摘要：调查发现当前部分乡镇既存在缺编要编现象、一些工作人员满负荷运转,又有些工作人员没有被充分调动起来,“忙闲不均”问题较为严重。该问题给乡村治理和乡镇治理带来了消极后果,造成不公平的职业生态和负面的示范效应,浪费乡镇人力资源,也使基层群众工作做不细、基层治理脱离群众。“忙闲不均"问题与干部身份差异、职业倦息、避责卸责等有关,但内源于当前部分乡镇治理的机制不匹配乡镇一线工作的特性,包括多常规工作特性、落实工作特性和群众工作特性。要改变乡镇“忙闲不均”的状况,就需要构建与多常规工作相匹配的常规工作体系,创新与落实工作特性、群众工作特性相契合的一线治理机制。
关键词：职业倦息;人事激励;治理现代化;中心工作
一、问题提出
乡镇科层制及专业分工相对不发达,作为“块块”的属地特性较重,乡镇工作有着“分工不分家”的特点。对工作人员进行混编混岗使用,“下去一笼统,上来再分工”是常态化工作机制。乡镇是我国政权体系的末梢,有着权力小、资源少、事情多、责任大的特点,工作人员是乡镇最主要的资源。因此,乡镇工作状况好坏很大程度上取决于对工作人员的充分动员和合理配置与否。
在中西部乡镇调查了解到,乡镇领导为了应对上级越来越多的工作任务,以及创造亮点工作增添政绩,通过规章制度、基层党建等加强了对乡镇及村干部的动员力度。调查也发现,部分乡镇仍存在干部“忙闲不均”的现象,给乡村治理和乡镇管理带来了消极后果。“忙闲不均”体现的是干部的工作状态,从承担工作数量来讲,有的人承担得较多,有的人承担得少;从工作态度上来讲,有的人积极性高,有的人消极应付①。
基层干部的“忙闲不均“现象,既是老问题也有新情况。对该现象及问题的理解最典型的是“身份差异”视角的分析。公务员、事业编、编外用工在基层已经形成了相对稳定的人事结构,三者因为身份差异而表现出不同的工作状态。公务员因为政治地位高,有较强的政治责任感和身份意识,在工作上较事业编、编外用工表现出更大的责任心和主体性①。事业编在基层所做的工作与公务员几乎无异,但在政治、经济等待遇上与公务员相比有一定差别,特别是晋升流动的空间较小,对“同工不同酬”②的负面体验较多、意见较大,工作态度上没有公务员积极。编外用工则因为“市场雇员"③身份,既没有事业编的意见那么大,也没有公务员积极,处于有活就干、推着会走、不积极也不消极的状态。对于这三种身份工作人员积极性的调动普遍给出的措施是“同工同酬”④。
“职业倦怠”也被认为是乡镇“忙闲不均”问题的重要根源,它是指工作人员在工作中受到来自社会、组织、个体诸多复杂因素影响而产生的身心疲惫、工作投入度降低、工作成就减少等负面反应⑤。一项对2719名基层干部的调查发现,具有轻度到中度以上心理障碍的基层干部占50%以上⑥。另一项研究表明,干部职业倦怠程度与其在行政体系中的位阶成反比,越是上级机关工作人员其倦怠程度越轻,而最基层的乡镇公务员职业倦怠程度最高⑦。乡镇工作人员职业倦怠主要表现为工作情绪压抑、工作积极性减弱、工作获得感不足,结果会导致工作缺乏担当易庸政怠政、工作效率低有本领恐慌以及工作缺乏动力导致作风涣散⑧。陷人职业倦怠的乡镇干部缺乏“创业"动力有的连基本“干事”也不在状态,常规性工作难以有效推进,创造性工作举步维艰,导致“为官不为”不仅影响乡镇党委政府在群众中的形象,也削弱乡镇党委政府的凝聚力和战斗力。
“避责卸责”是分析基层干部“忙闲不均”的一个崭新视角⑨。随着国家不断增多的资源下乡、任务下乡,上级一方面要推动乡镇将这些工作任务落实,另一方面又需要保证资源下乡过程中不出问题少出问题,就要加强对乡镇工作的督导检查0。纪监委、巡察办、县委督查局、县政府督查办以及各部门的督导组、检查组、调研组、情况了解组、考核组、评比组、暗访组等纷纷下到乡村督导检查工作。与督导检查体系构建并行的基层问责制度也不断建立和强化。这样一来,乡镇干部既要对接上面各种各样的督导检查工作,又要在工作中谨小慎微以求不被问责,在一些乡镇干部中出现了“从邀功到避责”①“从揽政到懒政“从共谋到卸责”的行为转变。
“避责卸责”是分析基层干部“忙闲不均”的一个崭新视角⑨。随着国家不断增多的资源下乡、任务下乡,上级一方面要推动乡镇将这些工作任务落实,另一方面又需要保证资源下乡过程中不出问题少出问题,就要加强对乡镇工作的督导检查0。纪监委、巡察办、县委督查局、县政府督查办以及各部门的督导组、检查组、调研组、情况了解组、考核组、评比组、暗访组等纷纷下到乡村督导检查工作。与督导检查体系构建并行的基层问责制度也不断建立和强化。这样一来,乡镇干部既要对接上面各种各样的督导检查工作,又要在工作中谨小慎微以求不被问责,在一些乡镇干部中出现了“从邀功到避责”①“从揽政到懒政“从共谋到卸责”的行为转变。
上述“身份差异”视角讲的是激励问题,是激励不到位使得不同身份的干部存在“忙闲不均”,要根据不同身份干部的不同特点和需求给予针对性激励。比如,对公务员要畅通晋升流动激励,对事业编要强化经济激励和政治地位激励,对编外用工则要给予经济激励和稳定性激励。“职业倦怠”视角讲的是职业生态的问题,如果一个单位多数工作人员都出现职业倦怠,说明该单位的职业生态进而政治生态出现了问题,需要进行系统性改革。党的十八大以来全面从严治党强势推进,重塑了基层政治生态、单位职业生态,对职业倦怠、“忙闲不均”有较大改善作用。“避责卸责”主要是讨论基层干部在县乡关系从共同利益到责任分担的转变中干部个体的行为选择,一部分乡镇干部选择“躺平”不被问责而不是积极作为。健全容错纠错机制、改善县乡关系是治理避责卸责行为和忙闲不均问题的重要举措。
“忙闲不均”问题,本质上是机制没有理顺的问题。机制理顺了,就可以实现机制与治理事务、工作人员与治理事务的精准对接,达到人与岗位、人与事务、人与人的有机匹配。各安其位、各尽其能,也就不存在“忙闲不均"问题。本文素材来自对中西部多个省份十数个乡镇的调查,而H省L镇则是主要的分析对象。L镇是典型中西部农业型乡镇,该镇主要领导积极有为,团结带领干部群众将一个班子不团结、软弱涣散的乡镇,改造成全县乡镇综合考核连续三年排名前三、两次第一的明星乡镇。即便在该乡镇,“忙闲不均”依然存在,其他普通乡镇则更甚。
二、“忙闲不均"的主要表现
L镇工作人员共86人,其中班子成员12人、普通干部74人。我们在该镇进行了为期50余天的调查,访谈了包括班子成员在内的所有工作人员以及20余个行政村的支部书记,对每个乡镇非班子成员干部的“忙闲”情况进行了精准画像(详见表1)。
包括班子成员在内,L镇“忙的”即积极分子有46人,占比53.49%,“闲的"即不积极的人有40人,占比46.51%。除开班子成员,L镇积极的工作人员占比是45.95%,不积极的占比是54.05%，不积极的高出积极的8.1个百分比。从调查来看,L镇干部“忙闲不均”主要表现为以下几个方面。
(一) 班子成员最忙
该镇在任班子成员11名,另1名班子成员因受过处分,没有安排正式职务,但参加班子会议并分管工作。乡镇党委书记对乡镇负主体责任,负责统筹安排乡镇工作,镇长负责分解分配工作和调度资源完成工作。书记镇长还要负责对接县委常委参加的会议和各种监督检查。书记镇长是乡镇最忙的人,基本上全年无休。调查期间,书记数次上午在省会城市开完会,中午就驱车百余公里赶回乡镇,下午给班子成员开会部署工作。
书记镇长以外的班子成员不仅是条线工作的分管领导,还是村片区的包片领导。每个班子成员都负责数个至十数个不等的条线部门的工作,要对这些工作负责。哪项工作出了问题,首当其冲问责的是分管领导。各站办所积极主动干活的人相对不多,分管领导可能叫不动所分管的站办所的人,因而许多工作不是由分管领导分配、安排站办所的人去干,而是分管领导直接到村里去安排调度工作。
书记镇长以外的班子成员不仅是条线工作的分管领导,还是村片区的包片领导。每个班子成员都负责数个至十数个不等的条线部门的工作,要对这些工作负责。哪项工作出了问题,首当其冲问责的是分管领导。各站办所积极主动干活的人相对不多,分管领导可能叫不动所分管的站办所的人,因而许多工作不是由分管领导分配、安排站办所的人去干,而是分管领导直接到村里去安排调度工作。
书记镇长以外的班子成员都是包两到三个村的包片领导,对所包片区进行全方位负责,片区行政村出的问题都由包片领导和村支部书记负主要责任。包片领导的主要职责是负责乡镇工作在片区的落实,某项工作片区行政村在全镇落后了,乡镇党委书记首先找的是包片领导,包片领导需要对村支部书记、包村干部、条线工作分管领导进行调度。L镇的分管领导周一到周五白天晚上无休周末加班是常态。
班子成员之所以最忙,原因有四:一是党委书记要统筹全局、协调各方,镇长负责全面工作,班子成员都有分管和包片任务,每个人的工作本身就很多;二是班子成员政治觉悟较普通干部高,他们会主动将分内事情和乡镇安排下来的活干好;三是班子成员都还有较强的政治预期,包括提拔重用、安排进城、职级晋升等,需要在工作上做出政绩和积极表现:四是一些普通干部叫不动、叫动了不干活,班子成员只能亲力亲为、不得不忙。
(二) 年轻公务员最为积极
L镇35岁以下年轻公务员有13人,积极的有10人,占比76.92%。积极表现在五个方面。
一是能够将多岗位工作干好。如果给一般工作人员干分内的活打60分,那他们的工作可以打90多分,工作责任心较强。将岗位工作干好是工作人员的基本职责,积极的年轻公务员一般都会承担多项岗位工作,对接四五个分管领导和数个县级部门。L镇有四五个年轻公务员还经常参加班子会议,要在班子会上介绍手头的工作。他们会积极主动地将岗位工作干好,创新创造工作方式方法,积极总结工作经验教训。
二是积极承担书记镇长、分管领导交办的临时性事务。领导交办的事情多且杂、不定时,完成起来需要花费较多的时间、精力和脑力,加班加点加急的多。这些事情包括撰写工作总结、汇报材料等;也包括乡镇改革、创新、制造亮点的工作,要做好事前调研、可行性分析、方案设计、向上汇报材料,许多亮点工作需要交给积极有能力的年轻公务员“盯着”;还包括其他岗位工作人员干不好但很重要的工作,领导将这些工作交办给干活靠谱、值得信赖的年轻公务员去办;乡镇许多迎检、突击性中心工作,主要干活的都是年轻公务员。一些年轻公务员虽然没有担任中层职务,但是干的是中层的活,在领导心目中是当中层干部乃至副职来使用的。
二是积极承担书记镇长、分管领导交办的临时性事务。领导交办的事情多且杂、不定时,完成起来需要花费较多的时间、精力和脑力,加班加点加急的多。这些事情包括撰写工作总结、汇报材料等;也包括乡镇改革、创新、制造亮点的工作,要做好事前调研、可行性分析、方案设计、向上汇报材料,许多亮点工作需要交给积极有能力的年轻公务员“盯着”;还包括其他岗位工作人员干不好但很重要的工作,领导将这些工作交办给干活靠谱、值得信赖的年轻公务员去办;乡镇许多迎检、突击性中心工作,主要干活的都是年轻公务员。一些年轻公务员虽然没有担任中层职务,但是干的是中层的活,在领导心目中是当中层干部乃至副职来使用的。
三是下村干活积极主动,而不是站一旁看。下村工作是乡镇的主要工作,下村的一般有包片领导和包村干部,包片领导是乡镇分管副职,包村干部则一般是站办所中层干部和公务员。刚进乡镇的年轻公务员没有包村任务,但是经常被包片或分管领导叫着下村。年轻公务员会主动跟村干部沟通、积极布置任务以及亲自干活。比如农村人居环境整治迎检观摩,年轻公务员会主动清扫街道。
四是主动承担包村工作,积极追求上进。在乡镇,包村干部算是中层干部,包村经历是提拔乡镇副职的重要条件。年轻公务员要想在事业、政治上进步就得包村。积极上进的年轻公务员会主动向领导申请包村,并将主要精力放在所包村的各项工作上。乡镇领导也有意将年轻公务员放到包村岗位上去锻炼。包村的年轻公务员是乡镇中仅次于班子成员的最忙的乡镇干部。
五是承担镇村的文字、电脑、档案工作。年轻公务员有文化、懂电脑、手脚灵活,擅长文字工作。年轻公务员会被安排做镇村的文字、电脑、档案等工作,这些工作细小琐碎枯燥乏味,有的干部沉不下心来干,领导就交办给积极肯干的年轻公务员。一些年轻公务员也会主动承担这些工作。比如，某年轻公务员擅长写报道,来乡镇后主动撰写镇村工作、活动、迎检等的报道,使乡镇在全县宣传报道这一块得了年度第一名。年轻公务员之所以较为积极上进,主要是因为年轻公务员政治上的进步空间较大。只要主动追求进步、积极有为,就有晋升的空间。其次是年轻人追求能力上的进步,乡镇工作是综合工作,能够锻炼年轻干部各方面的能力。L镇3个35岁以下不太积极的公务员,主要是个人原因,如不追求仕途进步、自我边缘化;准备考走;经营生意,对工作不上心等。
(三) 年轻事业编和中层事业编相对积极
事业编人员较公务员在政治、经济待遇上都有一定差异,这是二者的身份使然。在乡镇,事业编晋升副科、转身份的渠道较窄、机会较少。在经济待遇上,一些地方事业编工资虽然较公务员差别不大,但在车补、年节福利、年终奖励、退休工资等方面会有一定差距,如事业编没有车补。但是,事业编和公务员干的活是一样的,政治、经济待遇差别会抑制事业编的积极性。
从表1可以看出,L镇事业编工作人员年龄普遍较大,一般都在40岁以上,35岁以下年轻事业编共有7人,被普遍认为积极的有4人,占比57.14%,不积极的有3人。在L镇,年轻事业编有一定的积极性,会紧跟领导和乡镇中心工作,主要是因为他们有可能晋升到中层岗位乃至乡镇副科。L镇所在县有事业编中层晋升事业编副科的空间,他们晋升副科后不仅能提升级别,还能转公务员身份,扩大政治空间。
年轻事业编较中年事业编除有年龄上的优势外,主要是他们有文化和学历,这一点与年轻公务员差别不大,所以他们有积极上进的动力。中年事业编因为缺少升任副科的机会,相对较为消极,但是担任中层干部的事业编尚有较强的积极性。在表1项限V中,36岁及以上中年事业编有49人,其中36岁至39岁的有3人,40岁及以上的有46人。在普遍认为积极性较高的19个中年事业编中,有10人担任或曾经担任过中层干部，占比52.63%。中年事业编担任中层干部之所以会增强他们的工作积极性,除了他们具备的政治素养因素以外,还与以下现实因素有一定关系:一是政治地位提高。担任中层干部掌握一些条线业务工作的权力,在乡镇及农村社会有一定支配力。承担重要工作的中层干部可以列席班子会议,掌握乡镇决策信息,这是重要政治地位的体现。中层事业编受到乡镇领导的重视和重用,乡镇许多攻坚克难的事情都交给他们去做,在乡镇有面子、有荣耀感。越是重要的站办所负责人,在乡镇的政治地位越高。
二是接近主要领导。中层干部可以直接向分管领导和书记镇长汇报工作,跟乡镇领导层走得较近,甚至能够影响乡镇领导的相关决策。同时,在与条线工作对接中,也能够与县级部门科室主任、分管副职建立良好工作关系,方便办理相关事情。
二是接近主要领导。中层干部可以直接向分管领导和书记镇长汇报工作,跟乡镇领导层走得较近,甚至能够影响乡镇领导的相关决策。同时,在与条线工作对接中,也能够与县级部门科室主任、分管副职建立良好工作关系,方便办理相关事情。
三是经济待遇提升。中层干部作为股级或副股级,在制度上会提升经济待遇。
(四) 普通中年公务员和中年事业编相对闲
在中西部乡镇,真正“闲的"或不积极的是普通中年公务员和中年事业编。如表1所示,中年公务员和中年事业编共有54人,其中积极的只有20人,只占普通中年干部的37.04%。即是说,在普通的中年干部中,有高达62.96%的人是属于不积极的。一些普通中年干部最闲、最不积极,体现在以下几个方面。
一是本职工作追求不出错。普通中年干部普遍承担一个岗位的工作,他们一般会完成岗位工作,追求岗位工作不出错,但不求质量和创新。领导一般不敢将重要的条线工作交给他们承担。
二是不推不动被动工作。不愿意承担岗位工作之外的工作任务,工作任务下来爱推闪躲,领导交办任务给他们几次都完成不好就不交办了。有些需要一起集中完成的中心工作,领导不推不动、推一步动一步,难以与其他领导干部协调配合。
三是下乡工作不主动。在L镇,分管领导也是包片领导,片区、行政村有需要集中处理或协调的事情,分管领导会调动所分管的站办所工作人员一起下乡。一些普通中年干部不愿意下乡,更不可能单独驱车下乡工作。即便被要求下乡,到村一级也是领导与村支部书记、村干部在干活,他们在旁边看,一般不会主动帮忙。
四是下午较难见到人。群众工作是乡镇最重要的工作,乡镇领导也催促干部要“下得去”。与L镇一样,中西部许多乡镇都规定周一到周五,早上早会、点名或打卡后,除大厅窗口人员外,其他乡镇领导干部都得下到村里去。一些普通中年干部在这个时候会到村委会转悠一圈,然后不知去向。
五是指挥相对较难。一些普通中年干部在乡镇待得时间长,属于乡镇“老油条”,与上上下下都有关系,得罪他们等于得罪一批人,对工作开展不利。因此,乡镇领导一般既不交办任务给他们,也不调遣他们,只有一些突击性工作要一起干,或他们承担的本职工作没做好被上级盯着了,乡镇领导才会用商量的口吻去动员他们,他们实在不去干、干不好,也不会指责他们,更不会指挥命令他们。领导稍微对他们口气有些重或者没有依着他们,他们就可能与领导杠上,让领导很难堪。乡镇分管领导说,与其费尽口舌去动员这些“老油条”,还不如自己把工作给干了。
三、“忙闲不均"的生成逻辑
综上所述,在乡镇干部“忙闲不均”中,相对闲的是普通中年公务员和中年事业编干部。乡镇较难将这些人动员起来,而这些人又是乡镇工作最需要动员起来的人。他们在一个乡镇工作时间最长,最了解乡镇和农村的情况,与其他乡镇干部、村干部乃至群众较为熟悉,与县级部门工作人员也有社会关系,将他们调动起来有利于各方面工作的开展;他们与群众打交道最多,熟悉群众需求,熟稔群众工作技巧,他们出马许多群众工作难题就可迎刃而解;他们乡镇工作经验丰富,调动他们有利于对乡镇年轻干部的“传帮带”。乡镇普通中年干部之所以难动员起来,主要有以下四个方面的原因。
(一) 工作体系与治理事务不匹配
乡镇工作的推动需要各岗位、各部门、各单位相互配合协调才能完成,是一项系统性工程。这些相互配合协调的岗位、部门、单位构成了乡镇工作体系。工作体系分为两种,分别是常规工作体系和中心工作体系。常规工作体系是各岗位、部门、单位根据相关法律规范进行日常化协调配合而运转起来的工作体系,该体系针对的是具有一定规律性、规模性、专业性的治理事务。中心工作体系则是针对某些阶段性的工作,调动不同的岗位、部门、单位的工作人员及其他资源,在协调配合中对相关工作进行运动式治理的体系。不同的工作体系相互关联、相互作用构成基层治理体制。
在过去,乡村两级总体事务较少,且多阶段性的工作任务、少常规性工作,因此乡镇的工作体系主要是中心工作体系。即便是少量的常规工作,也多按照中心工作模式在短时期内集中完成,比如收粮派款、计划生育等都采用中心工作体系推动。
当前部分乡镇工作中存在的一个问题是,越来越多上级部门的常规业务工作下到了乡镇,乡镇所承接的常规工作数十倍地增多,但是乡镇工作体系却没有随之改变,还是延续过去带有较强季节性、阶段性的中心工作体系。只要工作任务一来,全乡镇工作人员仍然一起上,干完后就不再做该工作,等到下一个任务来了再集中一起干。在L镇,周一到周五早会点名之后,班子成员和其他干部都到村里转悠一圈,在村部坐一会儿、闲聊一下,然后就忙自己的事情去了。
由于乡镇没有建立应对多常规工作的常规工作体系,乡镇工作人员也不适应、不习惯常规工作方式,因此他们的常规工作不是在日常工作中完成,而是日积月累到某个时间点,如上级督查、排名通报后才予以集中攻坚,在短时期内集中乡镇力量完成。比如收缴“新农合”费用,本来这是常规工作,应把工作做在日常,但是平时分管领导、包村干部都不去做,等到截止日期前夕才集全镇之力去收缴。其结果是,在平常大部分乡镇干部都“很闲”,只有少部分手头有多个活的干部在“忙着”;集中整治的时候则积极分子在忙、不积极的人在看。常规工作一多,都积累起来集中攻坚就很容易搞得乡镇“手忙脚乱”。
(二) 缺乏有针对性的治理机制创新
充分调动和合理配置人力资源是乡镇落实上级任务、进行辖区治理的关键。每一个工作人员都有自己的特点、偏好、经验、资源和社会关系,充分调动和合理配置乡镇人力资源就是要将不同的治理事务与工作人员的个体禀赋精准对接,形成不同的工作机制,这样才能真正实现人事相宜、人岗匹配、人人相投。乡镇在体制上是统一的、稳定的,但是治理机制、工作机制是具体的、灵活的,这就需要乡镇有机制创新的能力。
机制创新本质上是一个用什么样的激励措施激励什么样的人,在什么样的社会环境下去做什么样的事情的问题。乡镇治理机制创新既可能因事制宜,一事一议,事毕机制撤;也可能因地制宜，在一些地方形成相对稳定的工作推动机制。诸如湖南新邵的“片线结合”制度①、山东烟台的“管区包干”制度②、江西永新的“副职驻村”制度③。这些机制制度化的程度较高,使得体制资源能够精准有效地对接当地主要治理事务,充分调动和合理配置乡镇人力资源,降低治理成本,提高治理效率。但是在以L镇为代表的部分中西部乡镇,相对缺乏机制创新的动力、勇气。机制创新需要触动乡镇既有的权力结构、利益结构,需要乡镇主要领导有较大的勇气和胆识;机制创新是乡镇人事结构、事务结构、激励结构、社会结构等综合作用的结果,这些因素不同,创新的治理机制、工作机制也不同,这就需要乡镇主要领导有较高的政治智慧和学习思考能力;机制创新有风险,有可能会制造新的问题和矛盾,这就需要县级主要领导的支持。然而对于一些乡镇领导来说,与其花成本冒风险通过机制创新去创造乡镇良好的工作作风、形成公平的工作氛围,还可能不如守着“忙闲不均”的旧摊子应对上级工作任务和督导考核。
(三) 基层治理空转、形式主义泛滥
当前的乡镇工作中,部分乡镇仍存在治理空转和形式主义的问题。无论是治理空转,还是形式主义泛滥,都无法激发乡镇工作人员的积极性主动性。调查中这些干部声称,真正为群众办实事的工作、能够见到实际效果的工作,他们每做一件都会有成就感,群众的正面评价会给他们带来社会性激励。他们说,越是办实事,就越有工作责任感,而治理空转、形式主义泛滥则会耗尽、消磨他们工作的积极性和责任心。
(四) 缺乏充分有效的政治和经济激励
在政治上,乡镇普通中年干部普遍到了四五十岁,过了提拔重用年龄。而乡镇中层的岗位又较少,无法安置从而激励更多中年事业编。职级并行对普通中年公务员有一定激励作用,但这项制度还需进一步完善和健全。在经济上,有些事业编即便有下乡的积极性,也因为事业编没有车补而无法下乡。
中西部乡镇工作人员工资待遇相对较低,这也是影响普通中年干部工作积极性的重要原因。在L镇,刚晋升的副科级干部每月工资是2800元,外加600元车补,加上年终奖,平均月收人可达5000元,年人6万元。普通公务员和事业编,工资在2300元左右,年收入不到4万元。一些干部的时间和精力也就不会集中到乡镇工作上。
四、“忙闲不均”的负面影响与破解之道
(一) 负面影响
乡镇干部“忙闲不均”,在体制内和治理中造成了一些负面影响,包括:一是鞭打快牛造成不公平,“闲人”负面示范效应强。“忙闲不均”使能者多劳、能干者多干。积极的干部因为领导交办事情下来不会推三阻四,还能够将事情办妥,从而容易获得领导的信任,领导就会习惯性地将事情交给他们。而那些不愿意做事的人,领导交办事情下来就以各种理由推脱，或者故意不去做好,完了还让领导花更多时间纠错,领导后面就不再交办任务给他们。这样,忙的人要花费大量正常工作时间之外的休息和社交的时间和精力去忙,而闲的则可以在正常工作时间去干其他的事情却没有相应的惩戒,就会使“闲人”的负面效应在乡镇示范,使本来还在积极做事的人不再积极、不再主动,尤其对年轻干部的示范效应不好。
二是常规工作“中心工作化”。乡镇常规工作猛增,工作体系如果仍停留在过去,自然无法应对这些常规工作,就会使得常规工作被积累下来,越积越多,等到必须要做的时候,就要集中整治,开启“中心工作模式”。问题是,过去常规工作少,用中心工作模式去做常规工作,乡镇尚能应付得过来。当前常规工作增多,再用“中心工作模式"去应对,这是乡镇干部之所以忙的重要原因。
三是干部动员低效,群众工作做不细,基层治理脱离群众。农村群众工作无法考核、考评,需要将工作做到日常中、做到细节中、做到群众的心坎上,这就需要发挥乡镇干部的积极性、主动性和创造性。当一些普通中年干部,尤其是中年事业编干部没有被动员起来,他们做群众工作的主体性没有被调动起来,乡镇的群众工作就做不细、做不到位,群众的许多需求和问题就无法表达上去,治理资源无法与治理需求相对接,基层治理就会脱离群众。
(二) 破解之道
针对乡镇“忙闲不均”的状态及其发生原因,在加强理想信念教育和职业道德教育的同时,还提出以下对策建议:一是强化对事业编激励。事业编在人数上较公务员多一倍,又因身份限制基本不流动,因此长期在一个乡镇工作,容易成长为基层工作经验丰富、群众工作老道的“老乡镇”,将他们充分调动起来可以使基层工作达到事半功倍的效果。应该在制度上给事业编留有一定的晋升副科的空间,给他们政治期望激励。应给予乡镇事业编与公务员同等的工资、福利等待遇。站办所负责人等中层岗位不硬性规定只有公务员身份才能担任,给予事业编晋升乡镇中层的可能性。应予承认乡镇驻村、包村负责人的中层干部身份,以激励更多事业编干部积极驻村、包村。县域事业编职称晋升名额可以向乡镇倾斜。
二是健全职级并行制度。职级并行本是要解决基层“晋升难、待遇低”的问题,应健全基层职级并行制度,在向基层供给更多职数名额的同时,强化职级晋升的竞争效应,让普通公务员充分参与到职级竞争之中,有利于调动职务上未能晋升但基层工作经验丰富的中年公务员。
三是创新基层治理体制机制。在中西部乡镇,要建立健全与多常规工作相适应的工作体系和工作机制,使许多常规工作能够在日常中做完,而不用常态化启动“中心工作模式”。这就需要根据不同地方乡镇常规工作的数量、性质以及乡镇本身的资源禀赋进行工作机制的创新。工作机制创新目的是要通过混编混岗,实现乡镇人与岗、人与事、人与人、一线工作与干部培养、人员配置与干部激励的有机匹配,达到常规事务常规做、对大多数干部的内在激励效果。
五、结论与讨论
乡镇工作是一线工作,需要有与一线工作特性相匹配的机制建设,否则就会出现“忙闲不均"现象。乡镇一线工作的特性主要有三个:一是多常规工作特性,它与中心工作体系的张力越来越大;二是落实工作特性,使得乡镇工作容易发生推诿扯皮;三是群众工作特性,使许多工作无法监督量化考核,工作需要责任心和主体性。
当前乡村两级治理正在发生较大变化,多常规工作成为乡镇普遍现实。乡镇干部“忙闲不均”主要是多常规工作情境与中心工作体系不匹配造成的。必须正视这一点,在机制上建立与多常规工作相匹配的常规工作体系。常规工作体系与中心工作体系在制度安排、检查机制、考核机制、激励机制等配套上有差别。中心工作体系在政治上主要是激励那些承担中心工作、重点工作等具有政治任务属性工作的少数工作人员,而在经济上激励大多数工作人员。随着常规工作增多,需要多数人参与到常规工作中来,而政治激励有限,经济激励又严格限制,因此现有的激励措施不能满足对常规工作的激励,需要创新激励形式。在考核机制上,中心工作体系以结果管理为主,结果上达到政策目标即为合格。常规工作体系以过程监控为主,通过严格的过程监控达成政策目标的精准输出。如果乡镇没有建立常规工作体系,而依然用中心工作体系来应对常规工作,上级用短周期考评来督促常规工作落实,乡镇中心工作体系就可能会将每次考评都变成运动式治理,固化“忙闲不均”现象。
乡镇是基层治理一线,主要工作是抓落实。“抓落实”与“下任务”不同,后者对口将任务布置下来,下放事权和责任,再对任务的落实进行结果或过程监控,扮演着督导检查考核的角色。而乡镇要承担事权和责任,就不能只是“下任务”,还必须亲自抓任务落实。这就必须将工作任务落实到岗位和具体工作人员,也就是“责任到岗到人”。否则,如果乡镇也是将工作任务分配到各科室、驻村工作队、行政村,当“甩手掌柜”进行督导检查考核,工作任务就会在科室内部工作人员之间、驻村成员之间、村干部之间推诿扯皮,最后要么无人承担,要么被少数积极分子承揽造成“忙闲不均”。乡镇工作的机制创新,首先是要改变过去“下去一笼统,上来再分工”的工作模式,将各项工作的责任压实到岗到人,再建立对工作的督导考核机制。哪项工作没做好或者落后了,拖了全乡镇的后腿，就可以倒查到岗到人。比如驻村,就是要将某一个或多个行政村方方面面工作都责任化到驻村工作队,由驻村工作队与干部共同承担责任,形成乡村工作共同体,对行政村的考核影响到驻村干部的业绩。这样一来,每个人都有自己的工作,要么忙自己的“责任田”,要么相互配合着工作,从而避免了“忙闲不均"现象。
乡镇除了常规工作增多外,主要工作还是群众工作。群众工作难于给予标准化检查考核,工作人员下村了但是否做了群众工作,乡镇主要领导很难判断。群众的许多问题、矛盾、需求,是否真心实意地去解决、去回应全凭乡镇干部的“良心”。组织动员群众就更加需要高质量的群众工作。群众工作需要激发乡镇干部内在的责任心和主体性,要让他们发自内心地将群众的事情当自己的事情,积极主动创造性地开展工作,群众工作才能做细做实做好。
（作者系武汉大学社会学院教授；转自：《求索》 2022年第1期）
