“第4届中国新型城镇化峰会”于2015年1月10日在北京召开。

以下为财政部财政科学研究所所长刘尚希演讲实录：

刘尚希：我在这里更多是讲点儿引子，因为讲财政法治与城镇化的健康发展，这是两个大的题目，把这两个问题加在一起那是更加复杂的大题目，要简单说清楚那是不可能的事情，所以我在这里讲的，主要是让大家从财政法治和城镇化健康发展角度进行讨论，引起社会关注。

为什么财政法治和城镇化健康发展，这两个看似不搭嘎的事情能搭在一块呢？城镇化能不能健康发展？这主要涉及到人民利益问题，人民利益又和财政紧密联系在一起。因为，财政是全社会利益的调节器，整个社会的利益平不平衡，社会各个方面满意不满意，某种程度上就取决于财政这个调节器，是否能有效的发挥作用。或者说，它发挥的作用怎么样。它的作用发挥的好、利益平衡的好，那当然，很多问题就能化解，城镇化就能顺利的往前走。

如果里头涉及到很多利益的纷争，财政的作用没有有效充分的发挥出来，那么这个城镇化就没法往前走，它就有可能停下来，导致半拉子工程。现在我们担心的问题中，担心中国的发展搞成半拉子，其实城镇化问题，我也担心搞成半拉子，导致没法往前走。

现在人民总说中等收入有陷阱，城镇化我认为同样有陷阱。其实，陷阱是确实存在的，它不仅仅是中等收入有陷阱，高收入、低收入也有陷阱，就看你能不能避开。城镇化有陷阱，实际上是一样的。

我觉得这里头，城镇化的陷阱，那就是在经济、社会大的转型过程中，它涉及到人口的流动。这个人口的流动，不是一个物理的概念，也不是个简单空间的概念，实际上是利益的流动。这种利益的流动，能不能很好的协调、协同，就涉及到我们会不会落入到半拉子的城镇化陷阱之中。

刚才辜教授讲的，实际上触及到了城镇化对土地的问题、户籍改革的问题，这些问题都涉及到利益的问题。这些利益的问题，实际都离不开财政。农民进城了，他要享受市民的待遇，怎么给他这个待遇？农民享受待遇的同时，他应该理承担责任，我们到地方去考察过，农民认为我以前喝水都是天然的，从来没有交水费这一说，进城了你让他交水费很不适应，按照市民的角度理解，交水费是天经地义的事情，而从农民的角度理解不是这样，这不是他的责任、不是他的义务，那他就不愿意交。城镇化过程中这类的问题，实际从教科书上看起来不是问题，而在现实生活中就是大问题。那怎么办？在一些地方就采取了财政去补的办法，暂时先不交，你不能搞强迫，强迫就会出事，就会引发冲突，你要化解这种冲突，就要靠财政补贴。

所以，财政涉及到城镇化能不能健康发展。仅仅说财政还不够，还有法治，我们的主题是财政法治化。财政法治化和城镇化是紧密联系在一起的，因为财政法治化涉及到两个方面：一个就是收钱，一个是花钱。这两个问题，你怎么依法取收，怎么去依法给钱，这又是个复杂问题。农民上楼了不愿意交水费，那谁说了算？是迁就农民，农民说了算，还是大家一起说了算，还是制定个法律，法律说了算？解决这类问题，就不是那么简单了，这个问题我感觉非常复杂。如果一直迁就下去，什么时候是个头儿呢？这里我感觉涉及到财政法治问题。财政法治化，过去的理解好象就是政府怎么去规范的收钱，规范的花钱，就是依法收钱、依法花钱，包括税收法律、预算法律。

其实这是一方面，另一方面，财政法治，还包括企业、老百姓个人，你怎么依法交税、交费。同时，你在享受公共服务的过程中间，你还应当承担这种责任，这是同时存在的，不是单方面单向的。所以，财政法治，要笼统的讲，它实际上就是权力，也括权利和责任义务的法治化。这里既有政府的权力怎么受到约束，老百姓的权利怎么受到保护。政府的责任，怎么样保证必须履行。还有老百姓的责任、义务，比如说缴税，是国民的义务，也要法治化。

所以，财政法治化，实际就是权利与责任义务的法治化，不只是单方面的。所以我觉得，要全面去理解财政的法治化。这和城镇化紧密的联系在一起，比如说农民，我们的农民自从农村税费改革以后，实际是不交税的，无论他有多大的家产都不交税，即使有农民的身份也不属于纳税人。当然也有另外一个概念说，只要买东西他就交税了，这是另外一个概念，我说的是财政法治法律上的问题。

比如他住上楼房了，他所在的城市也是非农业了，但是户籍并没有改变，还是按照过去的方式对待，还是要转变？这很难办。因为我们国家的城镇化，我感觉很可能跟国外的城镇化是不一样的概念，国外的城镇化是既离土又离乡，是劳动力的流动或人口家庭的流动，是同时进行的。而在我们国家，这种城镇化是先走了一步，是劳动力的流动，这是由工业化推动的，俗话说就是出去打工，他出去打工而家是在农村的。这种现象，在西方城镇化历史上是少见的。但在我们国家，一开始主要是这么一种形态，主要劳动力出去了，从事城市非农职业，但整个家还是在农村。

而现在这种情况在发生变化，他的家也开始进城了，但是不是他就意味着离土又离乡呢？现在地方政府想的就是这个事，不是有劳动力出去了吗？会不会实现彻底的离土又离乡呢？我认为，这种可能性不大。尤其越是现在，即使一家老小全进城了，从劳动力的流动进入到了人口的流动阶段，但是离土不离乡的状态依然会存在。就是说，他生活、工作在城里，但农村的宅基地、承包地，他依然不肯放弃，就是说他这个是双化的，这就是我们国家城镇化的实情。

如果说强制农民放弃他农村的这些财富进城的话，会引发剧烈的冲突，那么社会转型可能会带来一系列问题。所以，离土不离乡实际有两个阶段：第一个阶段的离土是劳动力的离土，第二个阶段的离土是一家老小的离土，但是他的财产、宅基地、住房，依然还在农村。这就出现了另一种情况，他进城他的工作和生活方式都是市民了，但这时他还在农村里有家有业。这种情况下，就涉及到财政怎么去界定权利、责任和义务的问题。

举例来讲，比如说征房产税，按照现在的这些想法，见房就征，但我认为这个可能性不大。对农民你怎么征房产税？我们过去指的农民是户籍概念的农民，这是一种社会身份，从这个角度来说的。户籍概念的农民，要纳入到征房产税里，农村的税费全到免了，那么农村征房产税，有没有可能性？这个对农民怎么定义，如果说户籍改革以后，农民的身份逐渐消失，那这个时候我们的概念就没了。而是直接意义上的农民，你是从事农业还是从事非农？职业意义上的农民。

还有，农村有房子、有耕地、有财产，同时他又在城市里生活、工作，在转型期这一类农民，他的房产怎么征税？实际这就是个非常难的问题。实际上，这不涉及到房产税的问题，还涉及到个人所得税的问题。我们说，个人所得税征收按照西方国家的那种搞法，首先就涉及到你的收入要进行全面的统计。他在城里工作、生活有城市的收入，同时他在农村有财产，有财产性收益、耕地也转包了，也有收益，那么这些收益怎么纳进来？

还有，有人说，以前我们是对个人征收，以后我们改成对家庭征收。这问题又来了，家庭怎么定义？他农村一个家、城里一个家，城里有房子生活、工作，农村里也有，农村他以后可能就当成别墅了。这个时候，怎么定义家庭？这就成为了一个大的难题。所以，财政法治化，我们不能只抽象的谈谈概念，而是要从中国的实际出发，谈谈概念可以讲的头头是道，但涉及到这些具体问题，就没法操作。

所以我认为，城镇化的健康发展，至少是两个要点：一个要点是要符合中国的实际，怎么样才能符合中国的实际？首先不能照搬西方的城镇化，不能把西方那种城镇化搬到中国来，这是不现实的，这是我们探讨的就地城镇化和异地城镇化，实际这是两者都存在的。

我刚才讲的这种离土不离乡，先是劳动力的离土不离乡，然后是家庭、人口的离土不离乡，这是现实存在的。现在户籍制度改革以后，你让农民放弃他的农村户口，同时要放弃农村家庭所有财产，他是不会进入城市的，在武汉已经有这样的例子，农民工劳模，市政府说奖励他们一下，给你们一个武汉市的城市户口，结果大多数人不愿意，他说我拿了你这个户口我家里的东西都没了。

所以从这些来看，家庭人口即使离土了，家庭都进城了，实际上他的这个根还是断不了。所以从这点来看，我觉得中国的城镇化跟国外的城镇化，它的进程是不一样的，它的起点也是不一样的，模式也不一样。那么，最好城镇化的形态，我认为也会跟国外不一样。都不一样，就涉及到这些利益的问题怎么处理，就都涉及到财政法治的问题，更不是简单的制定一些法律，更重要的是法律可以实施、可以操作，这才是法治化。如果说制定出了很多法律，法律只躺在那睡觉不能发挥作用，这不叫法治化，顶多是你制订了一些法律而已。我们国家现在249部法律，大多数是睡觉的，为什么呢？实际这里头的问题，就因为法治不可操作。当然，与法制意识不强密切联系在一起，但我觉得重要的是，我们法律的制定脱离中国的实际，有的是照搬的，当然求一些法律没法真正操作。

所以我感觉到，现在我们的财政法治化，最重要的恐怕是财政怎么操作实施。而且，对待大多数的人要进行征询。而财政法治化涉及到每个人的切身利益，在利益面前，可能有时候1+1还不能等于2，这是常识性问题，他都可以否定。利益涉及到个体利益，涉及到群体利益。所以我感觉，在涉及到利益问题的时候，我们这些法律的制定，在这些法律的背后，是不是能真正平衡各个方面的利益？只有平衡了各个方面的利益，这个法律才会得到遵循，否则这个法律形同虚设。

所以，财政法治化，我感觉到就是在城镇化过程中怎么样平衡各方面的利益，使我们制定出的财政法律，真正符合城镇化的过程。要不然的话，财政法治化可能就是空话。如果财政制定的这些法律不能得到有效实施，那么我们城镇化健康发展，我认为就没法实现。现在政府很强势，要约束政府这只手，尤其是政府的“造城”运动，要通过法治手段约束地方政府。《预算法》在这方面能不能真正做到？实际上还得走着瞧。因为过去的《预算法》，实际是没有真正发挥作用的，我们没有看到过去因为违反了《预算法》受到处分的，一个没有，那么只能假设说大家都守法，而实际上违反《预算法》的行为很普遍。新的《预算法》又加了处罚规则，但问题是，没提谁来执行。

所以，这里有大量需要解决的问题。我们说税法法律、预算法律、支出法律，这些话说起来很好，而真正要落地，这里头有大量的难题，落地就是要真正了解中国的实际情况。所以我觉得，现在我们对中国的城镇化，可能只是想象的成份比较多。就是想农民进城，住上高楼大厦，给他社会保障，把宅基地收回来，地方政府、学界可能多数都是这么想的，而我觉得城镇化不是简单就这样，而比我们向的复杂得多，财政法治化在里面至关重要，财政法治怎么真正成为稳固、能有效发挥作用治理的基础，这对城镇化的健康发展，我觉得是非常非常重要的，说实话这个题目太大、太复杂，我一时半会儿都想不太清楚。我这几天都在琢磨，我搞理论政策研究，很想搞出理论模型，觉得很难。所以我在这里讲的，只能作为一个事例研究这个问题，我认为这是个大的问题。

所以，城镇化的健康发展要和财政法治紧密结合，如果脱离了这一点，利益平衡搞不好，社会冲突就会越来越多，城镇化就会搞成半拉子工程。

时间关系我就讲这么多，实际我讲的是个引子，请大家进一步关注这个问题、研讨这个问题。不一定对啊，供大家批评指正，谢谢！