2014年2月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”这段论述将法治在改革中的作用定位在引领者的角色，是基于我国在改革开放过程中的经验教训得出的科学总结，是对未来如何走好改革道路作出的正确论断。

地方立法权对依法推进改革具有重要意义

从法的本质来看，社会实践是法的基础，法根源于实践，所以立法工作应特别强调尊重客观规律。但这并不意味着所有的法律制度都仅是已有实践经验的总结，法律制度还可以积极地反作用于所调整的社会关系。特别是要发挥法治对改革的“引领和推动作用”，就更加要求立法对社会现实和改革进程进行主动谋划和前瞻规范，以引领改革进程、推动科学发展。

在以法治推进改革方面，地方立法可以发挥其独特的优势。在我国改革开放历程中，地方一直是改革创新的重要主体，也是全国性改革的重要引擎。有了地方自主立法权，地方不仅能根据本地情况细化法律、行政法规的规定，还能在自主范围内施展身手，通过地方立法积极解决本地区事务、调整社会关系、推进改革创新；有了地方先行立法权，对于中央拟推行但由于还看不清利弊暂时不宜以法律推进的重大改革事项，也可以由地方先行立法，在促进地方发展的同时，为制定全国性法律、推动全面改革提供经验。

科学合理配置地方立法权，有利于减轻中央的立法困难，充分发挥地方的立法积极性，实现地方改革创新于法有据，对于激发地方改革活力和确保改革在法治轨道上推进具有重要意义。

我国在地方立法权限配置方面的探索

关于地方立法权限的配置，我国经历过很长时期的探索，主要集中在以下几个方面：

一是在中央与地方的立法权限划分上逐步扩大地方立法权。我国目前实行的是统一而又分层次、中央与地方适度分权的立法体制，除民族自治地方的自治立法、经济特区的授权立法、特别行政区立法外，地方还享有一般立法权。我国一般地方立法权的结构经过了一个发展过程。1954年《宪法》规定只有全国人民代表大会有立法权，确定了绝对中央集权的立法体制。1979年出台的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。”这一规定开启了中央与地方适度分权的立法体制。1982年修改地方组织法，规定省、自治区、直辖市、省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟订地方性法规草案，省、自治区、直辖市、省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府可以制定规章。1986年修改地方组织法，将省会市和较大的市地方性法规草案的“拟订权”修改为“制定权”。2000年出台的《立法法》增加经济特区所在地的市也为较大的市，规定省、自治区、直辖市、较大的市有地方性法规和规章的制定权，而地方性法规除了可以就执行法律、行政法规和地方性事务作出规定外，在国家尚未制定法律或者行政法规的情况下，可以先行规定法律保留事项之外的其他事项。这一规定成为地方先行先试的重要权力来源，地方的立法积极性被大大激发，为中央进行全国性立法开辟了道路，积累了经验。

二是中央以特别授权的方式赋予地方立法权。主要是建立经济特区并赋予其立法权。全国人大先后五次向七个地方授权：授权广东省、福建省人大及其常委会制定各该省经济特区的各项单行经济法规，授权海南省人大及其常委会制定海南经济特区的单行经济法规，授权深圳市、厦门市、珠海市、汕头市制定地方性法规和规章。根据授权制定的法规和规章在经济特区实施。在过去的三十多年里，各经济特区制定了大量法规规章，为推动各个经济特区的体制改革、制度创新和扩大开放提供了法制保障，其中具有开创意义的法规规章还在某些领域引领了国家立法创新和改革的方向，为国家立法积累了经验。

三是由全国人大授权国务院或者其他机关在特定区域内暂时调整实施有关法律的规定。这是近几年发展出的新的授权方式。比如2012年12月28日，全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》；2013年8月30日，全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》；2014年6月27日，全国人大常委会通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》，授权在北京、天津等地简化刑事诉讼法规定的诉讼程序，试点刑事案件速裁程序。前两次授权源于地方的改革需求，第三次授权源于“两高”为落实中央关于“完善轻微刑事案件快速办理机制”的改革要求。我国《立法法》只有全国人大授权国务院或者经济特区立法的规定，没有授权国务院或最高人民法院、最高人民检察院在特定区域内暂时调整实施有关法律的规定，2012年之前也没有类似先例，这三次授权实践创造了一种新的授权形式。

尽管如此，但我国仍长期存在地方立法权的供给远不能满足地方对立法权的需求、地方立法创新空间不足的问题。表现为一方面地方法规规章大量地重复法律、行政法规的规定，缺乏创新，极大地浪费了立法资源；另一方面地方的某些制度创新与国家法律法规甚至宪法相冲突，地方试验出现所谓的“良性违法”现象。在改革进程中，地方亟需新的制度去引领和推动改革，但有时与全国性法律法规的规定相违背，于是地方可能选择采用非法治手段或者迂回地推行改革，而中央政府出于多种考虑往往默认，甚至鼓励地方的改革试验。许多地方试点和革新游离在法治保障之外，随意性、变动性强，改革试点的违法风险和成本加大。而多个城市争相申请“较大的市”，也是地方渴望立法权以获取改革正当性的表现。诸如此类的现象，是我国作为单一制的大国中央集权与地方试验之间存在张力，和地方立法权被限制所共同导致的。

修改《立法法》，科学配置地方立法权限

要从根本上解决地方立法权限不足的问题，推动重大改革于法有据，就必须更加科学合理地配置地方立法权限：

一是在立法权限划分上扩大地方立法权。对于地方所有试点改革事项都由全国人大及其常委会进行特别授权既不现实，也不能满足地方的需求，根本之策是在立法权设置上赋予地方更多的自主立法权，从根本上激活地方活力。此次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》规定：“除省会市、经济特区所在地的市、国务院批准的较大的市外，其他设区的市也为“较大的市”，享有地方立法权，并规定较大的市制定地方性法规的事项只限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。”这样的规定使有立法权的市在数量上大大增加了，但存在以下问题：一是较大的市制定地方性法规的事项范围相比之前更小了，且“城市建设、市容卫生、环境保护”这些方面与推进行政体制、经济体制方面的深化改革和先行先试关系不大，而实际上城市在经济管理、社会事务管理、生态文明建设等方面的改革和立法需求很迫切；二是“设区的市”的表述不能涵盖所有类似级别和人口规模的市，比如东莞市等是没有设区的市；三是没有明确较大的市制定地方政府规章的事项范围是否只限于城市管理方面。同时，本次《立法法》修改并没有对一直颇有异议的中央与地方立法权限中的竞合事项、地方立法权范围中“地方性事务”的范围和“不抵触”原则的把握等问题作出进一步规定。

地方立法权的扩大是必然的趋势，应当藉由《立法法》修改，进一步研究国家的法制统一应当在哪些事项上统一、如何统一，哪些事项不得不由中央立法规定，而哪些事项可以放开由地方规定，对中央与地方的立法权作出更明确的划分；在考察地方设区的市的立法需求、立法能力基础上，研究是否扩大较大的市制定地方性法规的事项范围，比如扩展到城市应急、经济发展、社会事务管理、生态文明建设等事项，即使目前一些城市立法能力不足，也可以通过省、自治区人大常委会制定各较大的市开始制定地方性法规的步骤和时间来灵活掌握；加大对地方性法规、地方政府规章的监督力度，进一步完善备案、审查制度。

二是对中央以特别授权的方式概括授予地方立法权加以规范。在立法推动地方试点改革过程中，我国曾经多次运用中央特别授权的方式（主要是经济特区模式)，被授权的立法主体呈点状分布。这种形式虽然在较大程度上激发了当地的改革活力和立法积极性，但也引发了不少问题。以特别授权的方式对一个地方概括授予立法权，会由于授权范围的抽象性和模糊性造成被授权主体的立法权几乎没有限制，所立法规与法律、行政法规、地方性法规之间冲突而不受监督；又由于特区法规只在经济特区范围内实施，可能造成一个省级或市级行政区域内法的规则不统一、使用混乱。鉴于此等弊病，这种授权不宜成为今后以法治推动改革的主要途径或常态手段，而应当是一种在合理、稳定的立法体制之外作灵活应变之用的手段，是特定情况下为了达到特殊目的而采用的方式。同时，应当在严格授权标准、明确授权事项范围、严格监督机制等方面对这种授权方式进行规制。

此次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》第十条对授权决定的目的、事项、范围、期限、方式和监督方面作出了要求，但从系统解释方法来看，这一条仅规制全国人大及其常委会向国务院的授权行为，而不规制全国人大及其常委会向经济特区的授权行为，即全国人大及其常委会向经济特区授权的规定仍延续原《立法法》的第六十五条和第八十一条，使得对这种授权方式的规制仍接近空白。为了使这种授权立法行为在法治轨道上运行，此次《立法法》修改应当对其在严格授权标准、限定授权范围、明确授权期限、加强监督机制等方面作出进一步规定。

三是将全国人大及其常委会授权部分地方对法律部分规定进行调整的作法法定化。这种方式兼顾了“破”与“立”：“破”是指暂停法律实施，“立”是指在暂停法律实施的事项范围内制定试点制度，二者结合类似于一些联邦制国家的州所享有的“立法变通权”，但与“立法变通权”所不同的是，我国对地方的授权有为全国性立法先行试验的意味，承担了为改革“试水”的任务。这种有中国特色的授权方式，使得地方无需背负“违法改革”的恶名，而是通过权威机关授权获得改革的合法性。同时，这种方式与中央概括地授予某地方广泛的立法权相比也有其优势，就是被调整的法律条文、试点的事项、目的、期限、后果都很明确，而不易造成授权范围宽泛、滋生新的法规冲突。以这种授权方式推动改革、完善法律，既能顺应全国地区发展不平衡的现实需要、满足特定地区改革创新先行先试的法律需求，又体现了改革于法有据的精神。发起的缘由既可以是自上而下的中央部署试点，也可以是自下而上的地方争取授权，但最终都要由全国人大及其常委会作出授权决定。

此次提请审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》第十三条规定了这种方式：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要作出决定，就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定。”但这样的表述只反映了法律的暂停适用这一方面，而没有反映制定新制度的方面，而近年的几次实践无疑作出了相应的变通规定，因此应当在第十三条增加“作出相应变通规定”的规定，以更加全面地规范这种以法治方式推进改革的措施，使其更加符合现实需要。