在新的改革时期，县域治理面临的难题和挑战，概括起来有三个方面：

第一，角色转型——从发展主导型政府转向服务主导型政府。长期以来，基层政府为70%以上的中国人提供了70%以上的公共服务。基层政府具有贴近当地人民的独特优势，这使其最适合担当服务型政府的主角。经过30多年的成长，多数基层辖区中的民间部门得到长足发展，矫正协调失灵和资本投资的能力大为增强。基层政府继续扮演发展型政府角色变得越来越不合时宜。然而，妨碍政府角色转型的因素很多、也很强大，包括重经济问责轻服务问责、自有财力不足（诱使基层政府把创收放在首位）等；缺乏基本公共服务的全国最低标准和服务质量的有效监管机制，也是重要因素。此外，相对于亲民色彩较浓的服务型政府而言，“亲资本”的发展型政府创造了大得多的寻租和腐败空间，这使地方官员更青睐发展型范式而不是服务型范式。后者在逻辑和实务上都要求权力与资本保持距离，这无疑会大大缩减地方官员获取灰色收益的机会。

第二，有效分权——从部门主导型集权转向基层主导型分权。中国的政治与行政体制强调对基层政府实施自上而下的控制。这有其合理性，特别是当控制的目的锁定为约束地方官员向当地人民负责。但必须看到，控制取向与建设服务型政府所要求的分权取向之间，存在显而易见和持久的冲突。基层政府必须有两类基本的决策自主权：财政决策权和地方规划权。两类权力的下沉在当前背景下变得日益重要和紧迫。主要困难在于：上级政府的哪个部门愿意将其掌控的财权和事权让渡给基层政府呢？部门利益、地方利益以及国家利益的纠结与对立由来已久、根深蒂固，成为一团剪不断、理还乱的乱麻。

中国的中央集权本质上是部门集权。高层级政府直属的、数目庞大的部门，将中央政府整体的事权（政策与规划制定与实施）与财权分割得支离破碎，形成部门权力与利益网络，地方政府也被强制纳入到这个网络中。部门集权与地方分权间的冲突，严重削弱了地方自主治理的能力、创造性和主动性。不言而喻，只有高层级政府部门将基层事务的决策权，特别是规划权和财政拨款与支出权，一篮子下沉到基层政府，同时自下而上和自上而下的监管机制能够正常发挥作用时，有效分权的格局才能逐步形成。

第三，部门间整合——政府职能在各部门间分配的合理化。县域治理的有效性还高度依赖于部门整合：基层政府的职能部门与财政部门之间的职能分工。原则上，职能部门只管事不管钱，职能集中于部门（战略）规划，财权即拨款和支出权完整地整合到财政部门；后者既管钱又管事。财政部门不管具体的部门事权，而是基于政府政策和战略优先性，引导和约束职能部门制定和实施好部门战略规划，以此作为部门预算和拨款的基础与依据。在此过程中，部门间协调机制非常重要，该机制应在基层党委和政府的主导下运作。

职能整合后的财政部门拥有巨大的权力，特别是制定预算和分配拨款的权力。财政决策权的集中化对于加强基层治理能力非常重要，因为这意味着基层政府能够在因地制宜、统筹规划的基础上，自主地决定全部财政资源配置的方向、重点和优先性。这在目前体制下无法实现。然而，如同其他权力一样，财政决策权的集中化也会带来风险。因此，制衡和监管机制的设计非常重要。财政权力在人大和财政部门之间的分配，必须能够满足有效制衡和监管的要求。透明度与参与机制同样必不可少。进一步的部门整合还要考虑党委和政府的权力与责任分配。审计部门、央行国库以及其他监管者的财政角色与职能，也需要澄清、改进和强化。不幸的是：人们经常关注权力与责任的政府间分配，横向的职能分工与整合在很大程度上被忽视了。逻辑上可以推断：即使政府间的纵向分工十分合意，糟糕的横向分工也会导致基层政府缺乏起码的治理能力。

（作者为中央财经大学财经研究院院长、教授）