持续已两年有余的新冠肺炎疫情给我国带来了一系列的公共卫生挑战，我们必须要重新审视公共卫生应急管理法律体系。早在2003年非典疫情暴发后，我国就相继制定了突发事件应对法、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，但在当前新冠肺炎疫情之下，上述法律法规已经不能满足实际需要，暴露出诸多的不足。根据全国人大常委会2022年度工作要点，制定突发公共卫生事件应对法已提上日程。为回应公共卫生法治保障的迫切需求，进一步健全国家公共卫生应急管理的法治体系，对《突发公共卫生事件应急条例》进行完善并上升为突发公共卫生事件应对法，能够有效调整常态化疫情防控下的社会关系，应对当下暴露出的问题以及未来可能沉淀的社会矛盾，助力更加高效应对突发公共卫生事件。在制定这一法律时，需要重点处理以下几个问题。
一、正常状态和应急状态之间的第三种社会状态——常态化防控状态的法律调整
新冠肺炎疫情区别于非典疫情的一大特点便是流行时间长。许多传染病在早期如若无法通过传统防控措施完全阻断病毒的传播，便可能出现隐匿传播、反复暴发甚至不断变异的情况，尤其是在全球防控态度和进度参差不齐的情况下。但是在经济社会发展的迫切需求和全球化的大趋势下，任何一个国家都不可能长时间地选择以经济停摆为代价的紧急防控模式。因此，面对这种流行时间较长的突发公共卫生事件，一种介于正常状态与应急性超常规状态下的社会状态——常态化防控状态——亟须得到法律的确认。
早于2020年3月16日，习近平总书记在《求是》发表的《为打赢疫情防控阻击战提供强大科技支撑》一文中，便未雨绸缪地提出要“为有可能出现的常态化防控工作做好周全准备”。而事实也表明，常态化防控状态是后疫情时代我国已然存在并将持续存在的一种社会状态。常态化防控状态是一种内嵌了正常社会状态与应急性超常规防控状态但同时又区别于两者的特殊治理状态。
首先，常态化防控旨在最大程度维系社会正常运转，保障生产、工作、生活的正常秩序，但与此同时，它与往日完全正常的社会交往状态不同，在社会运转中依旧保留着防止传染病暴发和传播的高度警惕性。这也意味着，人们的日常生产生活中会被附加必要的防护义务，如佩戴口罩、查验健康码、进行核酸检测等。
其次，常态化防控并不排斥出现疫情时使用封控、隔离等应急性超常规的防控手段，但这种应急性超常规防控方式必然是有序的和精准的。所谓有序，即要做好应急预案，并提前部署好实施相应措施所需的物资、人力和技术，有序应对突发疫情；所谓精准，即要利用好信息技术和流行病学调查方法，对病例和无症状感染者早发现、早报告、早隔离、早治疗，依法依规、科学划定封控场所和隔离人群，做到及时发现、快速处置，避免过度防控。
最后，常态化防控还要求做好常态与非常态的灵活衔接，一方面，要及时清零社会面的感染病例，快速恢复社会面的生产生活秩序，另一方面，亦要对管控、封控、隔离区域的情况进行实时的观察和判断，对于低风险的区域及时解封，恢复相关区域民众的生活秩序。
二、充分发挥科学技术在突发公共卫生事件治理中的作用
突发公共卫生事件既是一个科学问题，亦是一个法治问题，对其治理必然要处理好科学与法治之间的关系，发挥好两者在突发公共卫生事件治理中的作用。
首先，应当发挥科学对于突发公共卫生事件治理决策的指导作用。理想状态之下，以充分的科学认识为前提，可以对突发公共卫生事件的原因进行有效识别，从而进行正确的治理决策，但是突发公共卫生事件中“突发”一词便表明了在这类事件中，理想的决策状态往往难以达到。尤其是在新发传染病中，由于早期病毒来源的模糊性、传播途径以及危害程度的不确定性，作为经验科学的医学不可能未卜先知地对其有充分的了解，因而科学认知的滞后性和应急决策的紧迫性之间不可避免地存在冲突。但这并不意味着要忽视科学在早期决策中的作用，而是要充分认识到早期的治理决策是以“科学不确定性”或“科学有限性”为前提的决策，而这种决策既是“科学决策”，亦是“风险决策”。一方面，虽然存在科学不确定性，但也要尽可能地依靠科学，要尽可能利用现有信息进行科学推断，尽量压缩“科学不确定性”的真空，使风险决策的结果尽可能为正向；另一方面，既然是风险决策，也必然存在决策失误的情况，此时更应当保持对“决策失误”的包容性，在“有限信息和合理推断”的外部特征下，减轻或免除对“决策失误”的追责。
其次，应当发挥科学对于突发公共卫生事件应对的支撑作用。习近平总书记指出：“人类同疾病较量最有力的武器就是科学技术，人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技术创新。”在此次新冠肺炎疫情中，科学不仅在治理决策中发挥着重要的指导作用，更在决策的实施中发挥着极为重要的支撑作用。在精准防控上，大数据技术为流行病学调查、预测和健康码、行程码的实施提供了技术支撑，同时也不断提高核酸检测技术和效率，让各地能够对确诊者、密接者以及次密接者进行及时的筛查和处置，提高公共卫生执法监督效力，有效地防止了传染病的扩散；在新冠肺炎患者临床救治上，我国不断加强药物研发，发挥中西医结合、中西药并用的特色和优势，切实提高治愈率，降低重症率，对于重症、危重症患者，更是采取恢复期血浆、干细胞、单克隆抗体等先进治疗方式，尽最大可能救治患者的生命；在免疫预防上，国家不断推动疫苗研发和产业化链条，促进疫苗接种，提高民众对于新冠病毒的抵抗力。凡此种种，都体现了科技在人类应对公共卫生风险中不可磨灭的重要地位。
最后，应当发挥法治对于科学的保障和规范作用。一方面，科学技术的发展离不开国家的支持和法律的保障，正所谓“巧妇难为无米之炊”，只有切实保障了科学研究所需要的物质、信息、设备、经费等基本条件，科学研究才能得到可持续的健康发展，只有让科研工作者“劳有所得”“苦有所获”，我们才能留住高端人才，不断增强科技竞争力；而另一方面，科学技术的发展也需要得到法律的规范，中立的科学技术既可以造福人类，解决危机，也有可能被恶意的动机所利用而危害人类，引发各类危机，尤其是当下美国在世界各国的生物实验室正引发诸多争议，我们不得不重新审视突发公共卫生事件与生物安全之间的密切联系，在构建国家生物安全法律体系之际，也要做好对生物技术的有效规范，发挥伦理和法律的双重指引作用。
三、处理好保护公共卫生安全与企业、个人生产生活的权利之间的关系
突发公共卫生事件应对法的基本逻辑之一，便是通过“应急授权”来维护紧急情况下的公共卫生安全。所谓应急授权，即公权力的临时扩张。公权力是公权力机关基于公民意志和社会契约而拥有的，单方面决定改变相对个体或组织权利义务的力量。在突发公共卫生事件中，公权力的扩张则主要通过创建专门性的行政主体（如应急指挥机构），行使超常规的行政职权（如对特定行政区域实行封控管理、对特定企业要求停产停业、对特定个体实施隔离措施等）来应对突发公共卫生风险，以求能快速扼制风险的扩大化，恢复社会正常秩序。
但公权力的临时扩张本身便意味着私权利的克减，两者的冲突是不可避免的，也因此，两者之间关系的平衡便成了突发公共卫生事件应对法所应解决的主要矛盾。在合理的限度之内，特定个体或组织承受生产生活的临时限制，是为了公共卫生安全而作出个人贡献，而突发公共卫生事件一旦得到有效应对，个体也会因此获得更好的公共卫生安全保障，在这个层面上个人利益和公共利益是具有一致性的，因而合理范围公权力的扩张是正当的。问题的关键在于合理范围的划定，同样的措施对不同的企业、个体可能产生的后果是不同的：资金雄厚的企业，可能面对较长时间的停工停产能够游刃有余，中小企业却可能因此面临破产的危机；白领面对封控和隔离可能只是转变为居家办公，但许多职业更多时候是面临工资的缩水、停发乃至失业，甚至日常的租房、开支无以为继。因而当一套应对措施在社会中具体实施起来，对不同群体往往会产生不同的效应，需要政府进一步有针对性地进行帮扶，帮助中小企业渡过难关，也要维持行政区域内的居民基本的生活保障，兼顾普遍性和特殊性，才能更好地避免因应对突发公共卫生事件而产生社会矛盾和冲突，让法律的运行更有温度，做到更好地为人民服务。
严格防控疫情的同时，应当尽可能地保障企业、个人正常的生产、生活秩序，这应当成为常态化疫情防控的基本原则。
四、提升基层自治组织的公共卫生治理能力
2021年12月31日，民政部、国家卫生健康委、国家中医药局、国家疾控局联合发布《关于加强村（居）民委员会公共卫生委员会建设的指导意见》，提出要力争用两年左右的时间，实现公共卫生委员会机制全覆盖、能力普遍提升、作用有效发挥，初步建立起常态化管理和应急管理动态衔接的基层公共卫生管理机制，为实施健康中国战略、推进全过程人民民主和基层治理现代化建设发挥积极作用。此项决定对于全面落实公共卫生政策和法律的实施，进一步织密织牢我国公共卫生防线具有重大意义。
而建立基层公共卫生委员会，只是强化基层公共卫生治理的第一步，更重要的是通过职能的明确来达到促进基层公共卫生治理的最终目的。基层治理是国家治理的基石，尤其是在突发公共卫生事件应对上，往往会出现国家和政府层面执法人员数量严重不足的情况。这时候，以基层自治组织为单位发挥其协助执法功能，便能够有效弥补这一短板。基层公共卫生委员会的建立，便是对基层公共卫生治理职能的有效整合，避免了基层组织的“碎片化行政”，由专职人员来负责协助公共卫生政策和法律的实施，动员广大人民群众共同参与抗疫，深入开展爱国卫生运动，并在疫情防控中发挥好人员摸排、居家隔离和封闭对象的管理和服务、民众基本公共卫生服务保障、公共卫生宣传教育等方面作用。
同时，基层治理的核心在于“人”，组建基层公共卫生委员会，重点在于要组织和培养一批有纪律、有素质、有担当，同时又具备一定公共卫生和医学知识的基层治理人员。基层的自治不是放任的、随意的自治，而是要在法治和德治的指导下进行的有序的、规范的自治，基层组织人员要牢固树立起法治意识和服务意识，而不是各自为政，拥“权”自大。也因此，地方政府要加强对基层公共卫生委员会的培训和指导，帮助基层提前制定各类突发事件应对预案，在真正发生突发公共卫生事件时，也要加强与基层公共卫生委员会的信息交流和互通，及时解决基层公共卫生委员会力所不能及的难题，形成有效的治理合力。
（清华大学国家高端智库课题《突发公共卫生事件应对法律制度研究》2022wtjf0304
陈云良，中国卫生法学会副会长、广东外语外贸大学法学院教授
来源：《民主与法制》周刊2022年第20期
