原标题：针对中国的现实问题谈国家治理

编者的话：什么是"国家治理"？究竟如何理解当代中国的"国家治理"？推进国家治理体系和治理能力现代化，进行有关理论建构和实践创新，都离不开这个思想和逻辑上的起点。《国家治理》周刊邀请国家行政学院中国特色社会主义理论体系研究中心主任杨文明、清华大学国情研究院院长胡鞍钢、北京大学政治发展与政府管理研究所所长王浦劬等10位知名专家，聚焦"国家治理"问题，通过不同视角，进行全景式剖析，力求为读者展现关于"国家治理"概念的全面深入阐释。本期，我们推出这组策划的上半部分。

"自由"和"治理"不对立

《国家治理》周刊：近期，中国人民大学的杨光斌老师把"自由民主"和"治理民主"放在一起谈，认为两者是可以直接对话的概念。这是否意味着"自由"和"治理"是对立的？两者有何区别？

燕继荣：不能说"自由"和"治理"是完全对立的，现在24字社会主义核心价值观里面就有"自由"一词，只能说两者侧重点不同。

基于"自由"的国家秩序，与基于"治理"的国家秩序是不同的。如果世界上有不同的政治改革，基于"自由民主"的政治改革和基于"国家治理"的政治改革，侧重点可能也会不同。前者可能更强调如何保障个人的人权，如何让个人有更大的自由，如何让个人有更多民主参与的机会，重点就会是民主选举、言论自由等。但基于"国家治理"的政治改革，可能更看重治理绩效，当然这也会尊重个人权益，但更多强调维持共同体的公共秩序，强调维持良好公共秩序和公共福利，因此法治会变得更加重要。虽然民主和法治相辅相成不相矛盾，但在建设的侧重点上会有差别。

我们不能简单地认为基于国家治理的民主就是和自由对立的，放在对立面反而提高不了我国在世界上的话语权。只能说，国家治理包括了民主自由的理念，不仅如此，还包括了公共秩序和普遍的社会福利增长等理念。包容更多价值，我们才能站得更高，才有更多的话语权。

所以，不能说国家治理和民主自由是对立的，相反，前者包含了后者，只是侧重点有所不同。

《国家治理》周刊：有学者认为governable democracy可以直接说成是"治理民主"，就像liberal democracy译成"自由民主"一样，其中的governable有可统治、可控制的的意思，西方学者看到这个词会不会认为"治理民主"是可操控性的民主，进而认为这不是真正自由的民主？

燕继荣：我觉得"治理"、"可不可操控"这些东西都是次要的，只要不是无政府主义者，都会支持某一种公共秩序和必要的管理。我们讲的governance，更强调要有一种秩序和治理，这种治理的对立面是"不治理"。在我的概念里，不治理--独裁治理--民主治理是三个不同阶段。

其实，没有经过治理的、放任不管的情况往往更差。比如城乡结合部，没人治理，结果就是脏乱差。不治理的状况可能比独裁治理还要差，可能会导致学术界常说的"公地悲剧"、"囚徒困境"、"集体行动"。所以，相对不治理而言，国家必须要治理，必须要有"规矩"，至于规矩的好与坏咱们进一步再说；有了规矩后，规矩不能老变，不能一个人说了算，而要制定一个共同认可的规矩，就像法律要共同商定，这就是更高治理阶段的要求。

所以，我的研究里面是把不治理--独裁治理--民主治理看作三个不同的阶段。我们现在说要治理现代化，很多人只盯住国家治理，其实十八届三中全会强调的是治理的现代化，而现代化意味着：第一，要有规矩；第二，这个规矩要符合现代的精神和理念。所谓现代的精神和理念，就是不能一个人说了算，有权力的人不能为了自己的利益，就自己制定一个规则，而要讲公平、正义，规则制定要开放，要民主协商。

以问题为导向改变无效治理局面

《国家治理》周刊：关于"治理民主"中的"治理"怎样表现中国的政治属性、社会制度、社会价值观等具有中国特色的东西，其实您刚刚已经做了一些解释，还有补充吗？

燕继荣：其实十八届三中全会提出治理概念，有一个大背景。我们原来的治理很多是无效治理，现在希望提高治理的有效性。国家治理的无效表现在很多方面：第一，很多公共生活领域没有明确的规则；第二，这些规则都是过去的规则，现在基本表现为无效；第三，规则三天两头变。这些都是过去遗留的问题，这些问题直接导致了官场腐败及政治生态的普遍恶化、民间黑社会化、"老实人吃亏，守规矩的人没好报"等问题。这些都是不治理或者说乱治理的结果。所以十八届三中全会提出国家治理，并且要现代化，就是针对前面说的那些现象。

我们不能泛泛地讲国家治理，一定是要针对以前的状况，新一届政府提出国家治理，就是要结束不好的状况，所以要立规矩。再看民间，老百姓里面也有刁民，比如车匪、路霸等，最后导致普通民众认为老实人吃亏，而守法、守规矩是没本事的表现。中国要扭转旧有局面，结束这种游戏规则，就需要国家治理，就要制定新规矩，从头再来。国家治理也是重新立规矩。

所以，关于"治理"中具有的中国特色的政治属性、社会制度、社会价值观等，就是指针对上述的中国特有的问题来治理，挪到其他国情并不适用。国家治理就是中国的话语，不是要跟西方比概念有多创新，而是要解决中国特有的现实问题，不用"国家治理"概念，换个说法也行。实际上，环境治理、户籍、税制、高速公路（收费）等关系老百姓切身利益的问题，都是需要治理的，都是中国特有国情下体现中国特色的"治理"。

国家治理要强调"统一性"

《国家治理》周刊：能否介绍一下您对于国家治理问题的最新关注点？

燕继荣：我最近比较关注两个问题，第一是高速公路治理的统一化。关于高速公路的治理问题。从效益性来说，收费造成堵车等现象增加了很大的社会成本。收费是可以的，但收费的办法有多种途径，可以选择更加考虑国家利益、方便民众生活的做法，比如费改税，收取汽油税、燃油税等。世界各国都通行这种原则，但我们一直没出台相关规定，因为这涉及到行业利益，养路费是属于行业的，一旦变成税，就交给国家了。很多年前，不仅省设路障，市、县甚至到村都要设，把国家的公路圈起来一块自己收费，这叫国家治理吗？所以，我们以前的管理存在不少放任的做法，把国家利益切割成很多碎片。

我们讲国家治理，强调国家是大家的，不能仅仅从本行业、本地区、本部门的利益出发制定管理标准，而必须站在国家的角度制定统一的标准。这就需要国家最高层出台全国统一的标准。就高速公路治理问题而言，路政管理必须出台全国统一标准，即收费是可以的，哪怕换成燃油税也可以。现在电子技术已经很发达，完全可以通过技术记录下民众开车经过的路段，直接扣钱，年终时各个省再分红，这就是一种后台处理方法。

所以，国家治理一定要强调统一性，这个统一是指全国市场、管理、规则、信息、百姓权益等都要统一，什么时候这些统一完成了，才算是现代国家。

第二，我比较关注国家法制建设，要统一国家的司法权力，不能让权力碎片化被地方分割，而要收归国家所有。

此外，我还希望政府关注一些基础制度，完成统一化标准，不让依地方利益出台的东西以国家的名义大行其道。这些都是学术研究关注的话题。

所以，我思考的问题是重新认识"国家"。传统观念里，国家和社会是对立的，法西斯式集权国家遭反对，特别是在自由主义理论里，国家是恶的概念，但是，如果没有国家，会发生更多恶的事，国家权力碎片化也会带来问题。国家如果被切割、虚置会有很多问题，而今天的中国就出现了这些问题。所以，我们现在的问题不是防范集权式国家，而是要防范无权威的国家，防范内里都是部门主义、山头主义的脆弱国家。

《国家治理》周刊：国家治理今后的研究重点、方向、趋势，是不是就应该针对中国国情下的具体问题展开，脱离出与西方理论层面的较真？

燕继荣：对，我们提出国家治理不是为了与西方比较制度、理论上的优越性，而是要基于国家共同利益，审视中国自己的问题，以问题为导向把国家建设得更好。例如，没有国家治理，司法的地方化问题很难解决，法院为地方党政部门主导，属于地方，成为地方党政的附庸，而站在地方利益的角度，司法权力地方化似乎没有问题，但站在国家利益的角度，司法权力是国家权力，必须由国家行使。对于切割和架空国家利益的行为，必须进行治理和控制。

《国家治理》周刊：国家治理协同创新中心是《国家治理》周刊深度战略合作的智库机构之一。您能否为读者简要介绍该中心的概况和重点研究方向？

燕继荣：国家治理协同创新中心（Co-innovation Center forState Governance）成立于2013年12月，是由北京大学牵头，协同复旦大学、吉林大学、中山大学，依托北京大学政治发展与政府管理研究所、北京大学宪法与行政法研究中心和中山大学公共管理研究中心，会同复旦大学国家建设研究中心、吉林大学社会公正与政府治理研究中心，集科学研究、学科建设与人才培养于一体的综合性、跨学科新型智库和教学研究机构。今后，国家治理协同创新中心将继续为《国家治理》周刊提供全方位智力支持。

（受访人为北京大学政府管理学院教授、国家治理协同创新中心秘书长燕继荣，采访人系本刊记者吴姗）