党的十八届四中全会《决定》提出“建设中国特色社会主义法治体系”，并阐述了一系列相关的新思想、新观点、新举措。其中涉及到一些需要深入研究解决的重要问题。这里，仅就四个问题谈谈个人的看法。
关于提高立法质量与完善立法操作指导思想的问题
十八届四中全会《决定》提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”笔者认为，要提高我国立法质量，必须不断完善我国立法操作的具体指导思想。当然，在我们国家，科学立法、民主立法总的指导思想是中国特色社会主义理论体系。但是还要解决立法操作的具体指导思想问题。
改革开放30多年来，我国在立法中存在着这样的具体指导思想，就是：“有比没好”、“快比慢好”。这在特定历史条件下是可行的。比如，由于“文化大革命”的破坏，中断了我国法制建设达十多年之久。因此，十一届三中全会前后，邓小平关于加强社会主义民主与法制的论述就包含这个意思。但是30多年过去了，现在情况已经发生了很大变化。我国已经形成了中国特色社会主义法律体系，现在已不是无法可依的状况了。而且我们已经认识到，不是所有的法都能治国、也不是所有的法都能治好国。因此，在立法操作的具体指导思想方面，要与时俱进，不能满足于“有比没好”、“快比慢好”。只有这样，才能不断提高我国立法的质量。
为此，在立法操作的具体指导思想上现在需要强调两条：一是适度超前。在中国特色社会主义法律体系已形成和网络时代的背景下进行立法，一定要强调适度超前。不要出现某项法律刚出台不久就不适用了的状况。只有在总结实践经验基础上又适度超前的法律，才能起保证和促进经济社会发展的作用。二是细化。十八届四中全会《决定》涉及我国法治体系180多项的改革。这就向人们释放出了强烈信号：法治要细化的。良法不厌细。因为只有细化的法治才管用，才能切实保障公民的权利与义务。
关于政府的机构和权限法定化的问题
在历次党代会和全会的文献中，十八届四中全会《决定》对建设法治政府作了最全面、最详细的论述。比如，制定了建设法治政府的五项针对性强、可操作的重要措施。其中第一项是推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。这个提法是有新意的。
首先谈谈政府机构设置的法定化问题。十一届三中全会以来，我们进行了7次大的机构改革。总结30多年来的改革，尤其是机构改革的经验，应该说今天可以大体搞清楚：我们这么一个大国，中央政府和地方各级政府的机构设置和人员编制，在什么范围内是合理的，是有利于建设廉洁和高效政府的。今天我们完全可以用法治办法把它们固定下来，这就是《决定》讲的法定化。况且十八届三中全会已经提出到2020年要建成法治政府的目标。而政府机构法定化是法治政府的题中应有之义。根据我们对“县级政权建设课题”的多年跟踪研究结果，我们认为县级政府机构控制在23到26个之间为宜。而中央和省地（市）政府应设多少机构，应该说现在是可以大体确定的。总之，我们要用法治手段把多年来政府机构改革成果巩固下来。这并不妨碍每届新政府可以根据情况变化，对机构和人员编制进行适当调整。
其次，谈谈对政府权力集中部门制约的法定化问题。这是人们反映很强烈的问题，因为权力集中部门极其容易出现寻租现象。在十八大后的“反腐风暴”中，我们看到了一些权力集中部门的关键岗位，出现了领导干部被“一网打尽”的情况。在总结经验教训的基础上，《决定》对此作了重要的规定并采取了针对性、操作性很强的举措。如，明确了要加强对这6类权力集中的部门或岗位的权力制约，这些是：财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等；提出了5项具体措施防止这些部门或岗位权力滥用。这些措施是实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制。这些规定和举措都是很好的，下一步关键是把它们法定化。
关于司法改革中的“去行政化”和“去地方化”的问题
习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（简称《说明》）中严厉指出了我国司法领域存在的问题，并分析了这些问题产生的深层次原因，即“司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全”。我国司法领域改革必须解决去行政化和去地方化的问题。
关于“去地方化”的问题，习近平总书记在《说明》中已经作了详细和明确的论述。这对今后司法体制改革，非常重要。比如，关于最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；关于探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这两项改革非常有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，非常有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。
关于“去行政化”的问题，也就是司法体制不完善问题。这方面的改革涉及到组织人事制度。目前我国司法系统队伍是按照公务员的要求来管理的。公务员管理其实也就是行政管理。依照目前管理体制，要做到一点行政色彩都没有是不现实的。但是，行政色彩太浓这就叫行政化。不去除行政化就谈不上司法体制改革。比如，现在的体制是法院院长领导副院长，副院长领导庭长，庭长领导主审法官。这就叫行政化。这样的行政化不去掉，就无法做到“让审理者裁判，让裁判者负责”。再比如，现在上级法院对下级法院考核体系的某些指标还有行政色彩，如改判率和发回率等。这些考核指标会迫使下级法院不得不请示上级法院，容易造成上级法院对下级法院办案或审理的干预。因此，要推进司法体制改革，就必须解决司法领域的去行政化问题。
关于建设社会主义法治文化和法治教育分类指导的问题
十八届四中全会《决定》第一次在党的文献中提出建设社会主义法治文化。法治文化是制度文化，是在不断推动法制完善和发展基础上经过长期积淀形成的。从这个意义上讲，建设社会主义法治文化要比形成中国特色社会主义法律体系还难。我们用30多年的时间就形成了中国特色社会主义法律体系，但是还不能说我们现在已经形成了社会主义法治文化。建设法治文化，需要常抓不懈、久久为功。
法治文化是一种深层次文化，对社会和谐和公民行为会产生潜移默化的影响。今天在现实生活中出现的有法不依、执法不严、违法不究等乱象：有些领导遇到法律法规对自己或本单位本部门不利时，首先想到的是“怎么变通”；还有不少依法依规就可办妥的事，却热衷于去找关系找门路去办，等等。这些都是法治文化不成熟、不完善的表现。而要做到“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”，这是要以法治文化成熟为前提的。
我们讲法治教育要分类指导，不是说普法教育对于不同群体的要求不一样。而是指在不同领域、不同群体中开展法治教育的形式和手段应该是不一样的，正如《决定》指出：要“支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。就以学生这个群体为例，目前在校大学生的法治公共课教材是《思想道德修养和法律基础》。这本书是集中全国这方面专家集体编写的。此书几年磨一剑，应该说质量是高的，在近几年大学公共课教学中发挥了很好作用。但是此书就不一定适合中学生。在小学、中学和大学进行法治教育的形式和手段应该是有不同的。
（作者为中央党校教授、马克思主义理论研究和建设工程课题组首席专家）
