2009年4月13日，国务院新闻办公室发表了《国家人权行动计划（2009-2010）》（下文简称《计划》），这标志着新中国人权事业迈入了一个新的发展阶段：从陈述人权状况到建构人权目标。从新闻传播视角解读《计划》，我们清晰地认识到，中国新闻界将肩负起新的神圣使命，将面对一系列新的挑战和新的考验。

一、《计划》发表象征着中国人权事业可喜的进步

在很长的岁月里，在人权问题上，我们同其他国家是缺少共同语言的。不用说“文革”时期，“人权”前面都要加上“资产阶级”的标记；就是改革开放之初，我们的报纸上还常常说，“人权不是无产阶级的口号”。在新闻传播学的科学研究中，“人权”问题更是人人都望而却步的禁区。

1991年11月1日，国务院新闻办公室首次发表以人权为主题的官方年度报告《中国的人权状况》白皮书。报告破天荒地把“人权”称为“伟大的名词”，强调实现充分的人权“是长期以来人类追求的理想”，是“中国社会主义所要求的崇高目标”，是“中国人民和政府的一项长期的历史任务”。①

1997年9月，党的十五大政治报告第一次使用了“人权”概念。报告中说，“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”2004年，中国第一次将“人权”原则写入了宪法。经修改后的《宪法》第三十三条第三款申明，宪法关于公民各项权利的规定体现的就是“国家尊重和保障人权”的宗旨和原则。而此前一年即2003年，在党的十六届三中全会上，已经旗帜鲜明地提出“以人为本、全面协调可持续的发展观”的口号。从党的十六大到十七大，党代表大会和党的中央委员会始终强调要以人为本；强调立党为公，执政为民；强调人的全面发展；强调要着力营造权为民所用、情为民所系、利为民所谋的治国氛围；强调群众利益无小事，要多办得人心、暖人心、稳人心的好事实事，把党和政府的温暖送到群众心坎上。

对于上述中国人权事业的明显进步，每年一篇的中国人权状况报告都有全面、集中的总结和反映。而《计划》的发表，标志着国家对人权事业提出了更高的要求：从陈述变化和进步到主动地谋划与建构人权事业的新目标和新任务。第一份国家人权行动计划对今明两年的国家人权事业提出了下列新的目标和任务：

第一，从国际人权公约的视域出发，全面谋划人权事业的新目标。

从1991年发表第一份人权状况白皮书以来，中国对人权事业建设主要强调和突出一个成就：改革开放以来，我们用不到世界百分之七的耕地，养活着占世界几乎四分之一的人口，中国以往历届政府都难以做到这一点。而《计划》的目标则围绕国际两大人权公约的广大领域，着眼对经济、社会和文化权利以及公民权利和政治权利两大系列的人权在中国的落实，作了全面而详尽的规划，对少数民族、妇女、儿童、老年人、残疾人的权利作了重点的规划，对中国的人权教育和国际人权义务的履行、国际人权领域交流合作作了建设性的规划。

第二，求真务实，不回避敏感问题和难点问题。

在经济、社会和文化权利保障问题中，在社会保障、健康、环境、农民权益等问题上，《计划》都有郑重的承诺和具体的目标设定。比如对四川汶川特大地震灾后重建中的人权保障承诺，除了农房重建、百万劳动力稳定就业、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入、灾区学校医院重建外，还表示：尊重遇难者，对地震中遇难和失踪人员登记造册并予以公布。对被羁押者权利的保障，强调了人道待遇。据此，各地已着手开始对被羁押人员是否受到刑讯逼供或者体罚、虐待、侮辱等情况进行检查。这种雷厉风行的执政表现，充分体现了中国加快人权建设的决心和诚意。

第三，把执政宣言同人权事业结合起来，全面落实知情权、参与权、表达权、监督权建设。

党的十七大在十六届五中全会提出知情权、参与权、表达权、监督权“四权”建设的基础上，对“四权”进一步作了更为清晰的建构。但是这种重视和强调，更多的还停留在政治宣言的层面上，而宣言是需要实施细则跟进落实和深化完善的。《计划》正是在这一层面作出了贡献。谈到知情权，《计划》指出，“积极推进政务公开，完善相关法律法规，切实保障公民的知情权。”谈到参与权，《计划》要求，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障公民的参与权。”其细则中特别强调要增加决策过程中公民的参与度，加强社会组织建设与管理，修订《社会团体登记管理条例》，即要进一步发挥NGO（非政府组织）的作用。谈到表达权，强调采取有力措施，发展新闻出版事业，畅通各种渠道，保障公民的表达权利。此细则更为详尽，比如提出“加强对新闻机构和新闻记者合法权利的制度保障，维护新闻机构、采编人员和新闻当事人的合法权益，依法保障新闻记者的采访权、批评权、评论权、发表权。”谈到监督权，《计划》要求“健全法律法规，探索科学有效的形式，完善制约和监督机制，保障人民的民主监督权利。”可见，《计划》把监督权的确立与保障，引向制度化、法制化所作的努力。

第四，建立人权教育体系，积极提高全民的人权意识。

《计划》提出要通过从小学、中学到大学、职业教育以及国家机关的各类培训机构，开展形式多样的人权教育，普及和传播法律知识和人权知识。在高校，还将开展人权理论的科学研究工作，并选择若干所高校建立人权教育与培训基地。

《计划》要求利用广播、电视、报刊、网络等多种媒体向公众进行人权知识的普及，鼓励中央和地方的新闻媒体开设人权专栏、专题，支持《人权》杂志、“中国人权网”和其他民间人权网站的发展，充分利用互联网等新媒体开展人权知识普及教育。《计划》还要求鼓励开发民众喜闻乐见的人权教育产品，通过灵活多样的形式，寓教于乐，建立人权教育的长效机制。

可以相信，通过以上几个方面的周全谋划和积极努力，中国的人权事业将会呈现崭新的局面。

二、在深度和难度上着力推进人权事业建设

《计划》不仅规定了长远的人权事业建设目标，还明确了近两年应该集中力量攻克的重大难题。根据笔者的观察与思考，这些重大难题大致有这样几个：

第一，《计划》承诺，国家要继续进行立法、司法和行政改革，使国内法更好地与《公民权利和政治权利国际公约》相衔接，为尽早批准加入这个国际公约创造条件。

我国政府已于1998年签署了这项公约，但全国人大至今尚未批准，主要原因不仅在于国内法诸多方面同该约有很大距离，而且在于现行理念和习惯做法也有相当的不同。

试以该公约第十九条为例。第十九条共三款，分别是：

一、人人有权持有主张，不受干涉。

二、人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他媒介。

三、本条第二款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需：

（甲）尊重他人的权利或名誉。

（乙）保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。

研读分析上述文书条款可以得出这样的结论：由于（甲）和（乙）两个条件的需要，立法机构方可作出某些规定限制公民“持有主张”的权利。如果不是出于（甲）和（乙）两个条件的需要，立法机构则无权制定限制公民“持有主张”的权利。同样，司法机构和行政机构在执法和执政的时候，也同样要遵守这样的条件限制。如果能够实现第十九条一、二款赋予公民的持有主张、发表意见、接受和传递消息与思想的自由权利，则中国公民的言论、出版、新闻自由权利将会有一个大的飞跃。而要这样做，首先要转换理念，其次要对以往许多相关的法律、法规、政策、规定进行必要的清理。这显然需要政治体制改革有大的动作，也需要一定的时间和改革的过程。在这个条约中，第六条“人人有固有的生命权”，第九条“人人有权享有人身自由和安全”等条款，也都同我国现行相关法律法规有冲突，调整起来有相当难度。《计划》把批准《公民权利和政治权利国际公约》作为未来待批的重要条约之一，是有很大的勇气和下了很大的决心的。当然，这也是中国人权事业建设必须跨越的鸿沟之一。

第二，《计划》承诺，要完成《经济、社会和文化权利国际公约》第二次履约报告的撰写工作，并将报告提交相关条约机构审议。

众所周知，要完成一个体面的报告，前提是不折不扣地实施这个国际公约的全部条款。而要严格地按这些条款来指导与约束我们的经济、社会和文化方面的人权工作，是相当不容易的。试以第十五条为例。

第十五条共有四款：

一、本公约缔约各国承认人人有权：

（甲）参加文化生活。

（乙）享受科学进步及其应用所产生的利益。

（丙）对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护之利。

二、本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为保存、发展和传播科学和文化所必需的步骤。

三、本公约缔约各国承担尊重进行科学研究和创造性活动所不可缺少的自由。

四、本公约缔约各国认识到鼓励和发展科学与文化方面的国际接触和合作的好处。

上述四款的条文明确要求，缔约各国保障人民有权参与科学和文化活动，享受科学和文化活动所产生的成果和效益，各国政府必须尊重和保证该国人民人人拥有从事科学与文化活动必不可少的自由，即让人独立思考、自由创作、平等争论、求同存异。大家知道，在我国，无论是学术研究还是艺术创作，目前离这个境界尚有不小的距离。尤其是新闻传播学研究，泛政治化现象严重，研究禁区还不少，有的主管部门的负责官员，对新闻传播科学研究“不可缺少的自由”不仅尊重不够，而且常常颐指气使，以一孔之见取代科学规律。因此，要真正践约，还须假以时日，还要付出努力，还要作一系列政策上的调整。

第三，《计划》对目前的人权工作提出了进一步改进和完善的要求。

比如，在知情权条中，提出“完善政府新闻发布制度和新闻发言人制度，加强对新闻发言人和新闻发布工作人员的培训，积极开展多种形式的新闻发布，提高发布会质量，及时、准确、权威地发布政府信息，增强政府工作的透明度，提高政府的信息服务水平。”实际上，这几条要真正做好是相当不容易的。我国这几年开始实施政府新闻发布制度，已取得不小进步。但是，由于政府和新闻传媒、新闻记者分别是信息的监管者和信息的传播者两种不同的身份认同，政府设置的新闻发言人同新闻传媒、新闻记者必然是一对矛盾，有时还是一对难以调和的矛盾。我国的新闻发言人制度设立以来，已出现一些矛盾。比如，新闻发言人制度未设立之前，新闻记者要采访省府、市府的新闻，可以找省长和副省长、市长和副市长多人。我国有相关的制度规定这些省、市长有接受记者采访的义务和责任。设立新闻发言人之后，省长副省长、市长副市长把接受采访的责任推给了新闻发言人（而这样做是有法可依的）。在这种情况下，如果新闻发言人找不到，或者他寻个理由躲起来，或者以没有得到授权搪塞敷衍，那么实际上传媒和记者就会在一个时期，在一定程度上失去新闻源，这就在根本上侵害公民的知情权。而在目前要杜绝这种现象的发生，有一定的难度。可见，《计划》在知情权条中要求改进新闻发言人制度，既有强烈的针对性，又有一定的难度。

三、《计划》赋予新闻界的历史重任

完成《计划》规定的目标和任务，新闻界肩负着义不容辞的重任。

从总体上看，新闻传媒应该积极、全面、准确地向国内外传播国务院新闻办公室颁布的《计划》的具体内容，宣传《计划》的精神实质，运用多种形式对公民进行人权教育，主动参与国际人权领域交流与合作，为提升中国尊重和保护人权的国际形象作出贡献。

从传媒业自身职业使命看，新闻传媒和新闻记者根据《计划》规定的目标和任务，应着力做好以下几个方面的工作。

第一，新闻传媒要在《计划》规定的目标和普法活动统一安排下，开展多种形式的人权教育活动。

《计划》对人权教育规定的总要求是：2009-2010年期间，国家将结合普法活动，积极依托现有的义务教育、中等教育、高等教育、职业教育体系和国家机关内的培训机构以及广播、电视、报刊、网络等多种媒体，有计划地开展形式多样的人权教育，普及和传播法律知识和人权知识。

对新闻机构、新闻教育和新闻科研机构来说，具体的任务是：充分利用广播、电视、报刊、网络等大众传播媒体对公众进行人权知识的普及。中央新闻媒体和地方新闻媒体要主动积极开设以人权为主题的专栏专题。《人权》杂志和“中国人权网”以及其他民间人权网站要根据《计划》的要求安排，加快发展步伐。互联网等新媒体要为人权知识普及教育出点子、想办法，尽心尽责地多作贡献。

新闻院系要拓展同人权相关的专业领域，在教学内容上要增加人权问题的知识。在对社会公众，特别是中小学生开展媒介素养教育时要增加人权知识和新闻权利的内容。要广泛组织学生到以人权为传播主题的媒体和网站实习，输送优秀人才到同人权相关的新媒体机构工作。

新闻科研机构要积极开展人权理论研究和人权教育的调研咨询，为有关部门开展人权教育、人权立法、人权执法和人权领域的国际交流合作提供智力支持和理论支持。

第二，为保障与拓展新闻传播相关权利提供研究成果与立法建议。

公民权利与政治权利保障是《计划》的主体内容之一。《计划》规定，2009年-2010年间，国家将继续加强民主法治建设，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，强化行政执法和司法中的人权保障，提高公民权利与政治权利的保障水平。

同新闻信息相关的权利，《计划》对新闻法、出版法、广播电视法、新媒体法等专门法的制定尚未提及，但对知情权、参与权、表达权、监督权等“四权”建设的目标作了较为具体与明确的规定。就知情权而言，《计划》要求积极推行政务公开，完善相关法律法规，切实保障公民的知情权。对新闻界来说，有这样几件事要切实认真做好：督促和检查《政府信息公开条例》的落实与执行情况，对不公开依法必须公开的政务信息的责任单位和责任人曝光批评，通过坚持不懈的新闻报道与评论文章，推动地方性政务公开法规的出台与完善。推动政府开展多种形式的新闻发布，增加政府工作的透明度，为完善政府新闻发布制度和新闻发言人制度出谋划策。推动和参与自然灾害、突发公共事件和安全生产责任事故信息的发布，使这类信息的发布在依法、及时、准确、权威等方面有新的进步。

就参与权而言，《计划》要求从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障公民的参与权。新闻界要在完善人民代表大会制度、提高各民主党派和无党派人士参政议政实效、健全落实群众自治制度、推动决策民主化科学化、保障人民团体依法开展工作、加强社会组织建设与管理等方面发挥舆论引导和舆论监督的作用，在积极主动深入地反映社情民意方面有新的突破。

就表达权而言，《计划》要求采取有力措施，发展新闻出版事业，畅通各种渠道，保障公民的表达权利。具体说，新闻界可以从这样几个方面积极主动地开展工作：推动政府对新闻机构和新闻记者合法权利的制度保障，积极维护新闻机构、采编人员和新闻当事人的合法权益，依法保障新闻记者的采访权、批评权、评论权、发表权，继续推动新闻事业的改革与发展。推动政府对治理互联网的法律、法规和规章的建设。推动政府采取有力措施，促进互联网有序发展和运用，依法保障公民使用互联网的权益。推动和参与新闻出版、广播影视相关法规的完善和修订，要求明确规定各级政府保护合法出版物的责任。引导舆论积极发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的作用，增加社会自治功能。努力反映弱势群体利益诉求和需要，了解和反映社情民意，引导公众合理表达意见，有序参与公共事务，为有效化解和处置群体性事件献计献策。积极配合政府拓宽和畅通信访渠道，全面有效反映人民群众的疾苦和愿望。积极发表群众来信来电，协助政府等机构做好下情上达、化解矛盾的工作。

就监督权而言，《计划》要求健全法律法规，探索科学有效的形式，完善制约和监督机制，保障人民的民主监督权利。具体说，新闻界要做好这样几方面工作：反映和监督各级人民代表大会常务委员会监督法的贯彻落实，反映和报道各级人大在《计划》规定的期限内对工会法、畜牧法、食品安全法等法律实施情况的检查。及时反映和报道人民政协民主监督机制的运行和完善，及时反映和报道人民群众对国家行政机关、审判机关、检察机关的监督。通过新闻报道和新闻评论保障公民对国家机关和国家工作人员提出批评、建议、申诉、控告、检举的权利，积极发挥人民团体和社会组织对国家机关和国家工作人员的监督作用。新闻媒体更应带头，依法大力开展对国家机关和国家工作人员的监督和批评，报道和评论群众反映强烈的突出问题，确保权力的阳光运行。同时对于自身的缺点与不足，也应开展自我批评。

第三，以尊重人权的名义，大力推进新闻传播事业和产业的发展。

人权需要政治和法律的保障，也需要一定的物质基础的支持。《计划》虽然没有用很大篇幅论述谋划经济与产业发展的目标，但也有一些必要的基本的规定。

同新闻传播产业相关的规定，有这样几处：

《计划》在表达权一节，提出：“继续推动电视台、广播电台、互联网以及报业的改革与发展，到2010年，千人日报拥有量达到90份，报纸普及率达到每户0.3份。”

这个数据让我们的思绪回到1992年出台的一个研究报告。这个报告是“七五”期间国家哲学社会科学重点研究项目的成果，由当时的中央宣传部新闻局、国务院发展研究中心研究部牵头，组织全国有关部门、高等院校、科研单位共同完成。报告称：1985年每千人拥有日报数，世界平均是134份，亚洲平均是70份，我国是46份。到2000年，当时预计中国人口将达到12.5亿，报纸如按下列三种速度发展，届时千人占有日报数将分别为：

低速，年均递增3％，每千人可拥有日报72份，达到1985年亚洲平均数或美国1880年水平；

中速，年均递增6％，每千人可拥有日报112份，达到略低于1985年世界平均水平，或美国1890年水平；

高速，年均递增10％，每千人可拥有日报192份，相当于1985年罗马尼亚或美国1900年的水平。②

实际上，20多年来我国的千人日报拥有量指数增长极其缓慢。一方面，报纸的年总印数逐步增长（最近报道，2008年第一次出现了负增长），日报种数也有所增长，1996年全国出版日报657种，2003年达到迄今为止的最高数1035种。另一方面，报纸读者市场规模萎缩的总态势始终没有改变。所以，每千人日报拥有量这些年一直徘徊在50～70份（其中党报15～20份）。所以，要完成计划，肯定会有一场攻坚战要打。

《计划》对发展偏远地区和少数民族地区的新闻传媒，尤其是广播电视普及提出了明确要求，要求基本实现具备条件的特困村通路、通电、通电话、通广播电视。要求扶持少数民族语言文字图书报刊的出版，提高少数民族语言广播电影电视节目的译制、制作能力，提高边境地区少数民族语言广播电视覆盖率等等。《计划》还提出，到2010年底，国家财政投入11.15亿元，建成覆盖城乡的数字文化服务体系。所有这一切，对新闻界都是必须保质保量完成，又有条件做到的任务。新闻界同时又可以利用这一机会，把新闻事业和新闻产业化规模搞上去。

第四，为履行国际人权义务和推进国际人权领域交流合作积极工作。

《计划》提出，2009年-2010年，国家将继续认真履行已参加的国际人权条约规定的义务，倡导并积极参与国际人权领域的交流与合作。《计划》表示，国家重视国际人权文书对促进和保护人权的重要作用。对于中国已参加的25项国际人权条约，国家将认真履约，及时向相关机构提交履约报告，与条约机构开展建设性对话。对此，我国传媒应及时报道相关信息，让国人和世界人民知晓，并不断增加报道的公开性和透明度，其中包括条约机构和缔约国家对我国的批评和意见。

《计划》表示要为尽早批准《公民权利和政治权利国际公约》抓紧进行立法、司法、行政改革，使国内法更好地与公约规定相衔接；要努力做好中国相关法律制度同《联合国反腐败公约》相衔接的工作。对此，新闻传媒应以更积极、更主动的姿态通过新闻报道去推进这些工作，为构建更开放的媒介生态环境作出贡献。

《计划》表示要致力于在平等和相互尊重的基础上，开展国际人权交流与合作，推动国际人权事业健康发展。对此，中国新闻传媒承担着重要责任。一方面，对中国参与的各项国际人权交流合作事务与活动，传媒应有更多的、及时的公开报道，对于各方建设性对话要有更为坦率、透明的信息传播。另一方面，中国新闻界应在有关方面支持下，放开眼界，制订规划，创办有国际水平的人权事业和人权教育的重量级传媒，培养有国际对话能力的人权新闻研究专家和一流新闻记者，使中国的人权传媒同中国正在蓬勃发展的人权事业同步前进，大大增强中国人权新闻的国际传播力和国际人权信息市场占有能力。

注释：

①转引自李希光、郭晓科：《人权报道读本》第3页，清华大学出版社2007年版

②参见新闻事业与现代化课题组：《新闻事业与中国现代化》第12-14页，新华出版社1992年版；童兵：《主体与喉舌——共和国新闻传播轨迹审视》第230页，河南人民出版社1994年版。