【摘要】晚清时期紧急应对灾荒立法是我国古代灾荒立法之集大成者。一方面，晚清政府完善了自古以来的灾害立法规范，另一方面，也存在着体系上缺乏完整统一性、制度建设中缺乏救灾储备金的规定、救灾实践中相关法律文本与现实需求相脱离等问题，其中的经验教训对当代救灾立法与实践无疑仍有积极的借鉴意义。

晚清时期关于自然灾害紧急应对的法律主要是灾荒发生后为了及时了解灾情、采取救灾减灾措施，以减轻灾荒危害程度的相关法律规定，主要见于光绪朝《钦定大清会典》（以下称《会典》）、光绪朝《钦定大清会典事例》、《大清律例》，还有一些遇有灾荒时所发布的上谕中。主要包括灾情信息的收集、评估（报灾勘灾）法律规定，紧急救助（赈灾）及灾后恢复、灾害的管理体系等方面的法律规定。

晚清时期灾情信息收集、评估的法律规定

晚清时期灾情信息收集、评估的法律规定报灾的法律规定。所谓报灾是指一旦遇到灾荒，府州县迅速把辖区的灾情逐级上报，由省督抚上报中央，使中央政府及时了解灾情，做好救灾准备。清政府对报灾时限、报灾责任等制定了严格的法律。

报灾的时限规定。依据清朝法律，地方上一有灾情，应速报中央。清代报灾在顺治年间形成定制。到了晚清，报灾时限依《会典》规定，“凡地方有灾者，必速以闻，题报被灾情形，夏灾限于六月尽，秋灾限于九月尽，甘肃夏灾不出七月半，秋灾不出十月半”①。除全国统一规定外，针对特殊地区作了特殊规定，体现了原则性和灵活性的统一。

报灾的责任。对于不能及时报灾者，各级官吏要承担相应的法律责任。据《清朝文献通考》载，“州县官报灾逾期一个月内者罚俸六个月，一个月外者，降一级，二个月外者，降二级，三个月外者，革职，抚、道、府各官以州县报告日起限，逾期也按州县官例处罚”②。《会典》中有罪“报灾之不速者”的规定③。这些法律不仅明确了各级官吏的职责，而且为及时上报灾情，为中央政府及时准确筹划救灾事宜提供了保障。

勘灾的法律规定。在报灾的同时，省州县等各级官员应当快速地勘查灾情，及时上报中央，为救灾实行提供依据。为此法律明确规定了勘灾时间和期限、勘灾的标准、勘灾主体及职责等。

勘灾时间和期限。及时准确地勘灾，才能使救灾有的放矢，使灾害的危害程度尽量减少。清朝法律规定：一是勘灾与报灾同时进行，“督抚于题报情形时，一面委员勘定被灾分数”④。二是勘灾须有期限，“州县详报被灾情形，查勘分数，遵照题定四十日或四十五日限期办理。其距省遥远地方，准照交代之例扣算程途日期”⑤。

勘灾的标准、程序。勘灾标准是确定责任和救灾的根据。标准有二：一是以村庄为单位，依照受灾田亩，确定受灾等分。清代法律规定，“自六分至十分者为成灾，五分以下为勘不成灾”⑥。二是以户为单位，核实灾民户口，审定受灾户的受灾等级，一般划分极贫、次贫两等。《会典》规定“及查明分数后，随分析极贫、次贫”⑦。审核户口在确定灾分后进行，两者的顺序不能颠倒。

勘灾主体及职责。勘灾中官员的责任主要是：一、勘灾应当及时。二、一般情况下，清朝勘灾的主体是督抚之下的知府、通知、通判、各州县有司官员，被灾严重时，督抚必须亲勘。如果不亲自勘查，要承担相应的违法后果。“凡部内有水旱霜雹及蝗蝻为害，一应灾伤（应减免之）田粮，有司官吏应准告而不即受理申报（上司），（亲行）检踏，及本管上司不与委员覆踏者，各杖八十。”⑧三、须如实报灾，不能匿灾，对谎报不实的行为追究相关法律责任。“检踏灾伤田粮时，部内有水旱一应灾伤田粮，其检踏官吏、里长、甲首失于关防，有不实者，十亩以上至二十亩，笞二十，每二十亩加一等，罪止杖八十。”⑨“若查赈官开报不实，或徇纵冒滥，或挟私妄驳者，均以不职参治。”⑩

灾荒紧急救助（赈灾）的相关立法

赈灾是指灾害发生后所采取的紧急救助措施和手段，主要包括：

救灾，主要是指灾后救灾资金的拨付与使用。“水灾骤至，有司官即率众救济，漂毁房屋，给予搭蓬修费银，淹毙人口，给予葬银。淹伤人口，给予抚恤银，水冲沙压地亩，给予挑培修复银。皆按各省例定银数散给。”?

发赈，主要是指灾后米粮的发放救济。按照勘灾情况将赈米发放到灾民手中，这关系到救灾的成效问题，因此最为重要。《大清律例》中规定：“天下有司凡遇岁饥，先发仓廪赈贷，然后具奏，请旨宽恤。” ?《会典》规定的更为具体，题报成灾情形的同时即发仓赈济灾民。限散赈一月，为正赈；查明被灾分数后按极贫、次贫加赈：灾十分者，极贫四月，次贫三月；灾九分者，极贫三月，次贫二月；八、七分者，极贫二月，次贫一月；灾六分者，极贫一月；五分者，酌借一月口粮，正赈加赈米数，皆按日散给，大口日五合，小口半之。?

减粜，即在灾年增加粮食的市场供应，平抑粮价。岁歉米价腾贵，出粜常平仓谷。督抚确核情形，于常年平粜照市价例减之外，再酌定应减之数，具奏出粜，如仓谷不足，则动帑赴邻省采买出粜。事竣，动仓谷者籴谷还仓，动库帑者易银归库。?

通商，鼓励商贩运送粮食商品去受灾地区销售，并给予减免税收的优惠。“灾区需米接济，奏明招徕商贩，有运米前往粜卖者，所遇关口，免其纳税，给予印票，到境之日，呈送地方官盖印，回空核销，如未到被灾地方，先行粜卖，及偷运他省，加倍发税，仍照违禁例治罪。”[15]

劝输，对于出资捐助受灾者实行不同程度的奖赏。“绅衿商民于歉岁出资捐赈者，准亲赴布政司具呈，所捐之项，听其自行经理，不许州县抑派。事竣，督抚覈实，捐多者提请议叙，少者给匾旌奖。”[16]

兴工筑，即在灾荒之年兴修水利工程，既能加固河防，又能雇佣灾民，使之糊口度灾。“灾岁闾阎艰食，令督抚与地方应举之工，如沟渠、城垣、堤防，酌量提请办理，俾贫民佣工就食。”[17]

集流亡，即召集因灾流亡的灾民返乡。“被灾贫民，令该管官善为抚恤，毋令轻去乡土，其流亡外出闻赈归来者，即准如册，一体散给。” [18]清代主要是收养流民和资迁流民还乡。一旦遇灾，中央政府便命令督抚饬令各州县妥为收留、安顿外来流民，赈粮或赈粥，并安置住所；同时也劝谕殷实之家尽力收养灾民，并给予相应的鼓励。为保证春耕生产，至开春以后，则要将收养的外地流民资送回籍。

晚清时期紧急应对灾荒法律的评价

从文本上看，晚清紧急应对灾荒的立法不仅吸收了历代救灾立法经验，而且有了进一步发展，从报灾勘灾到灾害救助，规定比较全面，但从晚清直隶救灾减灾实际效果来看，在立法上仍存在不足之处。

灾荒立法夹杂在其他制度法规之中，缺乏统一性。在晚清甚至整个清代，有关灾荒立法比较集中的法律主要见于《大清会典》户部部分和《大清律例》中，其他散见于各种上谕之中，尤其上谕是皇帝针对特定的人和事临时发布的命令，就事论事，这就使得灾荒立法缺少整体规划，从而使得法律文本整体上缺少系统性和完整性。而在专门的灾荒应急经费、应对灾荒的专门统一的领导机构、组织灾民自救等方面或只言片语或根本没有规定，这必然在紧急应对灾荒问题实践效果上大打折扣。

缺少专门的灾荒应急储备金和储备物资的法律规定。减灾救灾的成效不仅取决于报灾勘灾的及时，还离不开充足的经费保障，尤其是国家财政中专门的灾荒应急储备金和储备物资的保障。但是从《会典》列出的常规财政支出中除了河流的岁修抢修款项外，在国家的财政预算中再也找不到专门用于灾荒的应急储备金和救灾物资的规定。这就使得救灾效果完全取决于灾害时国家财政的收支状况及本省官员的个人能力和自身职责感了。这些都是救灾中不确定的因素。于是财政拮据的晚清政府一遇灾害根本拿不出足够的资金和物资救灾，总是东挪西凑，直接影响到救灾成效，往往小灾变成大灾，大灾更是一发不可收拾。虽然当时就有人提出要设立备荒储备金的建议，并得到清廷认可，但从来没有认真执行。

晚清救灾减灾法律文本和实践脱离。晚清政府一方面不仅完善了自古以来的灾害立法体系，而且也在救灾减灾实践中取得了一定的成效；另一方面在应对灾荒的步履维艰，捉襟见肘，反映出了法律文本与现实实践的脱离和互斥，缺乏二者有效的结合途径和良性互动结构。这一方面反映在承自古代的救灾减灾经验不能有效地应用到救灾减灾实践中，另一方面在救灾减灾实践中有些有效的实践又不能及时的地反映在国家的立法中，从而导致了法律的日益陈旧积弊和现实中缺乏真正有效的法律加以规范和引导救灾实践的现象，自然难以建立灵活的、适应实际需要的灾荒应对机制。

注释

①③④⑤⑥⑦⑪⑬⑭ 光绪朝《钦定大清会典》（卷20）。

② 《清朝文献通考》（卷4）。

⑩ 同治四年《户部则例》（卷84）。

⑧⑨⑫《大清律例》，田涛，郑秦点校，北京：法律出版社，1999年，第192页，第614～617页，第193页。

[15][16][17][18] 光绪朝《钦定大清会典》（卷19）