【内容提要】中国民主政治建设已从一般层面进入核心层面，即以实行人民群众当家作主为目标的深层次改革。加强知情权、参与权、表达权、监督权建设，是拓宽舆论表达渠道的突破口。公民有依法了解政府与官员行政行为及一切有利公民正当活动信息的权利，这是社会舆论生成的前提。参与权的确立，为公民进入公共事务管理开辟了广阔道路。表达权是公民依法享有的按自己意志自由表达观点、意愿和态度的权利，涵盖言论、出版、新闻、评论、批评、通信自由等多种权利。监督权的缺失导致舆论表达的困顿，这一难点的破解将使新闻传媒发展和新闻传播研究走上一个新的高地。
【关键词】知情权 参与权 表达权 监督权 新闻改革
经过30年改革开放，目前中国民主政治建设已从一般层面，即巩固和加强各级人民代表大会制度、人民政治协商会议制度、发挥民主党派参政议政作用等进入新的核心层面，即以主权在民，还权于民，充分实行人民群众当家作主为目标的深层次改革。党的十七大明确提出，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权（简称"四权"）。由此可见，党的十七大把保障和扩大人民的"四权"视为人民当家作主的基本内容和核心权利，是社会主义民主政治的落脚点和根本保证。
当代科学技术突飞猛进带来中国舆论格局的巨大变动之一，是亿万民众的多元舆论表达需求的满足在技术层面已无困难。不断开放的传统媒体和神通广大的新兴媒体，也使过去那些限制民众舆论自由表达的方法与手段无能为力。同时，在这种态势下，民众舆论表达的需求进一步催促着民主政治建设的步伐。现实政治生活表明，加强"四权"建设，是当前拓宽舆论表达渠道的突破口，是保障民主政治建设顺利推进的着力点，是新闻改革进一步深化的新目标。
一、知情：社会舆论生成的首要前提
舆论者， "社会或社会群体中对近期发生的、为人们普遍关心的某一争议的社会问题的共同意见"[1](P37)。舆论生成的前提是人们对所关注、所争论的事情有一定的了解即"知情"。知情权是公民基本的权利之一。知情权即信息权，又称知晓权、了解权。在民主社会，公民有权依法了解政府与官员的行政行为及一切有利公民正当活动的信息。有研究者称，知情权这一概念由美国人、新闻编辑肯特·库柏于1945年在一次演讲中首先提出。他认为公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉和获取信息，尤其是政务信息的权利[2](P263)。国内学者从广义和狭义两个角度界定知情权："广义的知情权，是公民及居民、法人及其他组织依法所享有的、要求对方向本方公开一定的情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由。狭义的知情权，是指公民及居民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报知道的权利……其核心是情报公开请求权。"[3]随着民主政治建设的深化和国际交往的增多，目前知情权的外延正不断拓宽，内涵也不断丰富。
在一定的条件下，公民的知情权在很大程度上有赖于新闻传媒的公开报道才得以实现。这是因为，新闻工作者的职业行为--收集、核实信息和传递信息的活动不受阻碍，政府和官员及一切有关人士不拒绝提供公民依法应知晓的信息，是知情权的主要内容。凡政府、官员及有关人士故意扣压公共信息，或故意传播虚假信息，便被认为侵犯了这项权利。如果新闻传媒知晓某一信息而隐匿不公开报道，也被认为侵害了这项权利。
只有社会群体普遍、广泛地知晓他们所关注的事件与问题，才能对这些事件与问题有所议论，各抒己见，经过集中与提炼，形成一定的社会舆论。只有社会群体能够真实、全面、客观地知晓他们所关注的事件与问题，并且能够没有障碍地自由讨论、评价这些事件与问题，才有可能形成正确的、有益于或至少不侵害社会整体利益的社会舆论。在这里，"知情权"是根本保证。
这里，试以厦门PX事件中的舆论生成及传递为例略作分析：
2004年2月，经国务院批准立项，由台资企业投资168亿元人民币，在厦门海沧开发区建立年产80万吨二甲苯生产线，人称PX项目。经过国家环保总局环境影响评估，2006年由国家发改委将其纳入"十一五"PX产业规划7个大型PX项目之一。这个号称全世界最大的PX项目及其下游产业一旦建成，将至少每年为厦门的GDP贡献800亿元，相当于厦门现有的GDP的四分之一强[4]。
对于这个"全世界最大的PX项目"，学者们有不同看法。2007年3月"两会"期间，厦门大学的中科院院士赵玉芬联合104名政协委员提交了"关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案"，"成为全国政协头号提案"。一石激起千层浪，"媒体采访纷至沓来"，市民议论蜂拥四起。由于传统媒体在事件初期集体失语，市民的舆论表达和情绪宣泄主要靠自主掌控的互联网，特别是手机短信。当时，有这样一条短信在百万厦门市民中广泛传阅：
"翔鹭集团已在海沧区动工投资（苯）项目，这种剧毒化工品一旦生产，厦门全岛意味着放了一颗原子弹，厦门人民以后的生活将在白血病、畸形儿中度过。我们要生活、我们要健康！国际组织规定这类项目要在距离城市100公里以外开发，我们厦门距此项目才16公里啊！为了我们的子孙后代，见短信后群发给厦门所有朋友！"
由于官方传媒不提供有关PX项目的信息，所以无法在百万市民中生成官方期待的社会舆论。尽管后期官方有所醒悟，做了一些补救的信息传递工作，令市民对PX物质的毒性、PX项目的立项等有了较为准确的了解，但已完全失去了"第一时间"效应。因为民众的"自主传媒"已经满足了百万市民的"知情急需"，短信所期待的社会舆论不仅在短时期内形成扩散，而且议题集中，呼喊有力，充分表达了市民的担忧、不满和愤懑。
厦门PX事件的个案对于知情权意义的诠释很有说服力。第一，在当代社会，执政党期待建构有利于执政环境的社会舆论，前提是必须满足民众知晓关系自身安全的信息需求。如果执政党无视这种需求或者没能在第一时间满足这种需求，那么民众就会"自己解放自己"，用自己掌握的手段来自我满足。在后面这种情况下形成的社会舆论，有时会出现舆情失控的状况，甚至损害执政党的形象，同时减损官方传媒的公信力。
第二，在当代中国，传媒应该以健康的心态尊重和满足民众的知情权。传媒要随着执政党法治意识的提升，从理念和制度上保障通过新闻报道最大程度对民众知情权的满足尽心尽责，为此要建立有效的运作和保障机制。在理念上，必须坚持"公开为原则，不公开为例外"的方针。在机制上，要把政府信息公开条例规定的原则，作为传媒应对各种知情权挑战的基本参照。
我们相信，只要全党和新闻界高度尊重民众的知情权，健康的社会舆论形成机制一定会建立起来，并不断得到健全完善。
二、参与：强化主流舆论场的切实途径
参与权的确立，为公民进入公共事务管理开辟了广阔道路。保障公民参与权，主要指确保公民参与国家事务和社会事务管理的权利。党的十三大首次提出，"重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论"，前者指的是知情权的运用，后者指的就是参与权的运用。
作为公众意见，舆论是以公众参与为前提和特征的，而舆论场则是包涵若干相互刺激因素，从而能使许多人形成共同意见的时空环境。所谓场，就是同舆论客体相联系的外部环境的总体。许多个人要求和意见只有在"场"的作用下，经过多次、多方面的交错、协调、组合、扬弃，才能形成一致的共识，舆论就是这种"场"的产物[1](P40)。主流舆论场，是形成主流舆论即主导性舆论的外部时空环境的总体，是直接影响主流舆论形成、走向、变动和发生作用的各种重要因素的总和。其中，参与者即舆论主体的素质和人数，他们对舆论客体的关注程度有着至关重要的作用。因此，公众参与社会事务尤其是国家事务的程度，是主流舆论场得以形成和不断强化的重要条件。
如何动员广大公众、尤其是精英公众最大程度参与各种事务，尤其是社会事务和国家事务的管理？首先，要激发他们参与管理的使命感和热情，让他们深知参与管理这些事务的价值和意义。当前要进一步增强党的建设、国家事务管理和各项社会事务管理的透明度和公开性，让公众了解参与管理的重要性和可能的切入点。还要引领社会克服浮躁情绪和政治冷淡主义，让公众凝聚目光和精力，切实关注和参与这些事务的管理。其次，要切实建立刚性的法律制度，保障公众有充分的权利参与管理，行使管理职责，有权对阻碍、打击甚至剥夺公众参与民主管理的领导和机构提出指责和申诉。第三，要建立一套行之有效的运作制度，使公众能够利用新闻传媒参与社会事务和国家事务的管理，这是公众有效参与管理、构建主流舆论场的最好途径。这是因为，只有广大公众投入，尤其是包括意见领袖在内的社会精英踊跃参与，才能通过新闻传媒唤起主流舆论。社会精英由于素质好、影响大、有权威、又来自民间，他们关注的社会事务常常同普通群众的切身利益有直接关联，他们发表的意见容易在群众中产生共鸣，引起强烈的反响，形成有力的主流舆论。因此无论在理念上还是在机制上，都应该欢迎和支持社会精英利用新闻传媒参与社会事务管理，认真倾听他们的意见，改进社会事务的管理。
新闻传媒本身也有责任积极主动地支持社会精英利用传媒参与社会事务管理，以推动主流舆论的强势建构。一般舆论是分散的、自发的、无组织的，难以持久有力地发挥主导作用。经过新闻传媒选择并加以传播之后，这种舆论就成为集中的、有力的、有组织的舆论；如果方向正确，又符合民意民心，就可能成为主流舆论。因此，执政党善待媒体，善用媒体，善管媒体，同广大民众尤其是社会精英运用媒体，有效地参与社会事务管理，其目的是完全一致的。
三、表达：民主政治的真正展现
身心健康、理智健全的人都有正常表达的需求。表达权是公民依法享有的按自己意志自由表达观点、意愿和态度的权利，它涵盖言论自由、出版自由、新闻自由、评论自由、批评自由、通信自由等多种权利。随着人类社会的发展，表达权从无到有，从少到多，不断显现与完善。党的十七大把表达权的建设作为民主政治展现的重要内容，这说明，表达权的建设与完善已经提上民主政治建设和人的全面发展的议事日程，具有重要的时代意义。
首先，表达权是公民的基本人权，坚持表达权建设，就是落实以人为本和人民当家作主的根本方针。坚持和保障人民的生存权，曾是我国政府为人民谋利益的出发点和落脚点。新中国建立60年来，我们用不到全球百分之七的耕地，养活了占世界五分之一强的人口。现在，我们在继续维护生存权的同时，向着更高的目标前进，即建构和保护人民的表达权，这无疑具有更为深刻的时代意义，是我国公民民主权利新发展的重要标志。
其次，推进公民的表达权建设，是国家政权建设和党的建设的重大步骤。改革开放以来我国政权建设的一个显著标志，是对公权的限制和对私权的维护，人民主政的特色不断显现。加强党的建设的一个重点，是尊重和保障人民群众对执政党的监督。发展公民的表达权，必须突出强调人民群众对党的建设有更多的建议权、批评权和监督权。执政党尊重和保障人民的表达权，使人民作为国家主人和执政党监督者的角色日益鲜明。
第三，推进公民的表达权建设，将有力推动我国人民的全面发展。国家建设和执政党发展的终极目标之一，是实现人的全面发展。社会文明和人类发展的重要标志，不仅是人民富有，掌握科学文化知识，而且作为国家主人的广大人民群众，真正拥有广泛的表达权等基本人权，宪法条文中的公民权利，真正变为社会生活的现实展现。只有这样，人民群众才能真正成为时代的主人，成为德、智、体、能全面发展的现代人。
没有法律认可和保障的权利是不可靠的，要么是空洞的承诺，要么是乌有的画饼。我们期待的是，政府和执政党关于建设公民表达权的承诺尽早走上更为扎实的立法和政策制定的路程。目前最重要的问题是，关于表达权的基本法律体系，如新闻法、出版法等的制定能够早日启动，关于这些基本法律的指导思想也能够早日取得全国全党的共识。新闻传媒对于表达权的实现有着直接的关联和巨大的作用。
首先，公民表达权的展现，在实际生活中主要体现在言论自由、出版自由、新闻自由、传播自由等同传播活动紧密相关的法律体系，主要体现在公民参与新闻生产与消费活动的过程中。一个社会通过立法，允许并保护公民把自己所见、所闻、所思没有障碍地说出来，写出来，发表出来，那么宪法和相关法律所承诺的表达权就付诸实践了。当然，哪些事件可以公开讨论和传播，哪些事件不可以公开讨论和传播，也应该由法律来判断。但这样的法律必须遵循宪法的基本精神和国际惯例，恪守民主政治的普世原则，同时还应广泛征得公民的同意。
其次，新闻传媒是一般公民展示自己表达权最重要的渠道。公民展示表达权有多种方式，如集会演讲、撰写书稿、通信交流、歌舞演出、游行示威等等。但新闻传媒无疑是大多数人最广泛使用的方式和渠道。这是因为，大众传媒具有便捷快速、传播广泛、社会影响广、致效力度大等特点。同时还因为，公民的一己之见经传媒传播之后，可能演变为社会舆论而得到广泛传递，公民个人的意愿可能成为同一群体的共同声音。
再次，新闻传媒在特殊情况下，同时充当着推动表达和限制表达的双重角色，在表达权问题上起着双刃剑的作用。传媒的这种尖锐性和复杂性，使其成为全社会普遍关注的特殊的表达渠道。在当代，一些新闻传媒总是由某些权力集团、社会势力掌控，这些集团和势力十分关注传媒所展现的来自民间的意见和观点的表达，而广大公民也常常透过传媒监督政府和社会集团对表达权的执行情况。新闻传媒在这里充当着"一仆二主"的角色。
最后，新闻传媒是政府和公民学习、调适表达权的学校。民众如何适应时代发展提出和调整表达权的相应要求，政府又如何依据民众的要求和实际条件把握好表达权的发展进程，双方都有一个不断学习、不断适应的过程。这其中，新闻传媒是双方都不可缺少的学校。双方在表达权的收与放、宽与严的不断磨合中，增加理性，避免冲突，良性互动，以较低成本赢得表达权的最大进步。
在我国，当前公民表达权较为突出的问题是舆论导向与表达自由的平衡。坚持正确舆论导向是党的新闻宣传主管部门一再强调的"重中之重"。胡锦涛在人民日报社考察工作时指出："当前，世界范围内各种思想文化交流、交融、交锋更加频繁，'西强我弱'的国际舆论格局还没有根本改变，新闻舆论领域的斗争更趋激烈、更趋复杂。在这样的情况下，我们新闻宣传工作的任务更为艰巨，责任更加重大。"[5]公民表达的多元化要求，导致了媒体的分众化和对象化的新趋势。社会矛盾和情绪的复杂表达，要求舆论引导必须强调针对性和实用性。民众丰富的心理特点和接受习惯，又要求传媒在引导舆论的过程中必须具备权威性、公信力和影响力。因此，实施表达自由和舆论导向的平衡，端正舆论导向的指导思想和改进新闻传媒的操作方式，是必须首抓的工作。新闻主管机关和新闻传媒应该在充分尊重民众表达自由的前提下，有针对性和实效性地实施舆论导向，并在这种尊重与实施中不断提升自己的权威性、公信力和影响力。
四、监督：舆论表达的难点与"高地"
公民运用新闻传媒实施对政府和官员的察看和督促谓之舆论监督。民主监督是民主政治建设的四大内容之一。舆论监督是同党内监督、法律监督、行政监督等相并列和具有特别重要作用的监督类别之一。它之所以具有特殊作用，主要是因为这种监督和批评是通过新闻传媒、也即舆论工具进行的，它可以充分调动新闻传媒的种种特性，面向全社会展开声势浩大的公开批评，甚至掀起舆论攻势。也正因为这一点，至今公众利用新闻传媒进行舆论监督，行使公民的监督权仍是一大难事，是新闻传媒工作的一大困顿。
舆论监督何以被视为难事？一是支持监督还是压制批评，本质上是一种利益之争。开展监督者要反对某些官员维护既得利益，而被批评者则要千方百计地维护既得利益和世袭利益，要动用自己的权力、地位和制度性规定，压制和打击开展监督和批评的公众和传媒。二是中国长期封建统治的深刻影响，致使一些机关和官员以老子自居，无法适应平等的民主生活，不习惯心平气和地听取和接受来自普通民众的批评和监督。三是舆论监督至今缺少制度保护和法律救济，仍有一些陈腐规定保护那些犯错误和谋私利的机关和官员顽固地坚持特权地位，使他们免受批评与监督。四是舆论监督是中国社会公共管理中的薄弱环节，既无专门的政策支持，又无有力的法律救济。
因此，切实保障公民依法通过新闻传媒开展舆论监督，使"难为之事"变成"正常之事"，是今后民众和新闻传媒仍应继续努力的一项重要任务。我们不仅要攻克舆论监督这件难事，更要把它当作新闻改革的一块"高地"去占领，把它作为新闻传播学研究的一块"高地"去攀登。就新闻改革来说，舆论监督问题上有许多政策性的规定需要突破。比如，舆论监督和监督舆论的关系，不应以舆论需要监督而去压制舆论对政府与官员的监督。又比如舆论监督的权限，同级党报不能批评同级党委与同级政府的规定，至今还有无存在的合理性？
就新闻传播研究来说，也有一系列问题需要通过理论研究和实践探索去破解。比如，舆论监督的主体是谁，是一般公民还是新闻传媒？舆论监督的客体是谁，是政府、官员还是普通民众？舆论监督的法律依据何在，是公民委托传媒代行监督之权，还是新闻传媒自身的职业权利？这种职业权利又是谁授权的？这些监督理论与实务上的空白地带，有待我们在研究与实践中深入地加以探讨与填补。
总之，行使监督之权，同时又要履行监督之责。这是一项伟大的民心工程，是国人企盼、外人注目的推动民主政治进程的形象工程，又是党和国家治理的艰难工程。知情、参与、表达、监督四权中，监督是前三权的综合运用，是四权之要害。相信以监督权为龙头的"四权"建设有了实质性进展之后，中国的民主化将有重大突破。在这种大背景下，中国的舆论表达渠道一定会有可喜的新变化。
【参考文献】
[1]甘惜分.新闻学大辞典[Z].郑州：河南人民出版社，1993.
[2]谢鹏程.公民的基本权利[M].北京：中国社会科学出版社，1999.
[3]皮纯协，刘杰.知情权与情报公开制度[J].山西大学学报（哲学社会科学版），2000,(3).
[4]张晓娟.厦门PX危机中的新媒体力量[J].国际公关，2007,(5).
[5]胡锦涛.在人民日报社考察工作时的讲话[J].新闻战线，2008,(7).
