【内容摘要】法治和民主总是联为一体的，就如专制与人治不可分割一样。我们实行依法治国，是为了发展社会主义民主，保障人民民主，更好地实现"民治"。依法治国，即是变人治为法治，必须重在管权、重在治官。实行依法治国，关键在于执政党建设。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党的执政方式要适时转变。党的执政方式的转变过程，即是由人治向法治转变的过程。

【关键词】依法治国 民主 法治 人治

自从中央提出依法治国方略以来，得到了各级党政机关和广大民众的热烈拥护和支持。有关依法治国的宣传报道和理论研讨日见增多，各级、各方面领导者也纷纷发表讲话，有的地方还做出了依法治省或治市的决定。这当然是很好的事。说明我们国家在党的领导下正在坚定不移地走向法治，说明依法治国符合时代进步潮流，深得民心，不可逆转。在当前宣传和实施依法治国方略过程中，有一些重要问题还须进一步加强学习和研究，以不断提高我们、特别是各级领导者的认识，把这项关系到党、国家和人民命运的事情做得好些、更好些。

一、依法治国与发展民主

我们一些地方领导同志在谈到依法治省、治市、治县的时候，很少涉及民主，很少研究在本地区如何发展和扩大民主，他们感兴趣的往往是"治事"本身，而不太关心或不太明确由谁来治事这一根本问题。应该说，这是依法治国问题上的一个认识误区，应引起重视并加以纠正。

依法治国渊于近代以来的法治思想。从历史上看，法治的基本思想是天赋人权和人民主权以及一系列与此相联系、相融通的自由、民主理念和原则。近代以来的法治均以民主为基础和基本价值内涵。这是同以往任何形式的法制的根本区别。完全可以这样说，没有民主思想以及一系列贯彻民主的制度和原则，就根本谈不上什么法治。

法治与民主总是联为一体的，就如专制与人治不可分割一样。资产阶级最早将民主与法治联结在一起，他们以民主为旗帜，以法治为武器，反对封建主义的专制与人治。资产阶级思想家认为，实行法治的国家，即是民主之国；真正的民主国家，都是实行法治的。卢梭说过："凡是实行法治的国家--无论它的行政形式如何--我就称之为共和国；一切合法的政府都是共和制的。"[1](P51)资产阶级以他们的民主理论和法治思想为指导，走上了一条体现文明与进步的依法治国道路。伴随着资本主义的法治进程，以议会制度、选举制度、政党制度为主要内容的民主制度，以及与此相适应的一整套民主机制，日益建立和完善起来，从而为资产阶级的依法治国奠定了坚实的基础。虽然资本主义国家的依法治国受其阶级局限性的影响，不可能实现真正的、全面的法治，但在资本主义范围内已达到了相当完善的程度。

我国是人民民主的社会主义国家，是人民群众真正能够当家作主的国家。我们现在倡导法治，实行依法治国，为的是什么？为的是发展社会主义民主，保障人民民主，更好地实现"民治"，即由广大人民群众真正当家作主，治理国家和社会。这是我们实行依法治国的根本出发点和着眼点。江泽民同志在党的十五大报告中讲的十分明确："依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化"。

人民当家作主不是漂亮的口号，也不能停留在一般的逻辑论证上，它必须付诸民主实践，并依靠相应的法律制度提供切实保证。我国五十年的实践证明，实现人民民主，靠人治没有希望，只有搞法治才有光明前途。应当承认，在过去的几十年里，人民群众在理论原则上被赋予国家主人的最高民主权力，而实际上管理国家和社会的权力过分集中于少数领导者个人，以致在人民当家作主与人民实际感受到的民主之间有着较大的距离，形成强烈的反差。造成这种状况的主要原因，就在于我们长期忽视民主法制建设，没有适时提出和实行依法治国方略。改变民主的理论原则与实际情况相脱节的矛盾，使广大人民群众真正享有并切实感受到主人翁的民主权利，是我国社会主义民主政治建设中必须解决好的一个根本问题。解决这一问题，只有靠法治，实行依法治国。

法治离不开民主，依法治国要依靠完善的民主制度。我国在走向法治，实行依法治国的过程中，最重要、最紧迫的任务之一，是健全和完善各项民主制度。因为发展社会主义民主，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。党的十五大把"健全民主制度"作为当前和今后一段时间政治体制改革的首要任务。健全民主制度，要从两个不同而又相互关联的层面上同时展开，即既要坚持和完善各项基本政治制度，又要不断发展和扩大基层民主。人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等，是我国最重要的基本政治制度。坚持和完善这些基本政治制度，决定着我们国家的性质和发展方向，是实行依法治国的重要前提和根本保证。在基本政治制度方面，当前最需要加强一些具体制度以及运作机制、操作程序等方面的建设，保证这些基本政治制度得到切实有效的贯彻，充分发挥它们应有的作用。在坚持和完善基本政治制度的同时，要大力扩大和推进基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情。这是社会主义民主最广泛的实践，是实行依法治国的极为重要的基础性工作。人民群众是最讲实际的，当他们真正能够依法享有各种权利和自由，他们的合法权益得到切实维护的时候，依法治国才具有实际意义，并由此获得最广泛、最强大的动力而能不断向前发展。

社会主义法治的进步性及其生命力，就在于它始终是以社会主义民主为基础，以实现人民民主为目标，以不断推进社会主义民主的制度化、法律化为根本内容。我们实行依法治国，所依之法，只能是民主之法，人民之法；所治之国，也只能是民主之国，人民当家作主之国。判断是真的依法治国还是假的依法治国，衡量依法治国达到什么程度，主要是看社会主义民主的发展状况。因此，作为依法治国的领导者和推进者的各级党政机关及其领导人，要牢固确立民主与法治相统一的思想观念，要坚定不移地把发展和保障人民民主作为依法治国的目标和内容，在实行依法治国的全过程和各个环节，都要抓住发展和保障人民民主这个根本。惟有这样，我们才能朝着依法治国的正确道路大踏步向前迈进。

二、依法治国与依法治官

有人说，依法治国，既要治官，又要治民，两者同等重要。此说似乎很全面，但严格讲是不确切的。不错，作为社会成员的官与民，既是依法治国的主体，同时也是依法管理的对象。全体公民，包括做官的和普通百姓，都应该遵守国家法律，都必须用法律来约束自己的行为，谁违法了都得受到法律的制裁。如果从这个意义上讲治官、治民的话，那么这两者是完全统一的，统一于法律面前人人平等，当然也不存在哪个重要哪个次要的问题。我们强调依法治国要重在治官，是从官员在国家管理中的特殊地位和重要作用而言的。明确这一点，强调依法治官的重要性，对推进依法治国有着十分重要的意义。

实际上，治民是相对于民治而言的。对于资产阶级来说，实行依法治国，本质上是为了治民。虽然他们也讲民主，也说民治，但实质上是为了更好、更有效地治民，以维护和巩固其统治地位。社会主义国家是人民的国家，实行依法治国的本质内容不该是治民，而应是民治。我们实行依法治国的根本出发点，决不是借助国家法律去治理人民，而是让人民依法当家作主、治理国家与社会。民治与治民，两字颠倒，体现了两种根本不同的治国思想和治国目标。我们所要选择的，只能是前者，而不可是后者。

实行依法治国，应该明确重在管权，重在治官。其道理并不复杂、深奥。众所周知，国家权力具有双重性质、两种作用：一方面，国家权力是国家生活和国家管理所不可缺少的力量，没有这种力量的支撑，国家大厦将顷刻崩溃，社会将处于无序的混乱状态，经济与社会的发展因失去强大的推动力量而发生停滞、倒退。因此，国家权力是必需的，是十分重要的，掌握和运用国家权力，是一切统治阶级的命根子和法宝。另一方面，国家权力又是一种凌驾于社会之上、不受社会约束的力量，具有极大的诱惑力和腐蚀性。爱好权力，追逐权力并最终获取权力，是人类的一种天然本性，而当权力一旦失去必要的制约与控制，就有可能把拥有权力的当官者拖向罪恶的深渊而难以自拔，这些人就会做出种种破坏法纪、祸国殃民的事情来。从这个意义上说，权力又是一种十分可怕的东西，一旦失控，就有可能成为一种损害社会和民众利益的无法无天的魔力。结论十分清楚：社会需要权力；但权力必须受到控制；权力一旦被滥用，则祸害无穷。

"人治"即是少数当官者说了算，他们拥有事实上不受制约的权力，因此就有可能发生权力失控、权力腐败的现象。我们现在实行依法治国，即是变人治为法治。在法治社会里，不仅要求公民守法，更要求政府和各级官员守法，其权力和行为必须受到宪法和法律的严格限制。通过一定的法律和制度，对政府及其官员的权力进行有效控制，是法治社会的一个重要标志。正是在这个意义上，我们说依法治国的重点是"治权"和"治官"。"治权"，就是把各级国家机关的权力限制在法律规定的范围内，用法律规范它，用法律制约它，防止权力被滥用。"治官"，就是把各级官员的权力控制在法律许可的界限内，不得以权代法，不得以权谋私，督促他们依法用权，为人民用好权。

在民主国家，各级官员都是在一定的民主制度下，经过一定的办法和程序而产生的；法律赋予他们一定的权力，具体行使着管理国家事务和社会事务的职能。这支队伍的素质及其行使职权的状况，对国家各方面事业的发展起着关键性作用。官员代表着国家的声誉、政府的形象，并在一定程度上决定着国家的命运。这便是官同民的最大区别。如果一部分官员违反法律，滥用权力，以权谋私，胡作非为，那对整个国家和社会的发展所造成的危害，远比一般公民的违法行为要大得多。从这个角度分析，也能说明，"治官"要比"治民"重要得多。

从当前我国实际情况来看，实行依法治国的最大困难和障碍在哪里？是人民群众的民主法制观念淡薄吗？是法律制度不健全吗？公众的民主法制观念亟待提高，法律制度更需进一步完善，这是推进依法治国的重要条件和保障。但我认为，实行依法治国的最大困难和障碍不在这里，而在于权力过分集中而又缺乏有效监控机制所造成的权力失控和权力腐败。历史上的腐败现象，危害最烈的是吏治腐败。当今中国的腐败问题，影响最大、危害最深的也是一些利欲熏心、寡廉鲜耻、滥用权力、贪赃枉法的贪官污吏。这种人虽为少数，但对党的事业、社会主义事业危害极大，是推进依法治国的最大障碍。由此也能证明，实行依法治国，重点要抓治权、治官，关键在于继续推进政治体制改革。没有一个合理分工又能得到有效制约、控制的权力结构，没有一个能够有效防止官员滥用权力的监控机制，就难以遏制腐败现象的滋生蔓延，依法治国也就很难取得实质性进展。

三、依法治国与执政党建设

科学社会主义实践反复证明，社会主义事业的成败得失，关键取决于作为执政党的工人阶级政党自身的建设。党的十五大明确指出："高举邓小平理论伟大旗帜，实现这次大会确定的任务，把我们的事业全面推向二十一世纪，关键在于坚持、加强和改善党的领导，进一步把党建设好。"

在依法治国问题上，关键同样在于执政党的建设。在改革开放和现代化建设的条件下，如何巩固中国共产党的执政党地位，如何切实加强和改善党的领导，如何提高党的执政水平，是摆在全党面前的一个新的十分艰巨的任务。说其新，是因为解决这项任务要有新的思路、新的举措，也要进行制度创新，在党的执政方式上要进行深刻的变革。强调其艰巨性，是因为我们党在实施依法治国方略、转变执政方式等方面还缺乏经验，所碰到的困难和矛盾肯定不少，每前进一步可能都得付出十二分力气。这方面所要做的事确实很多、很繁重。其中，在我们党内，在各级领导干部中，加强学习、转变观念、端正认识、统一思想，可能是目前最值得重视和认真做好的一件工作。

以党治国还是依法治国，这是两条完全不同的治国方针。以党治国，就是以党代政，以党代法，政党利益高于民众利益，政党意志高于国家法律，政党权力高于一切，政党机构包办一切。过去国民党搞的就是这一套。邓小平同志曾就此情况尖锐指出：我们共产党绝不能像国民党那样搞"以党治国"，因为那是"麻痹党、腐化党、破坏党，使党脱离群众的最有效的办法"。[2](P10)又是邓小平同志，根据建国二十多年，特别是"文化大革命"的经验教训，最先察觉了我们党在领导制度和执政方式上的一些弊端，并明确提出了解决这个问题的根本办法--加强民主法制建设，实行党政分开，走依法治国的道路。按照邓小平同志的思想，江泽民同志在1989年9月26 日中外记者招待会上郑重宣布："我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针"。

遵循法治方针，实行依法治国，标志着我们党在执政方式上的深刻变化和重大发展。按照这一新的治国方略，共产党的执政地位和领导作用是不可动摇、不可移易的，这是保证国家能够沿着社会主义方向前进，各项方针、政策能够符合全体人民利益和意志的根本条件。但执政党的执政方式必须按照现代法治思想和本国国情做出重大调整和转变。从领导内容看，党的领导主要体现为政治领导，即政治原则、政治方向和重大决策的领导以及向国家机关推荐重要干部人选。党对国家事务实行领导的基本方式，是把党的主张，把党的基本理论、路线和方针政策经过法定程序上升为国家意志，变为国家法律，并带头自觉遵守这些法律，领导广大人民群众依法办事，保证国家各项工作都依法进行。这就要求党不能把自己放在法律之外或法律之上，党领导国家事务的活动必须限制在宪法和法律范围之内。

党的依法治国的执政方式，是把党的领导同法律权威统一起来了，使党的领导真正获得了法律的权威形式，党的政治权威发展为法理性权威，从而在法治层面上坚持、加强和改善了党的领导，使共产党的执政党地位更加巩固。正如党的十五大报告所指出的那样："依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。"

我们一些党的领导同志，对过去的领导方式比较熟悉、比较习惯，以为一切由党组织直接指挥才算体现党的领导，只有"一元化"、大包大揽才是加强党的领导。事实证明，这种领导方式极易造成权力过分集中，并使党组织国家化、行政化，既削弱了国家政权管理机构的功能，又严重损害了执政党的自身建设。正是针对这种情况，邓小平同志反复强调，政治体制改革的内容，"首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题"。[3](P177)邓小平同志还指出："要通过改革， 处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。"[3](P177)

执政党执政方式的转变过程，即是由人治向法治转变的过程，这无疑是一个十分复杂而又有一定风险的难题。从80年代初邓小平同志提出这个问题，到90年代中期江泽民同志明确指出要"实行和坚持依法治国"，再到党的十五大把依法治国确定为"党领导人民治理国家的基本方略"，作为建设有中国特色的社会主义政治的重要内容。这表明我们党已经将这项历史性任务提到重要议事日程，我们国家正在党的领导下走向法治。伴随着社会主义法治进程，党的执政方式必然会发生深刻的变化；而党的执政方式的适时调整和变革，又必定能大大加快建设社会主义法治国家的历史性进程。

逐步实现党的执政方式的转变，"还是要靠法制，搞法制靠得住些"。[3](P379)在实行依法治国过程中，要制定有关法律和制度， 保证党的执政方式适时转变。比如，应尽快考虑制定党政关系法，把党与国家机关的不同职能与活动方式，把党同国家权力机关、行政机关、司法机关的相互关系，把党在宪法和法律范围内活动的具体原则与方式，以及如何保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用等方面的内容，以法律形式确定下来，并坚决贯彻执行，使之不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

在邓小平理论的指导和鼓舞下，我们党有勇气提出依法治国这一新的治国方略，也完全有能力领导广大人民群众逐步实现这一伟大目标。一个朝气蓬勃、充满生机的社会主义法治国家，将为新世纪增添无限光彩。

【参考文献】

[1]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1981.

[2]邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1993.

[3]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.