摘要 费时经年、至今尚未最终完成的《预算法》修订，从一个侧面反映出基础法理方面的共识依然相当欠缺。在这种情况下，修订工作不仅难以抓住要害，而且易受权力之争的影响，从而导致这部“财政宪法”无法获得法理基础的深度滋养。本文认为，惟有遵循《宪法》确立的预算授权框架并在新《预算法》中对其作操作性建构，确立基于预算授权的预算规制在政府财政事务规制中的最高地位，才是对法理基础的真正回归,进而为充分激发预算制度的潜在功能和最终产生一部高质量的《预算法》提供可靠保障。
关键词 预算功能 预算规制 预算授权 《预算法》修订 法理基础
引言
第一部《预算法》自1995年开始实施以来，中国经济和社会环境的许多方面发生了深刻变化。经济高速增长和社会加速转型，税收制度和政府间财政关系基本框架的初步完成，财政上的贫穷政府迅速转变为富裕的政府 ，开启了一个以公共预算为主要平台的治理时代。然而，现实生活中形形色色的浪费性支出行为、腐败、寻租和游离于预算规制（budgetary regulations） 之外且高度不透明的各种“准财政活动” ，削弱了现行预算制度为了公共利益而约束和引导政府花好纳税人钱的能力，也使人们对立法机关借助《预算法》守护好纳税人钱包的能力产生了质疑。
一般地讲，立法机关在公共财务管理中扮演三个关键角色：代表、立法和监督。首先，立法机关代表人民的意志，在民主国家作为政府权威的法定来源，授予政府征集收入、举借债务和开支公款的合法权力；其次，立法机关制定法律，有权修订、批准和拒绝通过政府账单；最后，立法机关监督政府执行的政策和规划 （programs）以确保与其愿望或意图相一致，特别是约束行政部门的行为以避免逾越基本的预算授权。作为国家政治结构的核心组成部分，预算制度被用于界定预算过程中立法机关与行政部门和角色、职责与相互关系，可定义为在行政与立法框架下，用以处理预算过程正式和非正式的规则和原则的集合；通过将预算过程区分为不同步骤从而形成特定的预算程序，预算制度决定谁在某个步骤的什么时候做什么，以及如何处理各阶段的信息流量（Jurgen von Hagen 2007, p29）。
作为法典化的预算制度，预算法塑造了预算制度中长期延续的、稳定的结构性特征 。其独特性在于：与任何其他法律不同，预算法系专门处理政府财务事务的法律。在民主与法治社会里，公民和立法机关正是主要通过控制“钱袋子”来控制政府活动的范围和边界，以确保一个能动进取的政府同时也是一个安全的政府。只有当预算制度在宪政政府中的这一作用与法理基础获得普遍理解并形成广泛共识时，才可能最终形成一部高质量的《预算法》，后者的主要判断标准在于是否充分融入牢固的法理基础。本文的研究旨在表明，《预算法》法理基础可以最优地通过“预算功能”、“预算规制”和“预算授权”三个相互关联的核心概念加以表达。循此线索，即可界定《预算法》修订的关键命题。
预算规制：从预算功能说起
相关文献（Schick，1966；Thurmaier and Gosling 1997；Kahn 1997）确认了现代预算制度的四项基本功能：控制、政策、管理与民主（参见图1）。今天，在几乎所有国家，批准预算（钱袋子）的权力是对行政部门进行立法控制 的主要形式，确保公众的钱只是在法律约束之下才能被获取和开支。通过将政府活动与行为边界限定在立法机关批准的年度预算内，包括约束政府遵循预算行使其征集收入、开支公款和举债债务的财政权，预算制度发挥着类似社会安全阀的作用。
二战以后，随着政府在经济社会生活中的作用日趋扩大以及功能财政观 的兴起，公共预算从控制功能扩展到了政策层面：预算不仅为所有的政府政策提供资源，而且为政策筹划、政策重点和优先性排序的确定直至政策实施和评估，提供一套完整、成熟、权威和被广泛接受的法定程序。原则上，在所有需要花费财政资源才能推动、或者其实施具有显著财政影响的公共政策中，没有任何一项能够脱离预算资源和预算程序而独立运作，公共预算因而被确认为现代社会“政府惟一最重要的政策文件”（UNECA, 2005,p2）。
20世纪80年代以来，随着“新公共管理运动”在全球的广泛传播，公共预算在促进公共管理方面的功能开始受到重视。新公共管理所倡导的新管理范式，无论以顾客导向（视公民为政府的“客户”）、企业导向（向企业学习）还是绩效导向（重点关注公共支出的结果）的面目出现，无不与公共预算及其改革需求紧密相连，而且新的管理范式只有融入预算过程的各个阶段，才能在实践中找到其最适当的位置。预算模式从传统上的“投入导向”向“绩效导向”的转型，既是新公共管理运动所主张的政府再造的关键组成部分，也是实践新公共管理理念、方法的主要平台 。预算不只是立法机关制定的法律文件和实施合规性控制的工具，还是实现对公共资源管理的效率和有效管理目标的重要工具（Wilson, 2010, P531）。更一般地讲，公共预算在促进政府管理现代化过程中起着重大作用。
公共预算的一个较为“高级”和新近才受到较多关注的功能是对民主的促进功能。现代公共预算制度本身就是民主政治发展的直接产物，同时又是民主政治体制的核心组成部分。为完成安全和妥善管理公款之神圣使命，现代预算制度内含了一整套严谨细致、开放性的财政事务管理程序与规则。几乎没有任何其他平台如同公共预算那样，具有向公民社会提供民主参与以及“话语权表达—政府回应”机制的广阔潜力，因而成为推进民主政治的理想切入点。王绍光（2001，P9）对此有精辟见解：
“改造公共财政是政治改革的最佳切入口。它是低调的,不会过分提高人们的期望值;它是具体的,比抽象谈论‘政治民主’更容易操作;它是务实的,可以在不太长的时间里产生看得见的变化。”
对上述四项功能稍加解读不难发现，公共预算涵盖了“好政府”的两个基本范式—“安全的政府”和“能动进取的政府”。在宪政意义上，两个范式都深深打上了权力的烙印：宪政的首要功能是限制权力，然后是促进权力的积极运作以便明智地解决社会问题（斯蒂芬，卡罗尔：1997，P144）。现代宪政体制的这两个基本方面直接或间接地承载于公共预算制度及其功能中。从控制功能和民主功能中，人们不难清晰解读出有限政府范式及其蕴含的法治和民主理念；从政策功能和管理功能中，人们也不难解读出能动进取的政府范式 。
公共预算的控制、政策、管理与民主功能及其在民主、法治、发展和政府改革这些重大主题上的丰富含义，虽然主要基于西方国家预算实践而被概括和提炼出来，但本质上同样适应于当代中国的情形。以此而言，《预算法》修订的中心任务就是将现代公共预算制度的基本功能通过“基本预算法” 确立下来，并为实践这些功能的提供比现行《预算法》更好的操作框架。
然而，预算制度的每个功能都高度依赖于对政府财政事务 实施有效的预算规制。在那些预算规制严重不足的国家，界定预算全面性的合理范围应该成为预算改革最优先的方面（Salvatore Schiavo-Campo, 2007a, P401）。隐含的逻辑是：预算规制不足和逃避预算规制将削弱和损害预算的所有功能，进而危及安全的政府和积极作为的政府范式。通过预算规制与其他规制的比较，我们可以更好地看清这一点。
税法规制和其他规制：与预算规制相观照
美国首席大法官约翰.马歇尔曾将政府课税权视为“事关毁灭的权力” 。历史上多数统治者无法自我遏制的过度课税及其后果，被许多政治社会保留了深刻的集体记忆。作为回应，大体上从1215年英国《大宪章》起，“无代表不纳税”（赞同原则）和税收法定主义开启了人类历史的宪政时代；相比之下，法定主义和赞同原则纳入公共预算的历史要晚得多。这就引出如下问题：为何税法规制不可以代替预算规制？何者位居规制体系中的更高等级？
理解税法规制概念，需简要追溯国家财政形态的演变。中国在中央计划经济时代并没有一套现代税收制度，因为政府通过庞大的国有企业和全面的指令性计划，即可在全社会范围内动员、分配和使用公共资源。这种“靠‘自己的’资产获取收入”的财政制度塑造了财政形态上的“自给型国家”，这是“税收国家”和“预算国家”形态出现前古典财政形态的国家。自给型国家一直延续到1994年的“分税制”改革之前。这次改革重建了现代税收制度—尽管税收制度的法典化（由立法机关制定和颁布税法）至今远未实现。 与税收国家不同，自给型国家的财政制度营造了“政府花自己的钱”的幻觉，这与“公共财政的核心是一些人花另外一些人的钱” （政府花人民的钱）形成强烈反差。既然“花自己的钱”，以税法和公共预算制度限制政府财政权力的逻辑基础又在哪里呢？
上个世纪80年代至90年代中期中国重建现代税制的努力，其历史意义就在于将近代欧洲财政宪政发展史上影响深远的赞同原则和法定主义注入到税收制度中，以此为政府课税提供合法性基础和必须遵循的详细标准。以此而言，税法以及法典化的税收制度的宪政意义，可以理解为大大削弱统治者威胁拿走公民钱财的能力。
然而，与预算规制相比，税法规制存在诸多局限性。首先，税制法典化的严重不足损害了政府课税的合法性基础。其次，即使税制实现了充分的法典化，借助税法对政府财政事务进行规制仍会不可避免地出现一些重大疏漏，因为税法也无力规制收费、罚没、资产销售与租赁和其他各种形式的非税收入。近年来各级政府非税收入—特别是“土地财政”—的极度膨胀 清楚地表明了税法规制的这一局限性。
再次，无论税法多么完备也难以规制政府支出 ，而一旦对收入的用途没有约束，收入就变得等同于政府决策者的私人收入(布伦南和布坎南,2003,P31)。最后，税法不可能朝令夕改，也不能按年度制订。正因为立法机关制定法律不是连续不断的，限制政府权力的选择通常应在其他方向上考虑（埃尔金，索乌坦：1997，P30）。由此可知，即便税收制度实现了充分的法典化，税法对政府财政事务的规制仍然是狭隘的（无法覆盖非税收入和债务）、单向的（仅限于税收收入）和非连续的。在所有这些方面，预算规制都表现出独特的优势。表1给出了自给型国家、税收国家和预算国家形态下，用以约束和引导国家权力的财政规制框架与要素。
与预算规制相比，税法规制的另一个重大局限在于不具备财政授权功能。在民主治理背景下，税法只是为政府征税界定必须遵守的标准或限度。税法的存在这一事实本身并不表明政府可以从公民那里拿钱，即使严格遵循税法界定的标准也不行。宪政民主的内在逻辑要求政府征集收入、开支公款和举借债务合法权力，必须通过法定的年度预算程序授予，预算授权安排因而构成现代公共预算制度的核心和灵魂，它通过为预算规制提供操作性框架来约束和引导政府行政部门的财政活动。与税法规制只是借助于征税标准（税率、税基等）不同，预算规制既可借助标准 、又可借助授权来规制行政部门的财政行为。
中国经济社会发展和转型中不断涌现的重大和复杂的问题，越来越需要借助公共预算制度才能妥善应对。修订《预算法》的现实意义，就在于通过更好地将现代预算制度法典化，使其能够承载起促进“安全政府”和“能动进取政府”建设之神圣使命，并为中国经济社会中长期健康发展提供稳定的治理框架。这样的治理框架要求对政府活动构筑起有效的双重财政规制—税法规制和预算规制，也要求预算规制的地位高于税法规制。
更一般地讲，需要确保预算规制高于对政府财政事务的所有其他规制。中国现行《教育法》、《农业法》、《科技法》等许多部门法律都对政府财政事务有所规制，由此产生了与预算规制间的冲突，以至执行者常常无所适从。根本上讲，化解冲突要求确立预算规制在政府财政事务规制体系中的最高地位，并且明确分离两类截然不同的法案—财务法案与非财务法案，正确界定两者的合理边界 。
然而，消除部门法律与现行《预算法》间的冲突，并不是确立预算规制最高地位的适当出发点。预算规制的最高地位源自宪政意义上的法定预算授权（budget authority），后者定义为：政府行政部门不得从公众（包括自然人和法人）那里拿钱，也不能从中实施任何支出，除非得到代表公众的立法机关的明确批准（Salvatore schiavo-campo 2007b, P53）。这是接下来讨论的主题。
《宪法》和政治民主视角下的预算授权安排
在民主社会中，任何政府的合法权力均来自公民和代表公民的立法机关的授予，财政权力自然也不例外。现行《宪法》规定全国人民代表大会制度为中国根本的政治制度，并赋予人大广泛的宪法权力，包括批准、审查和监督国家预算与决算的权力，从而间接地构造了预算授权的基本框架。其中四个关键要素如下：
人民是政府财政权力惟一合法的终极来源。《宪法》采纳的“主权在民”原则表明，政府的合法权力—自然包括财政权力—来自人民的授予。
全国人大是财政授权—授权行政部门征集收入、举借债务、开支公款—的惟一法定实体。《宪法》规定全国人大为国家最高权力机关，行政和司法部门均由其产生并对其负责。《宪法》还规定所有国家机关、党派、团体和个人均须在宪法范围内活动。
财政授权采取预算授权形式。《宪法》规定人大及其常委会审查和批准预算与决算。这项含义丰富、意义重大的规定至少包含两项重要信息：税收制度和税法本身并不承载任何财政授权的功能，只是表明政府征税必须遵循的相关约束；预算授权须按财政年度进行 。
预算授权安排贯穿于预算过程的所有主要阶段—预算准备与编制、预算审查与批准、预算执行与评估以及决算与审计。预算授权安排的这种过程性特征可以直接从《宪法》赋予人大“审查”、“批准”、“监督”等职责和权限中引申而来。
综上所述，虽然《宪法》未使用预算授权的表述，但相关条款已经建构了预算授权安排的清晰框架。《预算法》修订面临的主要挑战，就在于将《宪法》建构的关于预算授权的基本框架，转换为一套具体的操作性机制。
由于种种原因，包括公共预算领域的大量文献未能抽象出预算授权概念，《宪法》中蕴含的预算授权安排几乎淡出了人们的视野，公共预算的重心过度向行政部门倾斜的局面至今未有改观。20世纪90年代中期以来，得益于现行《预算法》的颁布实施以及其他相关法律法规的台出 ，人大在预算过程中某些方面的作用有所加强。但整体而言，主要由于预算授权-预算规制-预算功能这一主线未能充分融入预算理念与理论、相关法律法规以及预算实践，当前的预算制度在很大程度上仍然缺失了灵魂，以致无力有效约束预算过程中无处不在的过度行政裁量 。
预算授权机制之所以构成公共预算制度的支柱和灵魂，不仅因为它直接承自《宪法》，也因为现代预算的所有功能都高度依赖于这一机制。预算授权为控制功能提供了基本的参照系：任何蓄意背离预算授权的行为均可直接被判定为违规。通过为公共政策提供充足的资源，或者削减、取消某些政策的资源，预算授权将政府的抱负或“希望”的转变为可信的和具有约束力的承诺，同时也促进了政策筹划和可持续性评估。通过将预算授权的传统重点—基于条目的授权—逐步转向基于产出（output）和成果（outcome）的授权，公共预算得以与结果（绩效）导向的公共管理之间形成直接的联结机制。此外，在制定预算授权、监督和评估预算授权实施的过程中，通过向公民社会提供更通畅的话语权表达-回应渠道，预算的民主功能将逐步得到强化和改善。
预算授权机制对预算功能的支撑作用根植于代议制民主政治中。授权是任何代议制民主政体本身不可或缺的关键性制度安排。任何关于代议制政府（宪政政体的基石）的理论，如果没有它就是不完善的。获得代表人民意志的立法机关明确授权的财政行动，为政府汲取和使用资源的行为提供了合法性，从而清楚地表明去除了权力专断的污点（霍夫曼，诺伯格：2008，P11）。另一方面，在一个复杂的和不确定性世界里，政治家、行政部门和官员必须获得迅速决策的权力，并承担合理的风险（卡恩，2008，P46-47）。预算授权安排的根本目的就在于通过代议机构一方面约束行政部门承担责任，另一方面精心引导预算程序来规范公共财政决策制定过程，以利产生更好的财政成果。
在上述语境下不难推论，《宪法》建构的预算授权安排隐含了如下命题：在合理情形下，对政府财政事务的最高规制只应来自法典化的预算制度。这意味着需要明确分离非财务法案（例如《教育法》等部门法律）和财务法案，后者包括《预算法》和立法机关批准的年度预算。非财务法案可以界定国家所关注的重大政策目标，并以此为财务法案创设法律基础，但不可以代替、也不可以削弱财务法案的作用。据此，部门法律中的“法定支出”条款必须修订或取消，如此才能与预算规制在财政资源配置决策（典型的财政事务）中的最高地位相协调 。在实务上，有效的预算授权机制还要求在立法机关的监控之下，处理公款从国库单一账户（TSA）和其他经立法机关特别批准的账户到供应商账户间的支付 。
预算授权作为立法机关控制支出、防止滥用与挪用公款的制度保障，为使其有效，立法机关必须有足够的能力追踪和监控预算授权的执行情况。从技术上讲，保障这种能力要求采用基于支出周期的预算会计方法，确保会计上有能力对支出周期各个阶段的交易进行记录 ;良好的预算会计对于预算文件的准备和基于法定授权的合规性控制必不可少(Wilson, 2010, P75-95)。特别重要的是：还要求借助设于央行的TSA实现政府现金余额的集中化管理 ，并且TSA的资金动用须处于立法机关的有效监控之下。
结语
人类在付出沉重代价之后早已意识到那条古老而伟大的真理：缺乏制约的权力将导致腐败。普雷姆詹德（1993，P185-186）界定了财政领域中三种常见的腐败：为个人目的而挪用或滥用公款；公共官员利用拨款的权力谋取私利；公共官员改变支出的政策、法律，或者按照个人或特定团体的利益解释法律，这种改变和解释不是因为合理的需要，而是某些人的特定需要。每一种腐败形式在当代中国都已发展到令人担忧的地步，它们削弱法治、阻碍民主、损害发展，腐蚀政府施政和执政党执政的合法性基础。
尽管如此，人们很少意识到，在为反腐败而设计的各项措施中，没有哪一项比建立和完善现代公共预算制度更加全面和有效了。《预算法》修订应被视为朝此方向努力的重大举措。然而，成功修订出一部高质量的《预算法》的可能性有多高？从已经公布的修订草案（征求意见稿）来看，前景远不能令人乐观。
本文的讨论表明：唯有在顾及现实国情的情况下全面回归《预算法》的深厚法理，才是走向成功的最为可靠的保证。《预算法》的基本法理可以最优地表述为三个相互关联的核心概念（预算功能、预算规制和预算授权）建构的关键命题：（1）政府财政事务必须遵循各种规制，但在《宪法》或宪法性法律之外，没有任何其他规制能够被置于预算规制之上；（2）预算规制的目的并非消极地限制政府财政权力，而是为了促进公共预算制度蕴含的基本功能，这些功能既融合了安全的政府、也融合了积极作为政府的关键要素；（3）在民主治理背景下，预算规制必须借助代议制下的预算授权机制操作。中国现行《宪法》实际上确立了预算授权机制的基本框架。
循此思路，《预算法》修订的主线是：将镶嵌于《宪法》中的预算授权框架具体化，包括预算授权的制定、发布、实施、记录、监督直至解消的整个过程。如此，新《预算法》将有望为矫正人大的功能失调和行政部门的过度裁量做出贡献。虽然这是老生常谈的话题，但现实教导我们须时时重温。诚如杜尔提（2005，P81）所云：
“如果行政机构的权力极大地超越立法机构的权力,占过分主导地位,那么民主政治就会受到巨大的损害。如果一国政府的立法机构不能对行政机构进行有效的监督或有效地影响政府政策—变成‘橡皮图章’,只能附和行政机构的决策—那么该国就没有现代意义的民主政治。”
（原载《河北社会科学论坛》2013（8））
参考文献：（略）
