，它们后面的最终出资人都没有到位，没有最终出资人的约束，投入股份的企业并不十分关心投入资产的效益。
三、未来国有企业改革的关键——建立出资人体制
从战略上讲，国有经济由于国家投资大、风险高、效率低、包袱重，除了非搞不可的一些领域外，许多领域应当让渡给社会投资者。我个人认为，国有经济的比重还是越小越好。
但是，在过渡期内不可能将现有的国有经济一夜之间转型，也不可能将国有经济的经营停下来进行改革，只能是一边生产经营，一边进行改革。这样，必须找出一种能让过渡时期改革过程中国有经济发挥最大效率的改革策略。
从20多年国有企业改革的经验教训看，关键是没有形成一个真正能管事的国有资产所有者，也就是所有者缺位。如果在转型期内，真正能找出和建立一种管用的出资人制度，可使国有经济在国民经济中发挥较重要甚至是主导的作用。一些同志总是在定性的方面争论国有经济是不是主导，你如果不能建立真正的出资人制度，就是想主导也主导不了。建立国有经济出资人制度的原则是：①将国有所有者代表集中到一个部门进行有效地管理，避免多头代理、无部门负责的情况；②所有者代表的权力和责任以及要承担的风险对等，不能仅仅有权力，而没有责任和风险；③国家管理国有企业和国有控股企业的组织形式最简单，体制成本最低，效率最高；④坚持党在企业中的领导与企业按市场经济规则运作在体制上不应矛盾，不形成企业内部党企之间的摩擦和无效率的消耗；⑤企业内部非经营组织结构最简单，非经济体制的成本最低。按照这些原则，应当进行以下重大改革和调整。
改革的思路是：整合所有的国有资产所有权代理部门，形成集中统一地代理所有者权力的国有资产管理部门，并向人大报告国有资产的情况，形成人大与政府之间法定的国有资产委托代理关系，这样国有资产出资人制度的框架才算基本形成。
（1）在各级政府内部成立国有资产管理委员会，专门承担政府对企业国有资产的所有者职责。
学者曾经就国有资产管理部门在全国人大中设立还是在政府中设立，进行了争论。一种意见认为，国有资产是全民所有制资产，应当在全国人民代表大会中设立为妥。但是，实际上国有资产管理的职能还是要由政府来承担，人大应当委托政府来管理国有资产，这样可以避免人大与政府之间的多层次和摩擦，也没有必要在人大中设立复杂的机构，使机构重复和膨胀。在政府中专门设立国有资产管理委员会，把国家对国有企业的社会管理与国有资产管理分开，成为国家委托政府代表及行使所有权和专司国有资产管理的部门。国家和政府对于企业有一般的社会管理，这对所有的不同资产性质的企业都是一样的，比如制定企业的准入制度、竞争规则，裁判行为是否违规等等，这种管理对国有企业和非国有企业都是相同的。
如经贸委、工商局、环境保护局等部门对社会实行的就是一般性管理。但是，国有资产管理部门作为国家和政府国有资产的代表和管理部门，它的职能是保证国有资产的保值和增值，国有资产合理的收益，国有资产的调配和重组，出售国有资产把实物形态的国有资产变成货币形态的国有资产等等。过去曾经成立过国家国有资产管理局，但是，一是级别太低，属于财政部管理，对于其他的部门没有协调权威；二是许多权力没有集中起来，行使不了国有资产所有者最主要和整体性的权力。
上海、深圳等地成立了区域性的国有资产管理委员会，在调整和重组地区性的国有资产结构，促进国有企业破产、兼并和重组等方面起了很重要的作用。但是，由于整个国家从上到下的政府体制没有改变，在一个地区实行新的国有资产管理体制，总是受到原有体制的左右。比如，新的国有资产管理委员会与组织部、人事局、财政局、经贸委、主管部门等等之间是什么关系？这些原有的体制束缚新的国有资产管理机构不能独立、权威和统一地发挥作用。地县两级国有资产与中央政府国有资产管理委员会的关系，其发生的事务，由省和副省级单位代为管理。
（2）设立对国有企业领导人的指标考核体系。这里需要弄清的几个问题是：考核企业，主要考核什么？是考核领导班子还是考核一把手？是考核企业经济效益还是考核个人品质？是由出资者考核还是企业内部职工考核？
实际上国家和政府的最主要的目的，是国有资产的保值和增值。因此，对于国有企业最关键的考核指标是国有资产的市值增减和资产收益率。如果这两项指标都很差，其他的考核结果都很好，对于搞好国有企业是没有用的。过去考核国有企业，一是没有指标体系，到底用什么指标没有确定；二是各部门考核的角度不一样，没有一个很负责任的部门来考核企业的经济效益。
过去在考核国有企业成绩时，主要考核领导班子，认为成绩是集体领导的结果。但是，从管理学的角度来看，一个经营性的单位，必须有一个主要负责人决策，如果决策者太多，就是会议而不决，效率就会下降，对结果却无人负责。如果由一把手决策，考核的是领导集体，则一把手会不负责任地决策，而失误则由集体承担。结果，国有企业还是会被搞垮。因此，应该考核一把手，企业的其他副手，由一把手来选择任用，副手向一把手负责。如果企业出问题，考核效果不佳，责任全部在一把手身上。这样，国有企业才能将决策、考核和责任对应起来。
考核国有企业领导与考核党政系统的干部不一样。主要是看经过这位负责人的经营和管理，企业资产是不是做到了保值，经营是不是有利润，资产的收益率是不是达到了社会平均水平或者高于社会平均水平。这是考核国有企业领导最关键和最主要的指标。而党政领导人，则主要看他的党性原则、政治敏感性、勤政廉洁、群众关系等等方面的表现。当然，对于一个国有企业的领导，政治方面也要严格要求。但是，如果一个国有企业领导，在政治方面都很过硬，就是在他的领导下，企业的资产保不了值，亏损严重，国有资产收益很少或者没有收益，这对搞好国有经济是很危险的。辛辛苦苦、廉洁奉公将国有企业搞垮了的例子也不少。
考核国有企业领导，主要还是要由出资人，即国有资产管理委员会来考核评价，而不能由企业的职工为主来评价。虽然在社会主义条件下，职工是国有企业的主人，但是，作为国有出资人的利益和作为劳动者的利益是有差异的。作为出资人，想的是国有资产保值增值，作为劳动者，想的是尽可能多地从企业中获得工资福利。如果由职工为主来评价企业领导，则会形成国有企业领导用出资人的利益，即国有资产及其收益，来讨好职工的现象，结果会发生企业内部职工侵蚀出资人利益，即劳动者侵蚀国家利益的情况。实际上，目前实行的由企业职工考核评价企业领导人的制度安排，从经济学角度分析，实际是国有资产向职工流失的一种制度设计。国有企业的领导，在某些方面可能有点像过去生产队的仓库保管员、出纳和会计，而出资人则像生产队长。生产队长总是爱用因为"吝啬"而群众意见很大的人来担任这些职务。如果这些保管员、出纳、会计，因当老好人而不"吝啬"，则集体资产会严重流失。让一个企业全体职工一致说好的领导来经营管理国有企业，很可能是这个国有企业特别是出资人最大的隐患和灾难。在没有出资人制度时，职工评价企业领导，并不失为一种考核体制。因为有些领导可能既不为所有者着想，也不讨好企业职工，而只是为自己的私利。
在这样的情况下，职工作为一种监督方，有比没有要好得多。但是，在出资人到位的前提下，出资人的考核和监督已经很硬，再设立职工评价企业领导的体系，如果企业的领导考虑出资人的利益多一些，则职工的评价就会不高；而职工的评价高，则必定会发生企业领导用国有资产利益去讨好企业职工的现象。
国有的许多企业是垄断性企业，这些企业的产品价格由于处于垄断地位，由卖方决定，不进行监督和控制，会出现低效率、高成本、高价格和高利润的情况。因此，对于这些企业的技术标准、消耗定额、人员定岗要由社会技术部门来确定，其财务状况和经营绩效要由出资人招标或者指定会计师事务所来审计考核。
（3）应当将党的中央和地方企业工作委员会与新设立的国有资产管理委员会合并，两块牌子，一班人马。
党的企工委和政府的国资委合并，可以减少机构，在企业领导上协调党政关系，有助于在企业中消除党政摩擦。国有资产管理委员会中的组织人事部门，同时作为组织部门和人事部门的派出机构，但由国有资产管理委员会统一管理，对外可称之为"国家国有资产管理委员会国有企业董事局".国有企业的董事长由国有资产管理委员会选任派出，属于国有资产管理委员会行使国有资产所有权的代表。由董事长提名，国有资产管理委员会考察任命企业的总经理。企业中成立党委，就所属级别不同，分别归属党的地方企业工作委员会和中央企业工作委员会。
在国有独资企业，党委书记兼董事长；在国有控股企业，尽可能由党委书记兼董事长；在国有参股企业，可能股东大会选举的董事长不一定是企业党委会选举产生的党委书记，但是不是可以由副董事长兼任；企业董事会、经理层和党委会干部实行交叉任职。
这样在宏观管理层，将政府所有者职能与社会的一般管理者职能划分开来，将党管干部原则与政府考核评价领导在一个机构中统一起来，在国有独资和国有控股企业内部将党的领导和企业经营领导统一起来，从根本上消除所有者职能与社会管理者职能混淆，管人的不管事、管事的管不了人的企业内部党企摩擦很大的状况，在设计和制度安排上彻底理顺国有及国有控股企业的体制。
党对国有经济的领导体现在什么方面呢？是体现在多设机构上还是最后要体现在国有企业的效益上。我认为还是要体现在效益上。如果为了加强党的领导，机构越设越多"，吃皇粮"的人越来越多，机构之间摩擦越来越多和越来越大，工作效率越来越低，企业亏损无部门负责，即使党的组织建立了不少，只能说明这样加强党的领导成本太高，效果并不一定很好。现在需要避免的是，一说加强领导，就要建立机构，最后机构越来越多，事情越来越难办，机构之间的摩擦越来越多，这不是现代宏观管理的思路和体制。一发生问题，首先看能不能用不设机构的办法来解决它，管理好。如果市场、群众、法律，或者已有的机构能管理好，就用不着再设机构。非得要设，能否在尽量精简合并的前提下设立。
地县一级，规定一个国有资产规模限额，规模以上，可以设国资委；限额规模以下不设国资委，由上一级国资委代理行使职权。也可能出现一些地县为了争机构虚报国有资产的情况，需要将报上的国有资产按收益上缴中央财政一半的办法加以约束。
（4）在出资人制度建立、考核指标体系形成的同时，取消国家计委和国家经贸委对国有企业投资的基本建设和更新改造项目的审批制度，取消劳动社会保障部门的劳动工资审批制度。
重大投资决策是国有资产所有者的一项重要权力，目前由国家计委和国家经贸委分别行使这项所有者的权力，但这两个部门并不承担审批后项目失败的任何责任。过去许多大型企业报废破产了的基本建设和更新改造项目，大都并不是没有通过各级计委和经贸委的审批。
在中国一个项目审批时间要半年到几年，仅各种公章要盖几十到近两百个，各种会议要开无数次，各种文件要起草和下发几十次，这样的项目不可能和市场经济相适应，效益不可能好，而一些地方的项目，用变通的办法，先上马甚至先投产，再报批，这样的项目争取了时间，反而失败和倒闭的较少。如果计委和经贸委非审批不可，能不能建立这样一种制度：就是权力和风险及责任要对等，如果所审批的项目报废失败，有关责任人要负一定的经济、政治和法律责任。这样，各级国有资产所者投资决策的权力就可以让渡给各级计委和经贸委。如果设计这样的制度，就没有机构和人喜欢风险太大的审批权力了。
在出资人制度到位的前提下，投资决策权力应当下放给企业的董事会，基本建设和更新改造项目投资实行备案制度，企业决策后报知国资委。国资委只审批企业的五年或者更长时期的发展战略规划，但是考虑到市场经济的变化较快，允许企业在长期发展战略与短期决策之间进行调整。这种调整也实行备案制度。但是，企业重大项目的决策，国资委要规定必须经过中介机构真实和客观的可行性研究，必须有专家咨询审议过程，必须由企业内部董事会通过。在国资委中设立国有及国有控股企业战略规划司，专门负责企业发展战略的审批、投资决策的备案、监督企业的可行性研究过程等业务。
在出资人制度到位的前提下，还应当取消劳动部门对企业职工工资的审批制度。企业给职工发放工资，工资结构如何，工资水平高低，是利润与成本的一种分割，是所有者的一项重要权力。这项权力与风险和责任也应当统一起来。但是，工资是劳动力要素对新增价值的分配，企业是多用点劳动力还是多用点资本？什么样素质和岗位的职工，应当拿什么样水平的报酬？什么样的年份景气，什么样的年份不景气，工资水平应当在年度中怎样调整等等，只有经营者才知道。这项权力在出资人监督管理到位的前提下，应当下放给企业。但是，需要由国资委通过考核指标监控和防范企业将利润转为职工工资的不合理情况。
（5）将监督国有及国有控股企业的各项权力，都集中到国资委。在国资委下成立国有及国有控股企业监事局，将目前监事会主席都集中到监事局，由监事局派驻（但是，为了保持监督的权威性，目前监事会主席的级别保持不变）。这样的制度安排，将监督、选任人、管事、业绩考核、重大决策、工资分配等等过去分散的所有者的权力都集中到了国资委，只要国资委监事局对某一企业监督过程中发现问题，就可以与部门内的董事局通报协商，采取措施。做到管人、管事、监督的高度统一。
监督也有一个成本和效益问题。目前，多头对国有企业的监督，机构很多，人员很多，都有权力，但是监督出问题并不一定能得到及时防范和处理。比如，一个国有企业，其内部和外部的监督机构有许多，人员也不少，一年各种成本为500万元，但对这个企业查出的贪污挪用等问题只有20万元。从政治上看，花500万元费用查出20万元的问题，也是值得的。
但是，从经济上看是极不合算的。需要这样来思考问题，即花最少的成本，就能将这20万元的不法行为查出来。因此，需要将对国有企业的多头监督改革为一个部门监督。这样，可以大大降低监督成本，提高监督效率。
需要注意的是，董事局与监事局之间是一个部门内的两个制衡机构，国有企业的董事长是由董事局派出的。如果董事长出一些问题，在一个部门内监事局出于情面，听之任之，碍于监督，不予处理，就与建立国资委的目的相背。那么能不能将监事局在政府单独设立为一个部门，或者在人大内设立，这样会更好地进行监督和制衡。然而，这又可能导致监督的处理不了人，管人的不进行监督的结果。因此，董事局和监事局还是应同设在国资委内。
（6）界定国资委与企业之间的权限、事务、责任等等。新的体制搞得不好，很可能将企业获得的自主权又搞死。因此，需要在制度上有一种设计，即要界定国资委的功能，它的最主要的职责就是关心和考核企业资产的保值和增值。至于企业用什么样的办法能使国有资产保值增值，那是企业的事情，国资委没有必要替企业设想，也没有必要管企业具体是怎样干的。应当由企业行使的权力，由企业来自主行使，国资委不应当干预。并且，目前计委、经贸委、劳动和社会保障等部门还控制的一些审批权要下放给企业，不能由国资委再接过来，不能形成比过去的体制更加集中和直接的企业管理体制。如果不能更加放权于企业，不能采取在考核经营结果上更严、经营体制上更宽的方式管理好企业，就有可能回到过去旧的所有权和经营权不分的僵化体制上去。鉴于此，有必要起草、颁布和执行《国有资产管理法》和《国有企业和国有控股企业条例》，用法律和法规的形式界定国资委和国有及国有控股企业的权利、权限、责任和义务，防止国资委权力和管理的越位和错位。
（7）建立政府向人大报告有关国有资产代理的制度，将人大委托与国资委具体代理之间的关系规范化。从理论上讲，国有资产是国家的，各级人民代表大会将资产委托由政府代行所有者权力，并加以管理。因此，每年除了计委、财政向人大作关于发展计划执行情况和预算执行情况的报告外，还要由国资委作国有资产保值、增值、运营、投资、用途、效益等方面的报告，以接受人大作为委托方的监督。这样，可以建立最终的出资人——人大，到代表所有权的出资人——政府，到所有者代理层——企业董事会，再到企业经营者经理层，形成一个出资人到位和国有资产管理、考核、监督、运营规范化的体制。
（8）国资委应当本着合并机构、职能集中、精干高效的原则来建立。主要的机构合并有：党的企工委并入新设立的国资委并实行两块牌子一班人马的体制，将国家计委和经贸委有关审批国有企业发展战略的机构，将财政部的有关国有资产管理机构和国有企业财务核算机构并入，将目前的监事会都并入，将劳动和社会保障部的工资管理机构并入国资委。其中设董事局、监事局、国有资产保全和核算局、企业及国有股效益评价局、企业发展战略局、资产运营和重组管理局等职能机构；可能还要有一些特殊的国有资产经营和投资性的企业，归国资委领导。
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来源：《中国工业经济》2002年第11期
周天勇，中共中央党校研究室副主任，教授，经济学博士。
