[摘要]加强协调是当前世界各国应急管理工作的共同要求和重要趋势。本文考察了新中国成立以来我国应急协调机制的演变轨迹，并把整个过程划分为由个别非常设机构进行辅助性协调(新中国成立至改革开放初期)，由大量议事协调机构牵头协调(改革开放初期至2003年)，由政府应急管理机构和部门间联席会议制度牵头协调(2004年至2008年)，地区之间、部门之间、军地之间进行自主式协作(2008年之后)四个阶段。我国应急协调机制的未来发展走向是从强制性协调到自愿型协作、自主式协同转变，提高应急协调机制的稳定性、长期性和可持续性。
[关键词]应急协调；突发事件；强制协调；自主协调
气候变化、恐怖主义、跨国犯罪、传染性疾病、重大自然灾害等“跨界”突发事件的不断发生，推动各国建立跨地区、跨部门、跨行业的应急协调机制。[1]例如，美国各州签订了州际应急救助协议，日本所有都道府县、90%以上的市町村都签订了相互支援协议，德国内政部开展跨州应急演练，联合国人道主义事务协调办公室专门设立了紧急救助协调员制度，欧盟建立了各成员国协同应对突发事件的跨国民事保护机制。[2]自新中国成立以来，我国的应急协调机制也在不断发展和演变。本文运用历史分析法和文献分析法，考察新中国成立以来我国应急协调机制的演变轨迹，总结演变的主要过程和基本特征，探讨我国应急协调机制从强制性协调到自愿型协作和自主式协同转变的未来走向。
一、由个别非常设机构进行辅助性协调(新中国成立至改革开放初期)
(一)以分类管理为主的应急管理体制
从新中国成立到改革开放初期，我国建立的是分类管理体制，即按照突发事件的不同特性实施管理，一类突发事件往往有一个或几个相关部门牵头负责。[3]在新中国成立初期，针对当时所面临的自然灾害、传染病疫情等突发事件，从中央到地方，我国很快组建了民政、卫生、水利、公安、气象、地震等相应的管理机构。[4]
作为分类管理的重要补充，新中国成立后，我国也成立若干日常性跨部门协调机构和针对重大灾害的临时性应急指挥部等非常设机构，以加强对突发事件应对工作的统筹协调。在中央层级，当时建立的日常性跨部门协调机构主要有：1949年10月27日成立的中央防疫委员会(1952年3月14日改设，1952年底改称为爱国卫生运动委员会)，由周恩来任主任，郭沫若、聂荣臻为副主任委员，下设办公室。1950年2月27日成立的中央救灾委员会(1958年“大跃进”发动后取消)，由政务院副总理董必武任主任，由内务部、财政部等12个有关部委组成，委托内务部办理日常工作。1950年6月7日成立的中央防汛总指挥部(1971年改为中央防汛抗旱总指挥部)，由董必武任主任，水利部部长傅作义、军事委员会部长李涛任副主任。1969年7月18日(渤海湾7.4级大地震发生第二天)成立的中央地震工作小组(1971年8月2日成立国家地震局作为办事机构)。此外，在发生重大灾害的非常时期，中央还会成立临时性应急指挥机构，统一协调抗灾救灾工作。例如，1976年唐山大地震发生后，7月28日，中央政治局会议决定由陈锡联、纪登奎、吴德、陈永贵、吴桂贤5人组成中央抗震救灾指挥部，并在唐山设立“河北省唐山抗震救灾前线指挥部”。
(二)应急协调机制的基本特征
在新中国成立至改革开放前，与当时高度集中的计划经济体制相适应，我国实行分类管理体制，应对突发事件的任务分散在各职能部门，需要进行跨部门、跨地区、跨行业协调的事项不多，日常性跨部门协调机构和临时性应急指挥机构主要起辅助协调作用。
该时期的应急协调机制有如下特点：一是数量少，职能相对单一。因所需协调的事项不太突出，大部分突发事件应对职能分散在强有力的纵向职能部门系统。该时期负责应急协调的非常设机构不仅数量少、人员比较精干，而且承担的职能比较有限，主要集中在防疫、防汛、救灾、抗震等个别领域，以跨部门协调为主，开展跨地区协调的不多。二是属于自上而下的强制式、命令式模式。当时所成立的非常设机构，由中央党政军机构直接指导，应急协调机制的有效运转主要依靠中央领导层的强制式权力。从人员配备来看，当时所成立的这些非常设机构都由中央领导兼任负责人，成员来自党政军等不同系统，依靠机构的正式权力和领导的个人经验进行协调。三是协调成本较低，运转比较顺畅。新中国成立后，我国建立了一套以党对政府的绝对领导和国家权力的高度集中统一为基本特征的一元化领导体制。[5]在这种体制下，国家与社会合为一体，资源和权力高度集中，党政军等不同系统间以及部门间、地区间、军地间高度一体化，中央具有超强的组织动员能力，牵头开展协调相对容易。
二、由议事协调机构牵头协调(改革开放初期至2003年)
(一)议事协调机构的蓬勃发展
随着改革开放的不断深化和市场经济的快速发展，我国各级各类突发事件呈明显上升趋势，需要进行跨界协调的事项日益增多。在以分类管理为主的应急管理体制下，由于缺乏综合职能部门统筹协调，协同性较差，应急资源比较分散，无法及时开展综合处置。因此，在改革开放后，在分类管理的大格局下，我国应急管理议事协调机构也进入了一个快速蓬勃发展的“黄金期”。 在1993年国务院机构改革前，称为非常设机构。在1993年国务院机构改革中，这些非常设机构被改名为议事协调机构和临时机构，2008年统称为议事协调机构。本文统称为议事协调机构。
这些“以任务为导向的议事协调机构属于典型的任务型组织。”[6]据统计，国务院的非常设机构在1982年国务院机构改革以前有44个，1992年底有85个，1993年国务院机构改革后减为26个。截至2003年底，与应急管理相关的国务院议事协调机构共有16个(指挥部7个，领导小组5个，委员会4个)[7]国务院议事协调机构一般由总理、副总理或国务委员等国务院高层领导兼任第一领导，成员单位几乎涵盖国务院各部委。议事协调机构一般只负责拟定方针政策、组织调查研究等宏观任务，具体实施、协调由其下设的办公室(单设或位于国务院职能部门内部或合署办公)操作。[8]
(二)应急协调机制的基本特征
在改革开放初期至2003年期间，随着议事协调机构快速蓬勃发展，我国逐渐形成了由议事协调机构牵头的应急协调机制。这个时期的应急协调机制，除了延续改革开放前议事协调机构以正式权力为基础的强制式、命令式特点外，还有如下特点：一是机构庞杂，覆盖面很广。因缺乏法律的约束和规范，“出一任务、设一机构”成为当时议事协调机构形成的最显著特征。[9]在此期间，数十种议事协调机构迅速发展，涉及突发事件的各个领域。在国务院层面，由于大部分议事协调机构都由总理、副总理或国务委员等国务院高层领导兼任第一领导，很多国务院领导身兼数职，分身乏术，影响到机构职能的有效发挥。二是设置不规范，随意性较强。在此期间，议事协调机构的数量、名称、职能甚至存废经常在短时间内发生变化。例如，1993年撤销全国安全生产委员会，2001年成立国务院安全生产委员会，2003年3月撤销，后又于当年10月29日重新设立。三是不同机构之间相互重叠甚至冲突。因数量庞杂，各自权责界定不够清晰，不同议事协调机构在职能上往往相互交叉重叠(如国务院抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部和国家减灾委员会都承担自然灾害管理的综合协调职能)。同时，有关部门都互为以对方为办事机构的议事协调机构成员单位，这使得议事协调机构有时“有名无实”甚至“名存实亡”。四是作为议事协调机构办事机构的职能部门权力很大。“在公共部门内，很多任务型组织都会设立一个办事机构。办事机构设在哪个常规组织内，就意味着以那个常规组织为中心，以便联络和召集有关各方共同寻求解决问题的方法。”[10]根据任务的相关度，议事协调机构将具体工作交由特定职能部门承担，职能部门代表国务院分管领导，负责联络和召集有关部门共同应对突发事件。
三、依托政府应急管理机构与部门间联席会议进行综合协调(2004-2008年)
2003年上半年，在取得抗击非典疫情胜利以来，我国全面推进以“一案三制”(应急预案，应急管理体制、机制和法制)为核心内容的应急体系建设。[11]在此期间，议事协调机构逐步得到精简、规范和优化，由主办部门牵头进行协商的的部门间联席会议制度出现井喷式发展，政府应急管理机构的综合协调职能得到大大加强，我国逐渐形成了一个以政府应急管理办事机构为运转枢纽、协调若干议事协调机构和部门间联席会议制度的应急协调机制。
(一)议事协调机构精简、规范和优化
“我国的议事协调机构最早诞生于非常状态的背景下，属于非常状态下的综合统一机制。”[12]随着议事协调机构变得日益臃肿庞杂，其负面效应越来越为社会各界所广泛关注，议事协调机构的精简和规范开始被整体性地纳入到行政改革的视野中。在2003年和2008年的国务院机构改革中，议事协调机构被大幅撤销。在这一总体性改革思路的指引下，包括应急管理领域在内的议事协调机构得以大幅度精简、规范和优化。一方面，很多议事协调机构被撤并和调整。例如，根据《国务院关于议事协调机构设置的通知》(国发〔2008〕13号)，撤销1998设立的国家处置劫机事件领导小组，工作由中国民用航空局承担；撤销1997年成立的国务院产品质量和食品安全领导小组，工作分别由国家质量监督检验检疫总局和卫生部承担。另一方面，根据客观现实需要新设个别议事协调机构。例如，2008年新设国务院防治艾滋病工作委员会，2009年设立全国中小学校舍安全工程领导小组，2010年成立国务院食品安全委员会并设立实体性的国务院食品安全委员会办公室作为其办事机构。
(二)部门间联席会议制度井喷式发展
根据中央关于“严格控制议事协调机构设置、涉及跨部门的事项由主办部门牵头协调”的精神，在议事协调机构大幅精简的同时，由主办部门牵头进行协商的部门间联席会议制度得到迅猛发展，成为各部门进行沟通协调的新的工作机制。部际联席会议一般由部委负责人牵头召集，少数由国务院领导(如国务院防震减灾工作联席会议制度由国务院副总理负责召集)或部委分管领导(如烟花爆竹安全监管部际联席会议制度由国家安全监管总局副局长负责召集)牵头。据统计，截至2013年底，与应急管理相关的部际联席会议制度共有20多个。例如，2004年成立全国油气田及输油气管道安全保护工作部际联席会议制度、境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议，2005年成立国家海上搜救部际联席会议制度，2007年成立处置非法集资部际联席会议制度、危险化学品安全生产监管部际联席会议制度、农业转基因生物安全管理部际联席会议制度、全国打击走私综合治理部际联席会议制度、重特大生产安全事故责任追究沟通协调工作部际联席会议制度、国务院反对拐卖妇女儿童行动工作部际联席会议制度，2011年成立烟花爆竹安全监管部际联席会议制度，2013年成立金属非金属矿山整顿工作部际联席会议制度、全国社会救助部际联席会议制度。
(三)政府应急管理机构牵头协调
在2003年之后，在充分利用现有行政机构资源的情况下，我国在中央和地方都开始全面启动政府应急管理机构建设工作，特别是强化政府应急管理办事机构的综合协调职能，发挥其运转枢纽作用。应急管理组织体系包括领导机构、办事机构、工作机构、专家组等不同层次。2006年4月，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室(国务院总值班室)，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。国务院相关部门和各级地方政府也纷纷成立类似应急管理办事机构，并成立应急委员会等综合性领导机构。
(四)应急协调机制的基本特征
在2003年之后，我国逐渐形成了一个依托政府应急管理机构与部际联席会议进行统筹的应急协调机制。这个时期的应急协调机制具有如下特点：一是政府应急管理机构发挥运转枢纽作用。各级政府应急管理办事机构虽然没有指挥、调动各类应急资源的实权，但所赋予的值守应急、信息汇总和综合协调职能，在很大程度上解决了以往应急管理综合协调缺少“主心骨”的尴尬局面。在汶川地震、玉树地震、利比亚撤侨等突发事件应对中，国务院应急办实际扮演了国务院应急指挥部办公室的角色。二是以自愿合作为基础的部门间联席会议成为新的协调形式。与议事协调机构通常由政府负责人牵头、依靠领导权威来确保运转不同，部门间联席会议制度由主办部门牵头，各成员单位按照共同商定的工作制度，协商办理涉及多个部门职责的事项。因此，部门间联席会议本质上是一种成员单位之间的自愿合作机制。三是应急协调呈“虚”“实”结合的状态。“实”是指发挥运转枢纽作用的各级政府应急管理办事机构，具有法定的职责和权力；“虚”是指议事协调机构和部门间联席会议制度，依靠领导权威或自愿合作精神进行垮域协调。
四、跨地区、跨部门、军地间的自主式协作(2008年之后)
2003年以来，我国依托政府应急管理办事机构、议事协调机构和联席会议制度的应急协调机制，使我国突发事件应对工作实现了历史性跨越。不过，2008 年发生的一系列重特大突发事件，暴露出应急协调联动不足等一系列结构性缺陷，“呼唤新一轮的顶层设计和模式重构。”[13]在2008年之后，除了继续强化政府应急管理机构、议事协调机构和联席会议制度外，我国重点加强了地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的对接，推动应急协调从以往依靠行政命令的强制型模式向依靠自发自愿的自主型模式转变。
(一)跨部门协调联动机制建设不断发展
自2008年以来，我国以政府应急管理和议事协调机构、部际联席会议为核心内容的应急协调机制建设取得重大进展。例如，外交部、公安部、交通运输部、商务部、民政部、卫生部、地震局、总参等部门和单位加强沟通联动，建立健全涉外突发事件防范处置机制。经过几年的努力，我国处理信访突出问题及群体性事件联席会议等统筹协调机制不断加强，国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家减灾委员会、国务院安全生产委员会、国务院食品安全委员会等议事协调机构的职能不断完善，重特大突发事件应急指挥部快速建立、高效运行。例如，在应对甲型H1N1流感过程中，在国务院领导下，成立由多部门参与的联防联控机制，加强部门间信息沟通与统筹协调力度。在利比亚撤侨行动中，各有关方面建立高效联动机制，军地企高效协作，前后方密切配合，特别是随着国务院应急平台的初步建成，实现了与部门专业应急平台、省(区、市)政府应急平台的互联互通，提高了跨部门协调的水平。
(二)区域间应急协作联动机制全面推进
随着突发事件的复杂性、关联性、危害性和应对难度的增加，周边地区地域相邻、人缘相近、突发事件关联性强，加强应急管理区域合作成为促进区域经济社会平稳较快发展的必然趋势。自2008年以来，泛珠三角九省(区)、首都地区、长三角区域、晋冀蒙六城市、陕晋蒙豫四省区、粤港澳等区域间信息共享和应急协作联动机制不断推进。例如，2009年4月，泛珠三角区域内地福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9个省(区)政府决定开展应急管理区域合作，内容涉及应急管理工作交流、理论研究、科技攻关、人才交流、平台建设等方面。2011年4月26日，泛珠三角区域内地9省(区)41个毗邻市在梧州签署应急联动合作协议，就进一步调动区域力量、联手应对突发事件、共同提升应急管理水平等达成共识。通过相关地方政府之间的信息互通、资源共享、相互救援，区域应急协作联动机制构建了一个动态的和开放式的治理网络，有利于克服地方政府在相对封闭和孤立状态下的资源及能力缺口，产生“1+1>2”的系统效应，从而实现应急管理能力倍增。[14]
(三)条块间对接合作制度开始兴起
针对流域治理、生态建设等需要条块间协调开展行动的“交叉问题”，中央和地方成立了条块结合的对接合作制度，以增进条块之间的协调配合。条块间对接合作制度主要有两种形式：一是上级部门牵头、相关涉及区域共同参与的联席会议制度(在国家层面为省部级联席会议制度)。例如，2008年5月，国务院正式批复建立太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度，成员包括13个国务院部门和江浙沪两省一市。2009年，渤海环境保护省部际联席会议制度建立，成员单位包括10个国务院部门、总后勤部以及津冀辽鲁三省一市。在生态建设领域，建立了京津风沙源治理省部联席会议、岩溶地区石漠化综合治理省部联席会议两大省部际联席会议制度。二是央企、地方国企、垂直管理机构地方派驻机构与地方政府之间的对接合作制度。
(四)军队和地方的应急协作得到加强
2005年6月，国务院、中央军委颁布《军队参加抢险救灾条例》，对军队与地方政府的工作协调关系、军地联合指挥等作了明确规定。2008 年《中国的国防》白皮书明确提出：“把非战争军事行动作为国家军事力量运用的重要方式，科学筹划和实施非战争军事行动能力建设。”此后，非战争军事行动能力正式纳入军队战斗力体系。一方面，军队构建了以专业部队为骨干，与公安、武警部队紧密配合，与国家和地方专业队伍相互衔接的兵种部队非战争军事行动力量体系。总参建立了应急办，与公安、民政、水利、林业、地震、海洋、气象等20多个国家部委建立密切联系。截至2013年底，解放军组建了抗洪抢险、地震灾害紧急救援、核生化应急救援、空中紧急运输服、交通电力应急抢险、海上应急搜救、应急机动通信保障、医疗防疫救援、气象保障应急等九类5万人的国家级应急专业力量。另一方面，公安、武警和解放军在政府议事协调机构中的位次得到大幅提高。例如，2009年，增加解放军副总参谋长葛振峰等为国务院防汛抗旱总指挥部副总指挥。2013年5月，新增总参应急办等为国务院抗震救灾指挥部成员单位，公安部副部长由成员级别进入副指挥长级，总参应急办主任新增为成员。
(五)国际合作机制不断健全
2008年10月8日，胡锦涛在全国抗震救灾总结表彰大会上讲话强调：“要加强防灾减灾领域信息管理、宣传教育、专业培训、科技研发及国际人道主义援助等方面的国际交流合作，积极借鉴国外防灾减灾的成功做法和经验，建立健全同有关国际机构和各国政府在防灾减灾领域的合作机制，充分发挥我国在国际防灾减灾领域的重要作用。”随着各种区域性和国际性威胁不断发生，我国积极参与应急管理领域的国际合作，建立和完善国际应急合作机制，加强国际应急能力建设，在重特大突发事件中相互援助。近年来，中国政府向受灾国提供救援物资，派出专业力量参加国际灾难救援行动，彰显出富有爱心与责任心的世界大国形象。例如，2010年1月，中国国际救援队和人民解放军医疗防疫救护队赴海地参与地震救援。
(六)应急协调机制的基本特征
自2008年以来，我国应急协调机制进入了一个新的历史时期。这个时期的应急协调机制具有如下特点：一是协调方式多样。既有政府应急管理机构的运转枢纽式协调，也有横向跨部门议事协调、部门间联席会议、军地协作、国际合作，还有横向与纵向相结合的条块对接合作等机制，形成了一个上下连接、纵横交错的协作网络。二是协调手段多元。协调手段分为形式化和非形式化两种。通常，时间越紧迫，环境越复杂，越需要非形式化协调。在此期间，既有政府应急管理机构基于法定职权的形式化协调，也有部门间部际联席会议、区域间应急联动、军地间应急协作、条块间对接合作等基于互利合作的非形式化协调。三是自愿式协作开始兴起。随着突发事件外溢性日益增强和“跨界”应急管理事项不断增多，部门间、地区间、条块间、行业间、军地间开始探索建立以互利合作、共赢发展为基础的自愿式应急协作模式，以减少强制式、命令式应急协调机制难度大、周期长、成本高等弊端。
五、未来走向：从强制性协调到自愿式协作和自主式协同
(一)应急协调机制沿革的主要脉络
协调包括等级和无等级协调两种模式——前者指以明确的上下级关系为核心，以官僚机构为特点的命令式的解决方式，属于强制式协调；后者指以信息沟通为核心的解决方法，各协调主体之间并无明确的上下级关系，而是平等相待、相互尊重，属于自愿式协调。
新中国成立以来，在以分类管理为主的体制下，我国应急协调机制逐渐产生和发展，经历了一个从强制到自主的演变过程。整个演变过程具有如下特点：一是协调类型从单一走向多元。在改革开放前以分类管理为主的应急管理体制下，只有少量的日常性跨部门协调机构和临时性应急指挥机构起辅助协调作用。改革开放后，先后出现了议事协调机构、政府应急管理机构、部门间联席会议、区域应急联动、军地应急协作、条块对接合作等多样化的协调形式。二是协调手段从形式化走向非形式化。在2003年以前，我国以议事协调机构为主的应急协调是一种行政推动的形式化协调模式。在2003年之后，我国部门间、地区间、条块间、军地间建立的联席会议、对接协作等机制，是一种针对共同任务和目标、以互利合作为基础的非形式化协调模式。三是协调性质从强制走向自主。在2003年以前，我国应急协调以强制式的等级协调模式为主，主要依靠的是自上而下的行政命令和领导权威。在2003年之后，地区之间、部门之间、条块之间、军地之间出现了很多自愿式、自主式、自发式的应急协调机制，相互间基于互利合作、共赢发展而不是行政命令和领导权威开展合作。
(二)深化应急协调机制的基本思路
推进应急管理自愿式协作和自主式协同机制，要重点做好以下工作：一是扩大协作范围。当前，美国、日本、德国等发达国家应急协调覆盖全国各层级和各区域，形成了一个立体合作网络。相比之下，当前我国地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的应急协调呈“碎片化”零散状态，协调联动机制数量不多，覆盖面较窄，相互间密切合作机制尚不健全，在平时缺乏制度化的信息交流和情报合作，在紧急情况下缺乏重要救灾要素的快速集成机制。随着各种跨界突发事件不断增多和对应急协调的需求不断增加，要继续大力推广地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的跨域协作，真正形成多层次、全方位、宽领域的协作网络。二是制定协作规范。建立强有力的法规制度保障，使得应急协作逐步走上制度化、规范化、程序化的轨道，是应急协作有效运行的前提。例如，美国《州际应急管理互助协议》(EMAC)以法律形式构建了一种跨州区域应急管理协作制度框架，构成美国国家应急体系的重要组成部分。[15]目前，我国地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的应急协作规范不健全，应急资源尚未完全整合，在信息通报、资源共享、协同处置、联合演练等领域尚未完全实现信息互通、资源共享、队伍互助、协同应对的管理目标。要通过建立健全应急协作制度规范、开展应急队伍系统作战训练演练、制定共享共通的应急通信与信息系统标准等途径，整合各协作主体的自主行动，强化应急协作共识，建立应急协调信任机制，提高应急协作的程序化、制度化和规范化水平。三是完善军地协作机制。公安、武警、军队是中国特色应急管理的骨干和突击力量，在抢险救援中发挥着独特而重要的作用。由于现有政策法规不完善，军地之间在信息、队伍、装备等方面标准不一，在一定程度上影响了军地协作的效率和水平。随着国家安全委员会的成立和军队非战争军事行动能力的加强，要加强军地联动的顶层设计和统筹协调，从更高层面健全和规范军地应急协调机制。
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