治理问题在当代中国的缘起，从传统的行政管理到现代治理的转变，与社会转型的大背景紧密相关。

国家管理形态向高级形式发展的必经阶段。社会转型是一个多方面多层级的变化，既包含有农业社会向现代工业化、信息化社会的转变，也包含有计划经济到市场经济的转变，同时蕴含着基于社会基础变化而导致的国家管理形态转变。说到国家，历来就是与社会相对应的概念。关于国家与社会关系，长期存在国家高于社会还是社会高于国家之争。但无论如何争议，国家的产生是一个历史过程，“国家是社会发展到一定阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突维持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家”。这是马克思主义国家观，对于今天的中国至少有几点启示：一是国家是社会的产物；二是维系社会秩序是公共权力的天职；三是这个权力具有脱离社会的倾向。因此，截至马克思、恩格斯生存的年代，他们把以往的国家视为“国家发展的低级阶段”，这既包含有政治统治的低级阶段，也包含有国家管理形式的低级之意。

中国共产党执政多年，一方面，国家政治统治的职能依然存在，但已经不是以阶级斗争为纲的年代了，党和国家政治生活的中心、工作重心早已转变到现代化建设上来；另一方面，随着社会的发展，国家调节社会矛盾、维系社会秩序、维护国家和民族利益的管理职能也随着时代的变化而发展、强化，并伴随着人类政治的进步、各类社会事务的复杂化而使管理职能呈现出分化、专业化、精细化特点。

在计划经济时期，由于生产力基础薄弱，经济成分单一，分配方式大致上相对“平均”，导致社会阶层差距相对较小，结构简单。在此基础上架构的国家管理体制，其特色之一是政府控制全部社会资源，如农村人民公社既是经济组织，又是社会管理单位，同时还是一级政权，属于党、政、社合一；城市中无论企业还是学校等事业单位，也都兼具社会管理功能。即使城市没有工作的家庭主妇也被组织在街道管辖之内，形成了依赖行政权力、横向到边、纵向到底的政治统治体系和社会管理体系，二者相互渗透。这在计划经济、以阶级斗争为工作重心的年代是易于通行的。但是，随着人民公社解体，大量国有企业改制，市场经济崛起，多种经济成分共存，众多公民从原有体制内剥离出来，游走于不同体制之间，从“单位人”转变为“社会人”。无论农村村民自治还是城市社区自治，又彰显出与市场经济体制相应的基层社会的相对独立性，这使得社会治理出现了前所未有的新格局。执政党领导、政府负责、社会协同、公众参与、依法治理，体现出治理主体的多元性及相互关系。在治理方式上，原有的更多体现为政治控制功能的社会管理方式，已经不适应新的社会变化。执政党运用公共权力的空间，也随着政府与市场关系的变化而同步变化。执政党的部分功能、政府的权力边界，都在或多或少、或隐或现地发生转变。

对执政党来说，科学、民主、依法执政是顺应社会变化转变领导方式执政方式问题；对国家来讲，对社会的管理，更多地体现为以法治方式保护公民权利、调节社会秩序，并把服务寓于管理之中。说到底，就是国家管理形态从“低级”到高级的上升、发展问题，治理概念所包含的最深刻的意义由此产生。当然，所谓治理体系“现代化”是一个永无止境的过程，很难在全世界用同一指标衡量，只要能够顺应时代潮流与时俱进，促进社会发展和人民福祉，就是走向现代化的重要标志。

市场与政府都需要良性运转。十八届三中全会强调市场经济在资源配置中起决定性作用，是重大发展变化。在从计划经济到市场经济的转变中，也曾出现诸多问题，市场失灵和政府失灵现象同时存在。比如，食品安全问题，一再引起社会议论却难以从根本上解决。一方面，问题的发生与政府监管不到位相关，很多农产品从田间地头到加工制作、运输进入超市或集贸市场，再到人们的餐桌，要经过多个部门管理，有利可图时多个部门插手，无利可图时相互推诿，“九龙治水”，甚至难以找到被问责主体；另一方面，市场发育不规范，法律不健全，缺少良好的行业自律、市场诚信和社会诚信，建构一个健全的市场体系还需要艰苦的努力。这就是典型的治理问题。再如，环境安全问题，十多年来，从一个城市“集体散步”抵制PX项目，发展到多个地方抵制PX、垃圾焚烧场以及某些重金属项目，表明民众的环境意识越来越强，而政府在项目决策中，依据传统的领导班子内部决策方式，缺少信息公开、公众参与讨论、依法决策等环节，政府与民众的沟通、对话协商还没有制度化常态化。作为上述对缺陷的弥补，就是民众参与需成为社会公共事务决策的必要环节。这既是群众路线的发展，也是社会治理的组成部分。

民众不断增长的诉求与政府能力不完全适应这种诉求的必然产物。改革开放以来，人们的生活方式、工作方式、社会财富分配方式与改革开放前相比不可同日而语，带来的是社会阶层结构和人们观念形态的重大变化。比如人们的人权意识、民主意识、法治意识和对公权力的监督意识都远远高于改革开放前。

这里有三个问题需要注重：一是人们要求参与到与自己利益相关的事务中，如全国人大物权法、劳动法、个税起征点等法律的立法，教育和医疗卫生制度改革方案，都有众多公民自愿参与讨论，但在某些地方事务中却没有这种通道或平台让民众参与到决策过程中来，就全国而言这种制度化的民主参与讨论还是限于少数个案。二是民众对自己的权利、利益诉求越来越高，从工资、就业，到教育医疗，再到各种社会保障，无一不予以讨论，在微博、微信、论坛、贴吧中，均可看到各种意见，有理性分析，也有情绪化发泄，但都反映出社会越来越高的期待和要求。但是，执政党和政府是否有能力满足民众全部要求？有的要求合理合法，应当满足；有的合理，但当下不具备满足条件；有的要求，在市场经济条件下其实应由市场决定，这又反映出民众自身对市场经济的适应性问题，这都是典型的治理问题。三是人们对社会财富的分配，利益关系的调节，同样期待越来越高。对社会各利益群体间利益关系的协调和处置能力，对利益相关方不同诉求的整合能力，都是对执政能力、政治智慧的考验。近年来不时发生的群体性事件，虽然导火索有所不同，但大多与多年来积累的社会问题紧密相关。虽然党和政府一直在协调社会关系，但与社会的需求仍有一定差距。如果这种社会需求过于强烈和迫切，而以政府为主要代表的公共权力自身、特别是处理政策问题的能力不能顺应这种需求，就会产生治理能力问题。

一言以蔽之，社会的需求、人民群众的诉求与执政党、政府能否满足、如何满足这种诉求的关系，是治理问题的本源。由此，产生了中国共产党传统的群众路线与国家治理现代化的关系。