摘要：县委书记之所以会成为腐败的重灾区，应反思权力过于集中、监督乏力和强人政治等因素，应根据权力监督的逻辑重建监督体制。同时，还应采用群众评议的办法来加强对县委书记的监督。
【关键词】 县委书记 腐败 权力监督 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
“郡县治，则天下治；郡县安，则天下安。”县级政权上承省市，下启乡村，是宏观之末、微观之首，是理论和实践的接合部，是党和国家落实方针和政策的要冲，是国家政权稳定的基石。县委书记作为县级政权的核心，集人、财、物权于一身，虽级别不高，在县内却常是威震一方的“诸侯”，大权在握，一言九鼎。有学者直言，县委书记“除了外交、军事、国防，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别”。
县委书记贪腐的原因分析
由于位高权重，更由于对县委书记的监督等制度不够完善，近年来县委书记越发成为各种诱惑竞相围猎的对象，成为腐败高发区。2014年，山西省有十几位现任或曾任县委书记的官员被查处。一些县委书记被查处时纷纷感慨，身居县委书记的高位，被各种诱惑围猎，“想不腐败都很难”。
县委书记为何会成为各种诱惑竞相“围猎”的对象？关键原因在于县委书记在县域范围内有近于绝对的权力。就权力分工而言，县委书记作为县级政权的“班长”，主要职权有二：一是人事任免权。县委书记不仅在县管干部任免上有决定权，而且在县内市管干部任免上有分量不轻的建议权，由此直接掌握了县内各类干部的政治命运，使他们不得不“唯书记马首是瞻”，为书记呼风唤雨、颐指气使提供了可能。二是重大管理、服务事项的拍板权。根据有关规定，县委常委会享有本县重大管理、服务事项的决定权，但党委常委会上多书记说了算，这就为书记直接插手具体管理服务工作、腐败寻租提供了方便。 一些贪官被查时也纷纷感慨自己走向腐败的根本原因是权力过于集中。山西省翼城县原县委书记武保安在接受审讯时感慨道：“当书记与当县长就是不一样。”这个“不一样”就是县委书记拥有不容争辩的拍板权，特别是官帽的“总批发”权。河南省某县原县委书记被查处时感慨道：“在位时，我做的决定，99.99%都不会有人反对，我反对的，其他人也不敢赞成。”四川省西部某县被查处的原县委书记说，自己担任县委书记时，说什么就是什么，绝无反对的声音，“听到的都是颂扬，看到的都是笑脸，那种状态让人很容易飘飘然，不知不觉间自己从自信、自负走向狂妄，出事就成了必然”。①
众所周知，县级政权是一级需用具体行政行为来落实政策的基层政权，而非单纯的用文件落实文件的中间层级政权，且县域法治环境、政策环境与省市相差甚远，规章制度相对省市更不健全，这就使主政一方的县委书记需有超凡的魄力和担当，使省市党委在遴选县委书记时较倾向于选择“政治强人”。可“强人”的另一面却也常是胆大妄为。一味重用“强人”的结果不免是：“强人”们虽勇于任职，但也同样敢于贪腐，导致“能人腐败”现象充斥。
如何加强对县委书记领导政务工作的监督
因为权力过于集中、监督制度流于形式导致了县委书记成为腐败的重灾区，所以不少学者均认为应削弱县委书记的权力，有人甚至主张书记不仅不应过问具体的政务，而且不能直接管理组织人事工作。笔者认为，这类观点似有矫枉过正之嫌。无边的权力确实是导致县委书记腐败的第一诱因，但常识告诉我们，作为直接面对十几万甚至上百万民众的县级政权，绝对不能没有统领政务的核心，若无核心，则地方政务势必会成为一盘散沙，很难取得良好的治理效果；如果县委书记不能过问具体的组织人事和重大政务工作，那么县委书记又何能成为主政一方的核心？因此，问题的关键不在不让县委书记领导政务工作，而是如何加强对其领导政务工作的监督。
权力监督的基本原则是监督主体需相对独立于监督对象、监督主体的权力不能弱于监督对象的权力、监督对象活动需向监督主体公开。以这些原则来衡量现行监督体制，不难发现，县级纪检监察部门相对县委书记而言可谓既不独立又不强势，且县委书记的活动对纪委缺乏起码的公开。在很多县级机关里，县纪委书记不似县委书记的监督者，而更像其主要副手，既如此，改革的办法就应该将纪委和政府监察部门从党委、政府系列中独立出来，建立从上到下、垂直领导的纪检监察体系，由中央纪委统一领导，使其不受制于县级党委，加强其权力，确保其能对县委书记进行强有力的监督。将政府的统计、审计部门划归纪委和监察部门统一领导，使纪检监察部门能够对县委书记的政务活动有足够的知情权，以便行使监督权。同时，还应加强大众传媒对县委书记的监督，媒体不能只在县委书记倒台后才有发言权。只有将县级政务摊在阳光下，才能有效避免权力的滥用和寻租。
同时，还应采用群众评议的办法来加强对县委书记的监督。建议每年春节期间采用每户一票的方式给县委书记评分，该分数可以不公开，但绝对会作为党委考察用人的基本依据之一，凡所获分数过低或与其前任纵比、与其同行横比分数过低或过于不相称者，一律不予提拔，甚至予以降职、撤职等处罚。该办法如若落实到位，或许可给县委书记以切实的压力，迫使其自己及下属必须励精图治，一心一意为人民。要重用政治强人，但也一定要把强人关在制度的笼子里。
（作者为北京航空航天大学公共管理学院教授）
【注释】
① 《县委书记为何成腐败高发人群》，《四川党的建设》(城市版)，2011年8期。
