内容提要:人民代表大会制度作为我国的根本政治制度要在与时俱进中更加成熟更加定型，这就需要我们以更大的勇气和决心去冲破一些不科学思想观念的束缚，提升对人民代表大会的认识，完善人民代表大会的工作方式。
党的十八届三中全会强调：“到二○二○年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”并指出要“推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”。这说明，人民代表大会制度作为中国的根本政治制度也要在与时俱进中更加成熟更加定型。这就需要我们以更大的勇气和决心去冲破一些不科学思想观念的束缚，提升对人民代表大会的认识，完善人民代表大会的工作方式。由于人民代表大会制度的优势未能得到深刻认识，因而人民代表大会会议运行中还存在一些困境。
一、认识困境首先来自政治体制内部
人民代表大会的基本原则是民主集中制，民主集中制的基本方式是开会，以会议的方式研究问题、讨论问题、决定问题。如果人代会开不好，人大代表就难以行使职权，关乎国计民生的重大问题就难以获得合法合理的解决；从而，人民代表大会制度就难以发挥作用，国家的政治生活就难以依法有序开展。要深刻认识人民代表大会会议是人民代表大会制度最主要的实现形式，人民代表大会既不是党代会，也不是工作会，而是人民通过人民代表大会行使宪法所规定的“管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的权利，是人民当家作主最直接最根本的体现。
由于部分干部未能深刻认识人民代表大会会议与实现人民当家作主的关系，因而片面地认为：人大代表特别是基层代表知情知政不多、问政能力不强，就是让他们充分发表意见，也谈不出什么真知灼见。这就导致在人大实际工作中，代表的主体地位未受到应有的重视，在大会中的作用未得到充分发挥。在实际中，人代会关键的审议、决定环节往往不受重视，注重的则是作报告和布置任务，这与人民代表大会的性质和基本精神是不相符的。人大常委会有时也只是重视做好会议的各项服务保障工作，忽视调动代表问政的积极性和聪明才智，满足于会议开得热热闹闹、顺顺利利。往往是领导干部代表讲话多，普通群众代表讲话少；审议“一府两院”报告，赞歌声多，批评意见少；一般性的意见建议多，全局性、可操作的意见少；举手表决的多，投票表决的少。这些问题都有待于从认识上加以明确。
党的十八大报告明确提出：党要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。也就是说，党要维护宪法的权威，保障宪法的实施，党就要支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，党和人大常委会机关都要保证人民代表大会开好会议，通过人民代表大会会议，把党的主张通过法定程序变成国家意志，进而实现党对国家和社会的领导。关于党的领导与人民代表大会及其常委会的关系，北京市人大常委会主任杜德印在市第三届人大理论研究会举行第一次理事大会上的讲话中也作了明确的阐述。他指出：“执政党要处理好人大制度、国家权力机关和人大工作之间的关系，党和人大常委会机关都要保证开好人民代表大会会议，保障大会的决议决定得到真正贯彻落实。”就是说，党要进一步转变领导方式和执政方式，一方面要领导人民代表大会与时俱进，不断完善人民代表大会制度，使其更加成熟、更加定型；另一方面要真正做到依法执政，对于已经成熟定型的制度要坚决不折不扣地执行好。长期革命斗争中所形成的定势理念很难一下子让党员领导干部接受法制观念，我们一度以党的有关政策代替法律的作用。部分干部不能深刻认识坚持党的领导与人民当家作主的关系，片面地认为重大决策和重要工作部署都是由党委作出、由“一府两院”执行的，举行人民代表大会会议听取审议各项工作报告，只不过是履行法定程序、走走过场而已。这说明我们党的执政理念的转变还任重道远。
二、质量困境主要是议案和审议薄弱
会议的核心是议决。简言之，就是能够将来自各方面的意见和建议进行有效整合，形成大家共同遵照执行的政策法规和法律性文件。目前人代会闭幕后，虽然形式上形成了六个决议，但实际上，由于六项报告对代表意愿和诉求回应、整合不够，导致工作报告通过后，尚有若干项代表议案和上千件代表建议、批评和意见需交人大常委会和“一府两院”办理，而且既没有提出明确的办理目标，又无相应的预算保障，影响了会议议决的质量。
1.各项报告功能定位不准。各项报告是人民代表大会的核心议案和主要议题，六项报告的质量高低直接关系到会议的质量高低。目前存在的主要问题有：首先是报告的功能定位不够准确。听取和审议各项报告是人代会的主要内容，也是人代会行使监督权和重大事项决定权的主要形式，代表通过审议报告作出决议，管理国家事务，管理经济和文化事业、管理社会事务。目前，提交人代会的各项报告主要以政治动员和工作部署为主。随着民主法制建设的不断推进，代表权利意识和法治意识的不断增强，以及近年来人大常委会的不断推进，人代会各项报告的定位已经开始转变，但是与大会审查和批准的功能相比还有一定差距。其次是报告的起草机制仍需完善。目前的起草过程相对封闭，没有形成和代表开放互动的沟通机制。虽然起草完成后会征求代表意见，但主体内容都由起草者来主导。第三是计划报告与政府报告交叉多、重复多，财政报告术语多，代表看不太清或看不太懂，客观上造成代表对计划和财政报告审议不深入。
2.会前准备仍显薄弱。为保障会议质量，北京人大在召开人大会议之前，都要为会议进行准备活动。比如，组织代表会前视察，围绕重点问题广泛听取群众意见和要求，在视察基础上安排代表与市人大、市政府和“两院”分专题召开座谈会。但代表与市人大、市政府和“两院”座谈会，代表的意见和建议是否具有法律效力，如何充分吸纳，是否需要反馈，是否需要就同一问题提出代表建议或代表议案，代表关注的问题能否有效等都没有明确规定。另外，代表会前视察、专题调研也存在着与人大会议议题不相匹配，调研时间不够充分，联系群众难以深入，反映群众呼声很难充分等问题。
根据各级人大议事规则，在召开人大会议之前，要组织代表进行会前活动，其中讨论准备提交大会审议的人大常委会、“一府两院”工作报告是会前活动的主要工作。这方面存在的问题是各项报告发给代表的时间晚，发放方式单一，代表没有充分的时间阅读报告。再者，就是如果涉及选举任免事宜，候选人名单甚至不在这个时间段发给代表讨论酝酿，这样可能会造成正式会议选举表决时，代表讨论酝酿时间仓促，对候选人不了解或不够了解，影响选举的质量和效果，影响代表权力的行使，挫伤代表的积极性。
3.审议意见和决议质量不高。审议政府工作报告，赞同的多，提不同意见的少，提高质量的意见建议的更少，形式化的特点非常突出。对预算报告的审议越来越弱化了，这与强化预算监督的民意相距越来越远。本来决定预算是人民代表大会非常重要的职权，但是这些年弱化了，代表大会不再听取预算报告，口头报告改为书面报告了，审议的庄严性没有了，时间上也没有专门安排。再加上预算报告的专业性，让许多代表看不懂。因此预算报告的审议基本上处于走过场的状态。包括计划报告和政府报告到底什么关系？现在基本是雷同的关系。人大报告因为带有一定的专业性，往往讨论不深不透，走形式走过场现象也比较普遍。从六项报告的听取审议情况来看，很不理想，很不尽如人意。
代表大会的主要任务之一，就是根据对各项报告的审议结果作出相应的决议、决定，使会议的审议结果具有法律效力。由于报告的笼统和抽象，再加之会期短、议程多等原因，会议期间对报告的审议和对相关问题的探讨，一般只能停留在简单表达的层面，无法做到深入具体，作决议、决定时，越是想说细致越说不清楚、说不全面。因此，逐步形成简化决议内容的现象。决议的核心内容通常只有一句，即“×届×次会议听取和审议了×××报告，决定批准这个报告”。本应严谨、规范、庄严的法律文书，变得简单抽象，在很大程度上影响了代表大会的严肃性和权威性，也不利于会后对决议的贯彻执行。近些年，很多地方都试图突破这种局限，改进决议的写法，但成效并不明显，可以推而广之的范例还寥寥无几，决议过于笼统，过于原则，缺乏针对性和可操作性的问题仍然普遍存在。这给会后人大常委会的工作与代表大会决议的衔接带来了较大的困难。
4.会议公开程度仍然不够。人大会议应该开门办会，只有这样才能调动公民参政热情，为公民行使民主权利提供窗口和平台，倾听群众的呼声，缓解他们的不满情绪，及时反映群众的意见和要求，培育公民的政治素质。人大会议通过发动广泛的社会参与，可以提高公众对人大会议的关注和参与程度。比如群众通过人大代表或网络等平台对人大会议献计献策，提批评建议，反映呼声，旁听人大会议等。这是一个走出去、请进来的过程。我们现在存在的问题是，宣传力度不够，传播途径单一，使得很多公众不清楚人大开会的时间、地点、内容等，再有旁听制度程序不规范，有的群众对人大制度没信心，所以参与的热情不高。
5.会议决议和审议意见落实不到位。虽然人大工作的主要方式是开会，但开会不是目的，开会是要把会议精神贯彻下去，要把会议所立法案实施下去，会议的决议决定落实下去，会议的审议意见交办督办下去。人民代表大会会议开得不好，质量不高，势必影响人大决议决定的落实。所以，开好人大会议是提高人大会议实效的前提和基础，但即便人大会议开得好，开得成功，催人奋进，也不保证会后必然落实得好。
三、实效困境需要优化内部治理结构
会议的实效看会后。目前人民代表大会会议闭幕后，提交会议的六项报告形成了六项决议交人大常委会和“一府两院”贯彻执行；数百件代表议案打捆形成了若干项代表议案交政府办理、由人大常委会审议；上千件代表建议、批评和意见以及部分代表议案转为代表建议一并交人大常委会和“一府两院”办理并在办理完毕后答复代表。从表面上看，会议的输入议题和议决输出的结果“两边一般粗”，极易被简单地从会议解决问题的数量上来诟病会议的实效。
1.主席团结构尚需优化。主席团是大会会议的领导机构、组织机构、决策机构。在人代会期间，主席团所担负的职责的发挥直接影响到会议的质量。以全国人大为例，主席团的构成，一般由以下七个方面的人员组成：(1)党和国家领导人(包括中共中央领导，国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长)；(2)各民主党派负责人、全国工商联负责人和无党派爱国人士；(3)中央党、政、军机关有关负责人、人民团体负责人；(4)全国人大各专门委员会负责人；(5)工、农、兵等方面的劳动模范、先进人物以及知识分子方面的代表和知名人士；(6)人口在100万以上的少数民族的代表；(7)各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区和解放军代表团负责人。地方人大主席团人员结构与此类似，绝大多数为党的领导干部，这就导致大会主席团在处理大会议案和建议时，后三类成员往往不太发言和充分发表意见，往往唯领导决断是瞻，完全失去了其代表性和应有的作用，导致代表议案和建议处理不合理的问题长期存在，既不提请大会审议处理，也不安排专门预算予以保障落实。
2.会期安排不够周密。在将近一年的闭会期间，绝大多数代表分散在不同的单位和领域，在代表心中，代表大会并非一个实体，人大会议日程安排也是因袭传统。无论是全国人大，还是地方各级人大，历次会议会期时间有长短差别，但总的趋势看是逐届见短，甚至有因领导干预出现随意缩短的情况。“万年”会议固然不好，但会期太短，势必降低人大会议的民主程度，影响人大会议的质量。无论是立法，审议报告，还是人事任免和重大事项决定，都需要有充分的时间酝酿讨论协商博弈。北京市十四届人民代表大会代表771名，会期5到6天，大会时间2天，如果会期按5天算，扣除大会时间2天时间，还有3天时间，假如每一个会期一天是8个小时，3天是24小时，1440分钟，扣除掉其他有效被别人占用的时间，真正摊到每一个人大代表头上的时间，平均1.8分钟。北京市昌平区本届人大代表281名，会期3到5天，视有无选举而定。我们以没有选举时的3天会期来看，大会时间是3到4次，每次2到3小时，假如每一个会期一天是8个小时，扣除大会时间1.5天时间，扣除掉其他有效被别人占用的时间，真正摊到每一个人大代表头上的时间，平均2.5分钟左右。从北京市西城区历届人大各次会议来看，每届的首次会议因为有选举，一般是6天，没有选举时的年度会议一般是4天。近年又有缩短趋势，区十五届人大一次会议5天，2013年召开的区十五届人大三次会议会期为3天。有多少时间才有多少民主，有多少民主才从整体角度反映到人大代表各个方面参与的程度，有一个变量关系。这么短的时间难以为人大会议各项报告审议和选举酝酿质量提供时间保障，更遑论代表议案和建议的审议与讨论时间。
3.各类议题结构失衡。首先是人民代表大会职权行使不平衡，在立法、监督、重大事项决定、人事任免权里面，人民代表大会立法权存在虚置的情况。比如从北京市人民代表大会行使立法权来看，30多年，市人民代表大会只立了规范自身程序的三项法律，即关于代表议案办理，关于代表大会议事规则，还有2001年制定地方性法规条例，其他的涉及北京市经济社会发展的大量的立法，到目前现行有效是140项，绝大多数由人大常委会设立。全国各省级人大也基本是这种情况。其中一个重要原因是相较人代会，人大常委会人数少，便于统一意见，并且人大常委会会议经常性召开，便于及时解决问题，省事、省心，稳妥。但与宪法规定和法律精神相违背，使得代表的民主权利受到侵蚀和减损。其次，会议审议议题主要是国家机关提出各项报告，代表议案很难被安排进入大会议程，从程序上回避了代表认为的突出问题，影响了会议敞开议事的质量。
4.程序规则不尽合理。现行法律对召开人代会的程序和内容没有具体的规定，更没有一部专门规范人代会的法律法规。各地规范人代会的仅仅是同级人大制定的议事规则。由于缺乏统一规范的标准，致使人代会在组织安排上容易受主观因素影响，随意性较大。如何充分吸纳代表建议、意见，如何充分吸纳审议意见，都没有明确有效的规定。为了使人大代表的议案、建议和意见能进入决策过程，达成共识，并有经费保障，必须对人大代表的议案、建议和意见经过审议后，去伪存真，把真正体现了公共性的议案、建议和意见补充进“一府两院”报告，乃至计划报告和财政报告。这样不仅使进入了报告的意见建议具有了法律效力，而且避免了非公共意见的建议和意见也交由政府部门办理和答复，同时也便于落实和督办。
四、主体困境的本质是责任机制缺失
目前，部分人大代表不能深刻认识人民重托与代表责任的关系，片面地把人大代表职务和参加人民代表大会会议，更多地看作是一种荣誉，缺乏反映选民意愿、履行代表职责的责任感和使命感。因而，满足于举手、投票，不给领导添“乱”、不给会议找“麻烦”。
参会率不尽如人意，尤其是领导干部代表参会率不高。人大代表都是兼职的，在当选人大代表之前不是因工作出色、在平凡的岗位上作出不平凡的成绩就是身居要职，在各个重要的岗位上扮演不可或缺的角色。但是，越是这样的人越是工作繁忙，有的光本职工作都苦于分身乏术。所以，在时间的分配上常常捉襟见肘，让他们满出勤率参加人民代表大会会议有些勉为其难。这种情况的出现一方面是客观原因造成的；另一方面也要看到，有的人大代表责任感不强，对人大制度信心不足，当家作主意识差，平日里不注意联系选民或代表，没有广泛听取人民群众的意见和建议，履职能力差，不敢或不知道也不懂如何主动问政。
人大也没有提供足够的平台和空间让人大代表展示他们的议政能力。有些代表对“集体有权，个人无权”的理解有偏差，所谓的“集体行权”，不是指必须“全体代表一致通过”，可以有不同意见，甚至反对意见，而且，“一致通过”也不一定是正常的、实事求是的。集体权力是代表个体权利的汇集，没有个体权利，集体权力就是空中楼阁、无本之木，就失去了存在的基础。人为地将代表大会和代表本身的职权割裂开来是错误的观点。这种观点往往导致精心准备的议案不被列入大会议程，大会不给发言机会或发言时间不充分，发言内容不能通过会议简报反映出来，提出的批评建议得不到回馈和办理，从而打击了他们的热情和工作积极性。比如说就人代会的议题而论，人大代表提出的希望列入代表大会议程进行审议的议案应该是人代会的主题，但是实际上现在人代会的议题基本上都是以法定的议题为主，即六项报告，还有一些选举事项。代表本身提出的议案能够列入议程的是凤毛麟角，少之又少。
