不是简单的数据统计和事实列举,而是进行全面的学术评价和探讨,是本报告不同于其他报告的特色。我们有意回避了单纯以一般法治指标进行法律实施量化评估的方法来检讨中国法律实践。而是致力于以实证为核心的综合性方法透过各部门法的分别体察和总体反思,形成当年度中国法律实施的系统性全局观察
法律实施问题是当前我国法治建设最突出的问题之一。由于历史与现实的多重原因,我国法律实施的情况尚不尽如人意,有法不依的现象普遍存在,这导致我国法律缺乏必要的权威性和实效性。在中国特色社会主义法律体系初步建成以后,法治建设的重点是法律的实施。如何重视,怎样加强,如何做到有法必依、执法必严、违法必究,怎样形成不敢违法、不能违法、不愿违法的良好法治文化环境回答上述问题,需要面对中国法治的运行实际全面鸟瞰和细致观察。
基于此种认识,由中国行为法学会会长江必新牵头,在主持国家社科基金重大项目《加快建设法治中国研究》的基础上,率领以中南大学法学院为主体的研究团队,准确把握了这一时代需求,编写中国法律实施报告,以2013年为始点,进行持续性的追踪式研究,以求为中国法治建设积劳积慧,提供智力支持,希望能够引起全社会对法律实施的思考,并推进法治中国建设,表现出当代卓越法律人对国家法治建设和中国社会发展的责任与担当。
长达37万字的《中国法律实施年度报告2013》,紧扣法律实施之基本意涵,将法律实施置于法治中国建设的具体语境中。报告分为宪法、行政法、民法、商法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法、经济法、国际法、环境法以及知识产权法等十四个分报告。
2014年6月7日,《中国法律实施报告2013》首发式后,中南大学法学院陈云良教授作为报告具体组织者就法律实施年度报告的写作背景、研究思路和基本内容等问题,接受了法制日报记者的专访。
法律实施是法治建设的实质阶段
记者:为什么要推出“中国法律实施报告”？
陈云良:这是源于我们建设“法治中国”的梦想。我们认为当下中国一切重大社会热点、焦点问题的最终解决都只有通过法治,法治是唯一真正有效的办法。2011年全国人大常委会委员长吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系如期建成。法律体系形成后,法治建设的重点就是法律实施。立法是法治建设的形式阶段,法律实施才是法治建设的实质阶段。2014年1月7日习近平总书记在中央政法工作会议上的重要讲话明确指出,中国特色社会主义法律体系形成后,工作重点是保证法律实施,做到有法必依、执法必严、违法必究。习近平总书记一系列重要讲话与指示,尤其是关于法律实施问题的重要阐释,为我们推动依法治国基本方略落实,肩负起法治中国建设者、实践者的历史重任,树立了新的航标。
江必新会长特别强调法律实施对法治中国建设的重要意义。在首发式上,他提出从工作难度和力度考虑,立法和法律实施在法治建设中的分量是1:9的关系,如果花1分力量立法,那么要花9分功夫去实施。他领导的中国行为法学会为此专门创建了法律实施高端论坛,还在酝酿中国法律实施创新奖,去年8月他正式开始规划、组织编写中国法律实施报告。同时,出版《中国法律实施报告》也和中南大学法学院坚持的“法学研究以党和国家重大需求为导向”战略一致。
2013年,中南大学法学院以江必新教授为首领衔申报获得国家社科基金重大项目“加快建设法治中国研究”。这是三十多年来中国法学研究最重要的课题之一。课题组认为加强法律实施是目前最有效加快建设法治中国的手段。我们希望通过发布《中国法律实施报告》凝聚社会共识,集聚更多的社会力量来关注、参与、推动法律实施,有效加快法治中国建设,充分发挥课题研究的社会效益,释放课题研究的实践意义。
记者:与当下众多的法律年度报告相比,该法律实施报告的特点是什么
陈云良:不是简单的数据统计和事实列举,而是进行全面的学术评价和探讨,是本报告不同于其他报告的特色。我们有意回避了单纯以一般法治指标进行法律实施量化评估的方法来检讨中国法律实践。而是致力于以实证为核心的综合性方法透过各部门法的分别体察和总体反思,形成当年度中国法律实施的系统性全局观察。当然,我们也会在今后研究经验积累到适当程度的时候,发掘、建构和形成科学反映中国法律实施实际情况和发展进程的法律实施评价指标体系。
最初我们考虑从法律实施的四个环节执法、司法、守法和法律监督来撰写报告,但这可能和现有的一些法治报告发生重合,特别是行政执法、司法这两个方面已有不少专门报告。最后我们讨论决定分部门法来撰写法律实施的报告。既避免了不必要的重复,也保持了自己的特色。
去年中国法律实施的鲜明特征
记者:2013年度中国法律实施的总体特征？
陈云良:报告从立法、政府法治、司法改革、廉政法治、刑事法治、社会法治、民商法治等方面全面呈现2013年中国相关领域的法治热点和重点问题。
总结起来,2013年中国法律的实施呈现出以下几个鲜明的特征:
第一,党和国家颁布的一系列反腐倡廉的规章制度得到全面落实,反腐力度空前加强,实施程度和效果在新中国法治建设史上是前所未有的,可以说2013年是建国以来法律实施得最好的一年。
第二,人权保护落实得到重大突破。最有标志性意义的事件是劳教制度的废除；刑事羁押率显著下降,犯罪嫌疑人权利保障获得改善；开启户籍制度改革；开放单独二胎生育政策；生态文明建设提上重要战略地位,环境法实施得到改善。
第三,简政放权,取消了大批行政审批项目,改革注册资本制度。减少了政府干预,进一步落实市场主体的民商事权利。
第四,司法改革全面启动,司法更加公正透明。大案要案审理微博庭审直播、审判流程和判决书网上公示、审判委员会改革、终结涉法涉诉信访等等显示了法律实施的司法环节的重大进步。
第五,法律监督切实推进,纠正大批冤假错案。最高人民法院发布《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》,再次强调了杜绝刑讯逼供、排除非法证据、坚持疑罪从无、保障律师权利等刑事审判规制。
第六,进一步理顺了维稳与维权的关系。维权是维稳的基础,维稳的实质是维权,增强了公民的守法意识,形成了全社会知法、用法、守法、护法的良好氛围。新民事诉讼法确立了公益诉讼制度,疏通了公民维护公共利益的司法渠道。
全面彻底解决中国社会问题只有依靠法治
记者:对加快法治中国建设作何展望？
陈云良:为什么提出要加快法治中国建设我们觉得当前中国社会问题不断显现,严重影响我党的执政安全,非全面彻底解决不可。而真正全面彻底解决这些问题只有依靠法治,所以从人民福祉、执政安全、社会稳定的角度出发,都必须加快法治中国建设。如何加快建设法治中国课题组发表了系列成果。我去年在《法制与社会发展》发表了一篇短文,提出从四个方面可以加快法治中国建设:切实落实依宪执政；全面贯彻依法行政；司法公正；通过法治评估推进法治建设进程。
法律得到全面的实施是法治本身的基本要求。如果从法律实施的角度考虑如何加快法治中国建设。要从法律实施的四要素执法、司法、守法和法律监督来分析。保障严格执法,当前尤其需要设法克服非平等执法、钓鱼执法、寻租性执法、非文明执法、限制性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法、非法性执法、滞后性执法等行为。
其次,司法是正义的最后防线,底线守住了,这个社会就不会坏到哪里去。司法公正是建设法治中国的核心和关键,这一已经是全民共识。十八届三中全会明确要求“深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”。
再次,如何让公民普遍遵守法律这是当今社会法律实施、法治建设的最大难题,以往的研究强调控权,强调法治政府建设,认为自上而下会自发形成全民守法的社会。但目前社会,人们没有法治信仰,没有法治观念,法治意识稀薄,法律得不到基本的尊重,几乎已经成为一种社会灾难。法治中国建设不仅仅或者说不应该仅仅是政府的事情,不是只建设法治政府便能毕其功于一役,而是法治国家、法治政府与法治社会一体建设的过程,需要形成人们不愿违法、不敢违法、不能违法的局面。包括第四个方面法律监督能否发生作用,也需要加强公民监督,把公民、社会力量上升为最重要的监督主体。通过公民监督可以解决法律监督、政府监督的循环监督、自我监督问题。
法律实施所包含与蕴含的严格执法、公正司法、全民守法和法律监督是统一不可分割的整体。这更需要规划者、主持者和参与者在此过程中应具有信心、诚心与恒心,从自为到自觉地行法、守法与护法。法律实施既需要立法者秉持法律理性,以敬畏的心态科学立法,也需要法律的实施者坚守良知和正道,超越教义意义上的法律的规范属性；既需要公权力秉持克制与怵惕,又需要社会尤其是公民层面的成熟与理性。唯有让法律不折不扣地得到实施,由纸面落实到地面,才能使法律更具尊严与权威,才能让人民更加自由与幸福。
来源：法制日报 本报记者蒋安杰
